Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.09.2010 по делу n А25-1086/2009. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.

Согласно ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с ч. 4 - 6 названной статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство.

В данной статье также указан перечень документов, прилагаемых к названному заявлению:

1)  правоустанавливающие документы на земельный участок;

2)  градостроительный план земельного участка;

3)  материалы, содержащиеся в проектной документации:

а)         пояснительная записка;

б)  схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия;

в)  схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам;

г)         схемы, отображающие архитектурные решения;

д) сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно- технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

е)         проект организации строительства объекта капитального строительства;

4)  положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 Кодекса), положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 Кодекса;

5)  разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 Кодекса);

6)         согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган исполнительной власти или орган местного самоуправления выдает разрешение на строительство после проведения проверки наличия документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство и проверки соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям.

Согласно ч. 1 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

В силу ч. 3 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственная экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства, реконструкции, капитального ремонта не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы и применяемой повторно (далее - типовая проектная документация), или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.

Судом установлено, что проекты жилых домов, представленные Мэрии при выдаче оспариваемых разрешений на строительство, являются модификацией проекта жилого дома со встроенной мастерской в г. Пятигорске по ул. Малыгина, 23, по которому получено положительное заключение Главгосэкспертизы России по Ставропольскому краю № 776/1-04 от 05.07.04 г. Данные модификации были применены при проектировании спорных жилых домов в г. Черкесске с привязкой типового проекта к спорному земельному участку по осям.

Таким образом, на момент выдачи оспариваемых разрешений отсутствовала необходимость проведения государственной экспертизы проектной документации, в связи с чем для получения разрешения на строительство жилых домов не требовалось предоставления положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

В силу подпункта 2 пункта 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации предельные размеры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации к заявлению о выдаче разрешения на строительство в числе других документов должны быть приложены градостроительный план земельного участка и схема его планировочной организации с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 4 Федерального закона № 191 -ФЗ от 29.12.04 г. «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» предоставление градостроительного плана земельного участка для получения разрешения на строительство не требовалось до установления Правительством Российской Федерации формы этого плана.

Такая форма утверждена постановлением Правительства Российской Федерации №840 от 29.12.05 г. «О форме градостроительного плана земельного участка». Инструкция о порядке ее заполнения утверждена приказом Министерства регионального развития Российской Федерации № 93 от 11.08.06 г. «Об утверждении инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка», опубликована и с 27.11.06 г. начала действовать.

Обращение Учреждении за выдачей разрешений на строительство № 523-06 от 26.10.06 г. и № 506-07 от 24.07.07 г. имело место до утверждения формы градостроительного плана земельного участка и введения в действие инструкции о порядке ее заполнения. Подготовка проектной документации осуществлялась на основании имеющегося у Учреждения архитектурно-планировочного задания, выданного в соответствии с Федеральным законом «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».

При выдаче разрешения на строительство № 228-09 от 19.05.09 г. градостроительный план земельного участка по установленной форме был в Мэрию представлен.

Довод заявителя об отсутствии при выдаче оспариваемых разрешений на строительство заключений уполномоченных органов, подтверждающих соответствие проектов жилых домов противопожарным правилам, требованиям охраны окружающей среды и экологической безопасности, судом отклоняется.

Федеральным законом № 232-ФЗ от 18.12.06 г. «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения в статью 6 Федерального закона № 69-ФЗ от 21.12.94 г. «О пожарной безопасности», в соответствии с которыми из полномочий органов государственного пожарного надзора МЧС России исключено осуществление надзорных функций на стадии землеотвода, проектирования, строительства и приемки в эксплуатацию объектов.

Проведение экологической экспертизы регламентируется Федеральным законом №174-ФЗ от 23.11.95 г. «Об экологической экспертизе», которым предусмотрено проведение такой экспертизы в отношении особо опасных объектов. Из сферы проведения государственной экологической экспертизы исключена экспертиза всех видов градостроительной и проектной документации, статьи 11 и 12 Федерального закона №174-ФЗ от 23.11.95 г. в числе объектов государственной экологической экспертизы не называют проекты строительства жилых домов вне земель особо охраняемых природных территорий.

При выборе земельного участка для строительства двух жилых домов (блоки «А» и «В») у Учреждения имелось санитарно-эпидемиологическое заключение Управления Роспотребнадзора по Карачаево-Черкесской Республике №9.01.20.000. Т.000631.07.06 от 25.07.06 г. о соответствии акта выбора земельного участка государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076 -01) при условии сокращения и утверждения санитарно-защитной зоны от существующих объектов в установленном законом порядке.

