Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 23.09.2015 № 585

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

О результатах мониторинга правоприменения закона области

от 6 октября 2013 года № 3153-ОЗ "Об организации транспортного

обслуживания населения на территории Вологодской области"

Законодательное Собрание области постановляет:

Утвердить прилагаемые результаты мониторинга правоприменения закона области от 6 октября 2013 года № 3153-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Вологодской области".

Председатель Законодательного

Собрания области          Г.Е. Шевцов

Вологда

23 сентября 2015 года

№ 585

УТВЕРЖДЕНЫ

постановлением

Законодательного Собрания области

от 23.09.2015 № 585

Результаты

мониторинга правоприменения закона области от 6 октября 2013 года

№ 3153-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания

населения на территории Вологодской области"

I. Общие положения

Объект мониторинга правоприменения (далее также – мониторинг) – закон области от 6 октября 2013 года № 3153-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Вологодской области" (далее также – Закон области).

Субъект мониторинга – постоянный комитет Законодательного Собрания области по экономической политике и собственности.

Цели мониторинга – проведение комплексного изучения правового регулирования отношений в сфере организации транспортного обслуживания населения, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным, воздушным, водным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении с целью его дальнейшего совершенствования.

II. Сведения о деятельности постоянного комитета

Мониторинг правоприменения Закона области проводился постоянным комитетом по экономической политике и собственности совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области в соответствии с планом мероприятий Законодательного Собрания области на второе полугодие 2015 года, утвержденным постановлением Законодательного Собрания области от 24 июня 2015 года № 455.

С учетом требований Положения о мониторинге правоприменения нормативных правовых актов, принятых Законодательным Собранием Вологодской области, утвержденного постановлением Законодательного Собрания области от 25 декабря 2013 года № 988, проведены определенные мероприятия для обеспечения принятия, изменения, признания утратившими силу нормативных правовых актов области.

В процессе проведения мониторинга постоянным комитетом по экономической политике и собственности осуществлено следующее.

1. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ действующего федерального законодательства применительно к закону области от 6 октября 2013 года № 3153-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Вологодской области", проведен анализ законодательства Вологодской области и субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с организацией транспортного обслуживания населения.

2. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания

области проведен анализ судебной практики по оспариванию региональных

нормативных правовых актов по теме мониторинга.

3. Проведен анализ и сбор информации о возникающих проблемах правоприменения Закона области.

4. При проведении мониторинга запрошена соответствующая информация в Правительстве области, прокуратуре области, Общественной палате Вологодской области, Контрольно-счетной палате области, управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области, межведомственном координационном совете по содействию деятельности автоперевозчиков на территории области.

5. Результаты мониторинга рассмотрены на заседании постоянного комитета по экономической политике и собственности.

III. Проведение мониторинга

Состояние законодательства Вологодской области в сфере организации транспортного обслуживания населения

Закон области от 6 октября 2013 года № 3153-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Вологодской области" принят в соответствии с полномочиями Вологодской области как субъекта Российской Федерации, предусмотренными статьей 72 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), статьей 44 Устава Вологодской области.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26³ Федерального закона № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

Принятый постановлением Законодательного Собрания области от 25 сентября 2013 года закон области от 6 октября 2013 года № 3153-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Вологодской области" вступил в силу с 24 октября 2013 года.

В Закон области вносились два изменения:

1) законом области от 14 октября 2014 года № 3435-ОЗ "О внесении изменения в статью 8 закона области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Вологодской области", предусматривающим создание условий для беспрепятственного доступа людей с ограниченными возможностями к объектам транспортной инфраструктуры в рамках реализации Конвенции о правах инвалидов на территории Вологодской области;

2) законом области от 5 декабря 2014 года № 3518-ОЗ "О внесении изменений в закон области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Вологодской области" в части отнесения к полномочиям органов исполнительной государственной власти области государственного регулирования тарифов на регулярные перевозки.

