|
Расширенный поиск
Постановление Правительства Хабаровского края от 23.06.2006 № 97-пр
ПРАВИТЕЛЬСТВО ХАБАРОВСКОГО КРАЯ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
N 97-пр
23 июня
О мерах по развитию отрасли жилищно-коммунального хозяйства в Хабаровском крае до 2010 года
Проведенные в 1991 - 2005 годах реформы в жилищно-коммунальной сфере обеспечили коренной поворот от планово-административных методов к рыночным механизмам регулирования при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения, установленных законодательством. Право собственности на жилье, а также рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в жилищной сфере. Общая площадь жилищного фонда Хабаровского края составляет 27,9 млн. кв. м. В настоящее время в коммунальном хозяйстве края находятся в эксплуатации 399 котельных, более 1,5 тыс. км тепловых сетей, 80 дизельных электростанций, около 9 тыс. км воздушных и кабельных электрических сетей, 3,2 тыс. трансформаторных подстанций, 2,8 тыс. км водопроводных и 2,7 тыс. км канализационных сетей, 293 водозабора различного типа, 94 очистных сооружения канализации, 172 канализационные насосные станции. До 1991 года эксплуатация объектов жилищно-коммунального хозяйства края осуществлялась в основном ведомствами, которые сами являлись основными потребителями коммунальных услуг. Затраты на производство коммунальных услуг в большинстве своем включались в себестоимость выпускаемой продукции. С началом реформ жилье и объекты коммунального хозяйства стали передаваться в муниципальную собственность. В Хабаровском крае к началу реформ в муниципальной собственности находилось 98 котельных, 9 дизельных электростанций, 13 водозаборов. Общая площадь муниципального жилищного фонда составляла 9,9 млн. кв. м. За последние десять лет в муниципальную собственность городских округов и муниципальных районов края принято более 11,6 млн. кв. м государственного жилищного фонда, 156 водозаборов различного типа, 48 очистных сооружений канализации, и процесс продолжается. В результате передачи ведомственных объектов число муниципальных котельных возросло до 351, дизельных электростанций - до 70. При этом жилищный фонд и коммунальные объекты зачастую передавались в неудовлетворительном техническом состоянии, а фактическая передача финансовых средств на их содержание растягивалась на годы. В этих условиях Правительством края были приняты все меры по сохранению инженерной коммунальной инфраструктуры и обеспечению потребителей коммунальными услугами. За период с 2000 по 2005 год для надежного обеспечения коммунальными услугами потребителей построены 3 котельные на твердом топливе в Бикинском, Ванинском, Охотском районах. Произведена модернизация 31 котельной и 38 дизельных электростанций, установлено 67 новых дизель-генераторов и более 100 котлоагрегатов. Капитально отремонтировано более 1,5 тыс. км электрических и около 400 км тепловых сетей. Переведены на природный газ 4 котельные в Амурском, Комсомольском, Солнечном районах, г. Комсомольске-на-Амуре и дизельная электростанция в с. Циммермановка Ульчского района. В целях оптимизации схем электро- и теплоснабжения населенных пунктов края закрыто 5 дизельных электростанций и 49 неэффективных отопительных котельных. Специализированными предприятиями выполняется наладка гидравлического и теплового режимов систем теплоснабжения поселений. Построено и переложено около 150 км водоводов и канализационных коллекторов. Пробурено 16 скважин в городских и сельских поселениях Вяземского, Комсомольского, Нанайского, Николаевского, Солнечного, Ульчского районов. Проведена реконструкция водозаборных сооружений в городах Хабаровске и Комсомольске-на-Амуре, канализационных очистных сооружений и канализационных насосных станций в городах Хабаровске и Комсомольске-на-Амуре, Хабаровском и имени Лазо районах. На проведение работ в отрасли, в том числе по подготовке к отопительным сезонам, за последние 5 лет из всех источников направлено 5,87 млрд. рублей. Средства краевого бюджета в сумме 2,12 млрд. рублей направлялись в первую очередь на новое строительство, реконструкцию и модернизацию коммунальных объектов. Все это позволило обеспечивать стабильное функционирование систем жизнеобеспечения и снизить аварийность. В ходе реформирования жилищно-коммунального хозяйства края реализованы важнейшие направления: разделены функции управления жилищным фондом и его обслуживания, созданы единые центры по сбору платежей, уровень платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги доведен до федерального стандарта, устранено перекрестное субсидирование при формировании тарифов на коммунальные услуги. В крае действует система социальной поддержки населения в виде предоставления льгот и субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг. Вместе с тем, наряду с указанными положительными результатами преобразований пока не удалось обеспечить существенного улучшения