Однако, при рассмотрении заявления о выдаче разрешений на строительство у Учреждения отсутствовали надлежащие правоустанавливающие документы по выделению земельного участка для строительства (п.п. 1 п. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации), поскольку постановления № 444 от 09.04.09 г. и № 1 220 от 01.08.06 г. об утверждении актов выбора земельного участка под строительство были изданы Мэрией в отсутствие соответствующих полномочий после разграничения государственной собственности на землю и отнесения спорного земельного участка к федеральной собственности.

В силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации отсутствие надлежащих правоустанавливающих документов в отношении земельного участка служит одним из оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Таким образом, на основании части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации Мэрия должна была в выдаче разрешений на строительство отказать, оспариваемые разрешения на строительство № 523-06 от 26.10.06 г., № 506-07 от 24.07.07 г., № 228-09 от 19.05.09 г. были выданы Мэрией с нарушением установленного порядка.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативный акт органа местного самоуправления может быть признан недействительным при одновременном наличии двух условий: данный акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушает права и законные интересы гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 6/8 от 01.07.96 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Таким образом, для удовлетворения требований заявителя недостаточно установленного судом несоответствия закону постановлений Мэрии № 444 от 09.04.09 г., № 1220 от 01.08.06 г., разрешений на строительство № 523-06 от 26.10.06 г., № 506-07 от 24.07.07 г., № 228-09 от 19.05.09 г.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что данными ненормативными правовыми актами Мэрии затрагиваются права Российской Федерации как собственника спорного земельного участка, права же и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности данными актами не затронуты.

Такой вывод суда основан на следующих установленных в ходе рассмотрения спора обстоятельствах выделения заявителю земельного участка под строительство АЗС и автомойки, а также получения разрешения на строительство указанных объектов.

Из материалов дела видно, что между Учреждением (арендодатель) и заявителем (арендатор) 06.06.05 г. был заключен бессрочный договор аренды земельного участка площадью 0,06 га в г. Черкесске по ул. Ленина, 154, для строительства недвижимости за счет средств заявителя. Данный земельный участок находился в постоянном (бессрочном) пользовании Учреждения, по условиям договора заявитель внес на расчетный счет Учреждения спонсорскую материальную помощь в размере 600 000 руб.

Постановлением Главы г. Черкесска № 167 от 24.01.06 г. был утвержден акт выбора земельного участка под строительство автомойки по ул. Ленина, 154, заявителю разрешено производство проектно-изыскательских работ для строительства автомойки.

Постановлением Главы города Черкесска № 654 от 27.02.06 г. на основании разработанного рабочего проекта заявителю предоставлен земельный участок площадью 0,06 га под строительство автомойки по ул. Ленина, 154, на праве аренды сроком до 20.02.07 г., между Мэрией и заявителем был заключен договор аренды земель №711 от 28.04.06 г.

Мэрией заявителю выдано разрешение № 47-06 от 28.02.06 г. на строительство автомобильной мойки. Таким образом, изначально заявителем планировалось строительство не АЗС, а иного объекта - автомойки.

Позднее заявителем был разработан рабочий проект АЗС в г. Черкесске по ул. Ленина, 154, согласно которому мини-АЗС и автомобильная мойка представляли собой один объект.

Письмом № 8617 от 24.04.06 г. Мэрия отказала заявителю в выдаче разрешения на строительство АЗС со ссылкой на нарушение положений СНиП 2.07.01-89*, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и НПБ 111-98*.

Данный отказ Мэрии оспорен заявителем в арбитражном суде. Решением АС КЧР от 05.07.06 г. по делу № А25-624/06-12 требования заявителя удовлетворены, суд обязал Мэрию утвердить акт выбора земельного участка и выдать разрешение на строительство мини-АЗС.

Из содержания решения АС КЧР от 05.07.06 г. и материалов дела № А25 -624/06-12 видно, что проект санитарно-защитной зоны заявителем в Мэрию, а также в суд не представлялся и судом не был исследован.

Разрешение № 371 -06 на строительство автомобильной мойки с пристроенным зданием автозаправочной станции было выдано заявителю 20.09.06 г.

После вынесения решения АС КЧР от 05.07.06 г. заявителем были внесены изменения в проектную документацию, изменена площадь земельного участка по сравнению с установленными по делу № А25-624/06-12 обстоятельствами.

Постановлением Мэрии № 1936 от 19.09.06 г. заявителю было разрешено произвести корректировку рабочего проекта на строительство автомойки по ул. Ленина в районе Учреждения, при этом в названии проекта предложено читать «... строительство автомойки с пристроенным зданием АЗС (автозаправочная