В соответствии с Положением о Региональной энергетической комиссии области, утвержденным постановлением Правительства области от 9 августа 2010 года № 921, Региональная энергетическая комиссия области вправе устанавливать тарифы на перевозку пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, автомобильным транспортом по внутриобластным и межобластным маршрутам, включая такси, а также на местных авиалиниях и речным транспортом в местном сообщении и на переправах.

На основании пункта 1 части 1 статьи 2 закона области от 5 октября 2006 года № 1501-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Вологодской области отдельными государственными полномочиями в сфере регулирования цен (тарифов)" полномочие по установлению цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта городского, внутриобластного (пригородного и междугородного) сообщения (кроме железнодорожного) в границах соответствующего муниципального образования передано органам местного самоуправления.

Действующая редакция Закона области состоит из 13 статей.

Статьей 1 определены основные понятия, которые используются для целей Закона области.

Статьями 2, 3 установлены полномочия Правительства области и уполномоченного органа в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории области.

Статьи 4, 5 определяют формирование областной маршрутной сети, в том числе устанавливают требования к открытию, изменению и закрытию маршрутов регулярных перевозок.

С учетом положений статей 6-8 установлены требования к организации межмуниципальных регулярных перевозок автомобильным транспортом, размещению и использованию объектов транспортной инфраструктуры.

Статьей 9 устанавливаются формы государственной поддержки перевозчиков в сфере транспортного обслуживания населения.

Статьями 10, 11 определены требования к регулированию тарифов на регулярные перевозки и ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих регулярные перевозки, за нарушение Закона области.

Статьями 12, 13 установлены заключительные положения Закона области.

На основании пункта 8 статьи 2 Закона области Правительством области определен уполномоченный орган в сфере организации транспортного обслуживания населения - Департамент дорожного хозяйства и транспорта области (постановление Правительства области от 23 ноября 2012 года № 1377 "О Департаменте дорожного хозяйства и транспорта области" (в редакции от 19 января 2015 года № 28).

Задачи и полномочия (функции) Департамента дорожного хозяйства и транспорта области (далее – Департамент) в сфере транспорта определены в подпункте 2.2.1 Положения о Департаменте.

В соответствии с возложенными функциями Департаментом формируется и ведется реестр межмуниципальных перевозок, установлен порядок открытия и закрытия регулярных маршрутов, утверждаются расписания движения автобусов межмуниципальных маршрутов, согласовываются межрегиональные маршруты и расписания.

Положением Закона области определяется порядок осуществления межмуниципальных регулярных перевозок пассажиров. Перевозки пассажиров на регулярных межмуниципальных маршрутах осуществляются по итогам конкурса согласно заключенным договорам.

Во исполнение статьи 6 Закона области Правительством области утверждены порядок проведения конкурса, формы и типовые условия договора на осуществление регулярных перевозок (постановление Правительства области от 5 ноября 2013 года № 1130).

На основании статьи 9 Закона области осуществляется государственная поддержка перевозчиков.

Из средств областного бюджета перевозчикам в настоящее время возмещается часть затрат, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, а также в связи с перевозкой пассажиров, для которых установлены меры социальной поддержки.

Законом области "Об областном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" предусмотрена компенсация недополученных доходов перевозчикам, осуществляющим пассажирские перевозки железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также компенсация части затрат, связанных с транспортным обслуживанием населения воздушным транспортом.

С целью обеспечения доступности транспортных услуг установлена льгота по тарифам на проезд в автобусах межмуниципальных маршрутов со скидкой 30 % обучающимся общеобразовательных и профессиональных образовательных учреждений с 1 сентября по 30 июня.

Порядок предоставления субсидий на компенсацию потерь в доходах транспортных организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки учащихся общеобразовательных, специальных коррекционных общеобразовательных школ-интернатов, профессиональных училищ, лицеев автобусами в пригородном сообщении по межмуниципальным маршрутам, студентов и учащихся высших, специальных учебных заведений автобусами в междугородном сообщении по межмуниципальным маршрутам, утвержден постановлением Правительства области от 22 июля 2013 года № 723.