ситуации в жилищной сфере, повысить доступность коммунальных услуг для населения и обеспечить комфортные и безопасные условия проживания. Качество содержания жилищного фонда и предоставляемых коммунальных услуг находится на уровне, не соответствующем не только потребностям и ожиданиям населения, но и общему объему финансовых ресурсов, направляемых в отрасль. Основная причина неэффективности жилищно-коммунального хозяйства - сохранение нерыночных принципов функционирования. В результате практически отсутствуют стимулы для рационального ведения хозяйства, роста производительности труда, недостаточны мотивации энергосбережения, внедрения новых технологий в производство. Жилищно-коммунальное хозяйство в сегодняшнем его состоянии характеризуется низкой инвестиционной привлекательностью и требует привлечения значительных финансовых ресурсов для модернизации и развития. Проблема усугубляется наличием большой задолженности в отрасли, образовавшейся в результате невыполнения бюджетами, в первую очередь муниципальными, своих обязательств, а также задолженностью населения за потребленные услуги. Объем дебиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства составил на 01 января 2006 г. 4,4 млрд. рублей, в то же время объем их кредиторской задолженности - 5,8 млрд. рублей. В крае продолжает функционировать значительное количество неэффективных котельных и дизельных электростанций с устаревшим оборудованием, около 300 км тепловых сетей и 1,5 тыс. км линий электропередачи требуют капитального ремонта. Не удалось решить задачу доведения до нормативных объемов капитального ремонта объектов коммунального назначения и инженерных сетей. Работа отрасли жилищно-коммунального хозяйства в настоящее время осуществляется в условиях изменившегося законодательства. Большинство вопросов жилищно-коммунального комплекса отнесено к ведению органов местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений. Отрасль должна работать в рыночных условиях при государственном регулировании тарифов коммунального комплекса. В целях адаптации отрасли к работе в новых условиях разработана Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края на 2006 - 2010 годы (далее также - Стратегия развития). Стратегия развития определяет приоритетные направления развития жилищно-коммунального хозяйства, пути и методы повышения качества обслуживания, формирования регулируемого рынка услуг с учетом социальных ограничений, систему стимулов и источников финансирования модернизации жилищно-коммунального хозяйства края. Стратегия развития будет выполняться поэтапно в течение 2006 - 2010 годов: - I этап - 2006 год (этап мобилизации); - II этап - 2007 - 2008 годы; - III этап - 2009 - 2010 годы. Разработаны Мероприятия по реализации I и II этапов Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края на 2006 - 2010 годы (далее также - Мероприятия). Стратегия развития и Мероприятия разработаны с учетом Концепции стратегического развития Хабаровского края до 2010 года, Основных направлений экономического и социального развития Хабаровского края на период до 2010 года, прогноза социально-экономического развития Хабаровского края на период до 2007 года, требований норм Жилищного кодекса Российской Федерации, национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". В целях развития отрасли жилищно-коммунального хозяйства, повышения качества условий проживания и коммунального обслуживания населения, дальнейшего преобразования жилищно-коммунального хозяйства в рамках регулируемого рынка услуг с учетом социально-экономических условий Правительство края постановляет: 1. Утвердить прилагаемые: Стратегию развития жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края на 2006 - 2010 годы; Мероприятия по реализации I и II этапов Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края на 2006 - 2010 годы. 2. Министерству жилищно-коммунального хозяйства края (Чаткин Н.М.), иным органам исполнительной власти края, главам городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений края: 2.1. Считать главной задачей обеспечение населения, социальной сферы и других потребителей качественными и доступными жилищно-коммунальными услугами в полном объеме. 2.2. Обеспечить выполнение Мероприятий по реализации I и II этапов Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края на 2006 - 2010 годы в установленные сроки. 2.3. Осуществлять ежеквартальный мониторинг жилищно-коммунального обслуживания и выполнения Мероприятий по реализации I и II этапов Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края на 2006 - 2010 годы. 2.4. В 2008 году разработать меры, обеспечивающие развитие отрасли жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края в соответствии с III этапом Стратегии развития. 3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя Председателя Правительства края по вопросам строительства и топливно-энергетического комплекса Попова В.А.