В 2015 году установлены льготы на проезд отдельным категориям граждан с 3 по 12 мая в период проведения мероприятий, связанных с празднованием 70-й годовщины Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов.

На основании пункта 5 статьи 2 Закона области к полномочиям Правительства области относится полномочие по разработке, утверждению и реализации государственных программ области в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории области.

В соответствии с постановлением Правительства области от 22 декабря 2011 года № 1629 "Об утверждении перечня государственных программ Вологодской области" постановлением Правительства области от 28 октября 2013 года № 1100 утверждена Государственная программа Вологодской области "Развитие транспортной системы".

Государственная программа "Развитие транспортной системы" на 2014-2020 годы включает в себя три подпрограммы, в том числе подпрограмму "Транспортное обслуживание населения", одной из задач которой является обеспечение доступности и безопасности транспортных услуг для населения.

Информация о реализации закона области

"Об организации транспортного обслуживания населения

на территории Вологодской области"

На основании статьи 4 Закона области в целях создания единого транспортного пространства для выполнения регулярных пассажирских перевозок транспортом общего пользования формируются автомобильная, железнодорожная, водная, воздушная областные маршрутные сети.

Перевозка пассажиров в области осуществляется по 356 маршрутам транспорта общего пользования.

Ведущее место по оказанию услуг населению занимает автомобильный пассажирский и городской электрический транспорт, которым перевозится 96,8 % пассажиров от общего объема перевозок, осуществляемых всеми видами транспорта.

1. Автомобильный транспорт является ключевым элементом транспортного комплекса Вологодской области и представляет собой наиболее гибкий и массовый вид транспорта. Автомобильным транспортом выполняются внутрирайонные, межмуниципальные и межрегиональные перевозки пассажиров.

Рынок услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом характеризуется формированием рыночных отношений в организации перевозочного процесса, привлечением к перевозкам пассажиров предприятий и организаций различных форм собственности и индивидуальных предпринимателей.

В настоящее время на рынке транспортных услуг на договорных условиях работают 32 предприятия автомобильного транспорта различных форм собственности, 2 предприятия городского электрического транспорта, более 230 предпринимателей.

За первое полугодие 2015 года организациями автомобильного пассажирского транспорта перевезено 43,6 млн. пассажиров, выполнено 808,9 тысяч рейсов (за 1-е полугодие 2014 года перевезено 45,8 млн. пассажиров и выполнено 1255 тысяч рейсов).

2. Речной транспорт представлен паромной переправой через реку Северную Двину, также организована перевозка населения катером по маршруту внутрирайонного сообщения Шуйское - Туровец - Шуйское (Междуреченский район).

3. Воздушным транспортом на территории области осуществляют перевозку пассажиров 2 авиапредприятия:

- ООО " Авиапредприятие "Северсталь";

- ОАО "Вологодское авиационное предприятие".

В первом полугодии 2015 года ООО "Авиапредприятие "Северсталь" осуществляло перевозки по 12 регулярным авиалиниям: Череповец - Москва (Внуково, Домодедово), Санкт-Петербург, Великий Устюг, Ухта, Мурманск, Анапа, Сочи, Геленджик, Апатиты, Калининград, Симферополь, Минеральные Воды. Выполняются три регулярных международных авиарейса в Хельсинки, Бургас, Прагу. В первом полугодии авиапредприятием "Северсталь" по регулярным маршрутам перевезено 76564 человека (в первом полугодии 2014 года – 56926 человек), выполнено 2212 авиарейсов (в первом полугодии 2014 года – 1740).

ОАО "Вологодское авиационное предприятие" выполняет регулярные перевозки пассажиров по маршрутам Вологда - Москва, Вологда - Санкт-Петербург, а также осуществляет авиационные работы с использованием вертолетного парка. В первом полугодии 2015 года авиапредприятием перевезено по регулярным маршрутам 3475 человек, выполнено 314 регулярных авиарейса.

4. Пригородные пассажирские перевозки железнодорожным транспортом на территории области осуществляют ОАО "Северная пригородная пассажирская компания" и ОАО "Северо-Западная пригородная пассажирская компания".

В 2015 году предусмотрено курсирование 4 пригородных поездов по направлениям Вологда - Череповец, Вологда - Вожега, Вожега - Коноша, Вологда - Буй, а также 3 сезонных поездов в весенне-летний период по направлениям Вологда - Череповец, Череповец - Бабаево, Вологда - Данилов.

По территории области также проходит маршрут пригородного пассажирского поезда Тихвин-Бабаево.

Основными проблемами транспортного обслуживания населения области являются следующие.

1. Повышение тарифов на проезд в транспорте общего пользования в связи с повышением цен на топливо, электрическую энергию, эксплуатационные материалы. Доля затрат перевозчиков на топливо составляет 35-45 % от общих затрат на транспортную деятельность.

2. Активная конкуренция со стороны "серых" (нелегальных) перевозчиков. В результате автотранспортные предприятия, получившие лицензию на перевозку пассажиров автомобильным транспортом, заключившие договоры по перевозке пассажиров, затратившие свои средства на оснащение автобусов необходимой аппаратурой, соблюдающие режим труда и отдыха водителей, несут убытки, закрываются, сокращают работников, выставляют на продажу автобусы и автостанции.

3. Снижение муниципальных заказов на пассажирские перевозки со стороны администраций муниципальных образований области. В связи с этим перевозчики вынуждены сокращать количество рейсов по нерентабельным маршрутам, что приводит к транспортной дискриминации населения.

4. Сохранение тенденции старения подвижного состава и инфраструктуры пассажирского транспорта. Средний износ автобусного парка автотранспортных предприятий транспорта общего пользования составляет порядка 55 %. Средний процент износа троллейбусов – 58 %.

Состояние законодательства субъектов Российской Федерации

в сфере организации транспортного обслуживания населения

В ходе проведения мониторинга проанализированы нормативные правовые акты 85 субъектов Российской Федерации, регламентирующие сходные правоотношения в сфере организации транспортного обслуживания населения, а также проведен анализ судебной практики за последние пять лет.

В связи с тем, что федеральным законодательством к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, всеми субъектами Российской Федерации приняты соответствующие нормативные правовые акты в сфере транспортного обслуживания населения.

Из особенностей правового регламентирования организации транспортного обслуживания населения субъектами Российской Федерации можно выделить различные объемы предмета правового регулирования.

Более чем в 30 субъектах Российской Федерации приняты и действуют единые законы, аналогичные закону Вологодской области, регулирующие правоотношения в сфере организации транспортного обслуживания населения всеми вышеуказанными видами транспорта: воздушным, водным, автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Вместе с тем, в большинстве регионов приняты законы, регламентирующие организацию транспортного обслуживания населения отдельными видами транспорта.

Так, в 42 субъектах Российской Федерации (Архангельская, Новгородская, Волгоградская, Иркутская, Курская области, Республика Алтай и др.) приняты законы, регламентирующие организацию транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом.

Отношения в сфере организации транспортного обслуживания населения водным транспортом регулируются отдельным законом Санкт-Петербурга от 13 мая 2009 года № 175-38 "О транспортном обслуживании водным транспортом Санкт-Петербурга".

Организация перевозки пассажиров воздушным транспортом урегулирована отдельным законом Московской области от 30 мая 2008 года № 75/2008-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения воздушным транспортом на территории Московской области" и законом Оренбургской области от 7 мая 2013 года № 1452/435-V-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения воздушным транспортом Оренбургской области".

Организация транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении регулируется отдельными законами Краснодарского края, Томской области, Еврейской автономной области.

Отдельные законодательные акты, регулирующие отношения по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, приняты в большинстве субъектов Российской Федерации (например, закон г. Москвы от 11 июня 2008 года № 22 "О легковом такси в городе Москве").