Губернатор, Председатель Правительства края В.И.Ишаев
УТВЕРЖДЕНА Постановлением Правительства Хабаровского края от 23 июня 2006 г. N 97-пр
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА ХАБАРОВСКОГО КРАЯ НА 2006 - 2010 ГОДЫ
1. Введение
Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края на 2006 - 2010 годы (далее - Стратегия развития) определяет действия по реализации национального проекта по обеспечению доступным жильем граждан России в населенных пунктах Хабаровского края (далее также край), оптимизации тарифной политики, институциональным преобразованиям жилищно-коммунального комплекса, формирования регулируемого рынка услуг, привлечения частного бизнеса и внебюджетных инвестиций. Стратегия развития охватывает следующие аспекты: - социальные - обеспечение доступности жилья, повышение качества условий проживания, надежности жизнеобеспечения, соблюдение ограничений по платежеспособности; - организационные - совершенствование управления и хозяйствования в жилищной и коммунальной сфере, объединениях собственников жилья; - технические - модернизация жилья и инфраструктуры, повышение ее надежности, оптимизация схем производства услуг, обеспечение инфраструктурой участков застройки; - экономические - финансовое оздоровление, совершенствование ценообразования, обоснованность планирования, повышение ресурсной эффективности, привлечение инвестиций. Стратегия развития определяет приоритетные направления развития жилищного фонда и инфраструктуры поселений, регламентирует пути и методы повышения качества обслуживания, формирования регулируемого рынка услуг с учетом социальных ограничений, определяет систему стимулов и источников финансирования модернизации жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) края. В Стратегии развития представлены: - схемы институционального построения органов управления и хозяйствующих субъектов, а также их взаимодействия с потребителями; - предложения по совершенствованию финансирования и ценообразования в ЖКХ; - правовое обеспечение деятельности субъектов различных организационно-правовых форм и форм собственности, а также их взаимодействие с органом власти, инвестором и потребителями, система договорных отношений; - прогнозные оценки приоритетных направлений и объемов инвестиций, источников финансирования с учетом объективных требований к замене изношенных фондов, их модернизации и строительству по трем типам поселений края; - схемы участия в жилищно-коммунальном обслуживании частного бизнеса и привлечения внебюджетных инвестиций, акционирования предприятий, создания управляющих компаний, организации имущественных отношений на основе аренды инфраструктуры; - сценарии развития ЖКХ края до 2010 года, тарифной политики на основе прогноза экономического развития территории, платежеспособности населения с учетом оптимизации затрат и оценки социальных последствий каждого сценария. Предлагаемые решения основаны на: - требованиях норм Жилищного кодекса Российской Федерации, национального проекта по обеспечению доступным жильем граждан России, практике частногосударственного партнерства в ЖКХ, методологии формирования рынка услуг; - прогнозе социально-экономических характеристик поселений каждого типа с учетом экономического потенциала, доходов населения, бюджетной обеспеченности, перехода к поселенческому принципу местного самоуправления; - оценке исходных и целевых параметров условий проживания и качества коммунального обслуживания, состояния жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, системы управления и финансирования в жилищно-коммунальном комплексе; - концепции совершенствования договорных отношений и нормативно-правовой базы, регламентирующей жилищно-коммунальное обслуживание, организации взаимодействия с потребителями услуг и органами власти; - оценке производственно-технических характеристик ЖКХ, ресурсной эффективности производства услуг и допустимого уровня платежей за услуги; - идеологии бездотационного финансирования, рационального сочетания "тарифных" и бюджетных источников, анализе масштабов и устранении причин задолженности предприятий ЖКХ, совершенствовании системы сбора платежей, анализе платежеспособности населения, обоснованности затрат коммунальных предприятий. Разработаны рекомендации по реструктуризации себестоимости, оптимизации тарифной политики до 2010 года; - оценке инвестиций для обеспечения необходимых масштабов обновления основных фондов, модернизации и строительства коммунальных объектов; определение стартовых и целевых системных параметров состояния жилищного фонда, коммунальных объектов, качества услуг и ресурсной эффективности в ЖКХ края. Стратегия развития подготовлена с учетом утвержденных Губернатором края Концепции стратегического развития Хабаровского края до 2010 года и Основных направлений территориальной политики Правительства Хабаровского края до 2010 года. Для оценки перспектив развития ЖКХ в рамках Стратегии развития использован сценарный прогноз развития экономики края. Рассмотрены три сценария развития: пассивный (характеризуется среднегодовым ростом внутреннего регионального продукта на 3,1%), средний (темп прироста внутреннего регионального продукта на 5%) и оптимистический (рост экономики на уровне 9 - 10%). Рассмотрен также не предусмотренный Концепцией стратегического развития Хабаровского края до 2010 года, но политически детерминированный четвертый вариант - 7% роста экономического потенциала, обеспечивающий удвоение внутреннего регионального продукта (ВРП).