В текущем году принят закон Вологодской области от 12 мая 2015 года № 3662-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов организации транспортного обслуживания населения Вологодской области легковым такси".

В Алтайском крае отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным маршрутным транспортом общего пользования и легковым такси, регулируются законом Алтайского края от 12 сентября 2007 года № 91-ЗС "Об организации транспортного обслуживания населения в Алтайском крае".

Законом Красноярского края от 9 декабря 2010 года № 11-5424 "О транспортном обслуживании населения и некоторых вопросах обеспечения безопасности дорожного движения в Красноярском крае" также регулируется вопрос организации проведения в Красноярском крае технического осмотра находящихся в эксплуатации транспортных средств.

В ряде субъектов Российской Федерации регулирование вопросов транспортного обслуживания населения отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъекта либо органов местного самоуправления.

Например, Правительством г. Москвы принято постановление от 31 октября 2014 года № 643-ПП "Об организации транспортного обслуживания населения в городе Москве", которым утверждены Правила организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском сообщении, а также Правила регистрации, изменения и закрытия маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении.

В Амурской области законом от 5 сентября 2007 года № 373-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления на территории Амурской области отдельными государственными полномочиями по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом" урегулированы вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом с финансовым обеспечением за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета.

В Рязанской области органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями по организации транспортного обслуживания населения автомобильным и водным транспортом (закон области от 10 февраля 2012 года № 94-ОЗ) с предоставлением органам местного самоуправления субвенций из областного бюджета.

Исходя из вышеизложенного следует отметить, что региональные законодатели не единообразно закрепили правовое регулирование вопроса об организации транспортного обслуживания населения.

IV. Результаты проведения мониторинга

По результатам проведения мониторинга правоприменения закона области от 6 октября 2013 года № 3153-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Вологодской области" постоянный комитет по экономической политике и собственности отмечает следующее.

Закон области принят в пределах полномочий, предоставленных законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации федеральным законодательством, и федеральному законодательству не противоречит.

В настоящее время все положения Закона области в сфере организации транспортного обслуживания населения реализуются в полном объеме.

Закон области не дублирует иные нормативные правовые акты, востребован в применении на практике.

Закон области не содержит норм, фактически не действующих либо допускающих возможность неоднозначного толкования и применения, а также иных коррупциогенных факторов.

При изучении судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за последние пять лет оспаривание законодательства субъектов Российской Федерации по аналогичным нормам Закона области не выявлено.

Вместе с тем, в период проведения мониторинга по сбору, обобщению, анализу и оценке информации о состоянии, практике применения Закона области для обеспечения принятия, изменения, признания утратившими силу нормативных правовых актов области Государственной Думой Российской Федерации принят Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 220-ФЗ), вступающий в силу с 11 января 2016 года (за исключением отдельных положений).

Федеральным законом № 220-ФЗ устанавливаются правовые основы регулирования отношений по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношений, связанных с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению таких перевозок, а также с организацией контроля в данной сфере.

Также Федеральным законом № 220-ФЗ устанавливаются виды маршрутов регулярных перевозок (межрегиональный, смежный межрегиональный, межмуниципальный и муниципальный), предусматривается организация регулярных перевозок по муниципальным, межмуниципальным и смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок как по регулируемым, так и по нерегулируемым тарифам.

Статья 39 Федерального закона № 220-ФЗ, обеспечивающая реализацию его положений, обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в срок до 11 января 2016 года привести законы и иные нормативные правовые акты в соответствие с положениями Федерального закона.

Следовательно, закон области от 6 октября 2013 года № 3153-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Вологодской области" должен быть приведен в соответствие с Федеральным законом № 220-ФЗ в установленный срок.

В настоящее время постоянным комитетом по экономической политике и собственности проведены консультации с органом исполнительной государственной власти области, курирующим вопросы транспортного обслуживания населения, в части разработки соответствующей законодательной инициативы. Законопроект планируется к рассмотрению на сессии Законодательного Собрания области в октябре-ноябре текущего года.