2. Характеристика проблем и необходимость их решения системным методом
Природно-географические условия края (наличие природных ископаемых, рыбных и лесных ресурсов, значительная протяженность: с севера на юг - 1800 км и с запада на восток - 750 км) определяют уклад жизни населения, специализацию градообразующей базы и особенности развития ЖКХ. Административно край представлен девятнадцатью муниципальными образованиями - двумя городскими округами (Хабаровск - 579 тыс. человек, Комсомольск-на-Амуре - 278 тыс. человек) и семнадцатью районами, на территории которых расположено 5 городских поселений: Николаевск-на-Амуре (27 тыс. человек), Советская Гавань (29,8 тыс. человек), Амурск (47 тыс. человек), Бикин (19,6 тыс. человек) и Вяземский (15,7 тыс. человек). В крае также находятся 24 рабочих поселка и 426 сельских населенных пунктов. Вступление
в силу Федерального закона от 06 октября Продолжительная и суровая зима предъявляет особые требования к надежности и устойчивости систем жизнеобеспечения. Теплоснабжение населенных пунктов отличается неоптимальностью источников и применяемых видов топлива, что удорожает услуги и обостряет задачу перехода к более дешевым видам топлива и альтернативным источникам теплоснабжения. Большинство районов отнесено к районам Крайнего Севера или приравненным к ним местностям, имеют особое правовое регулирование (северный завоз, обязательные поставки товаров, организация централизованных закупок и т.п.). Вопросы подготовки к зиме, своевременные заготовки топлива занимают важное место в деятельности отрасли в этих районах. Это во многом определяет специфику бюджетного финансирования и направления расходования бюджетных средств. Другой особенностью многих северных территорий края является отсутствие централизованного электроснабжения, электропитание осуществляется от автономных дизельных электростанций, что существенно удорожает и делает неустойчивым электроснабжение. Тарифы на электроэнергию в крае значительно выше, чем в большинстве других регионов России. При этом топливная составляющая в себестоимости производства электроэнергии и тепла на многих предприятиях электроснабжения и теплоснабжения достигает соответственно 51 и 80%, что заметно выше среднероссийского уровня (13 и 27% соответственно). На территории края площадью в 788,6 тыс. кв. км проживает 1,4 млн. человек, из которых 80% составляет городское население. Слабая заселенность территории и значительная разбросанность поселений сочетаются с низкой плотностью населения в поселениях - 11,2 чел./га при средней по России - 15 чел./га. В поселениях III типа плотность населения - около 4 человек на один гектар. Низкая плотность населения определяет повышенную протяженность сетей в расчете на жителя, что сказывается на удорожании обслуживания сетей и транспортировки воды, тепла до потребителя и, как следствие, на росте себестоимости и тарифов. Очевидна нерациональность централизованного теплоснабжения в поселениях с низкой плотностью населения. В крае большое количество поселений III типа и жилищ, не имеющих систем коммунального обслуживания. Климатические и градостроительные особенности края влияют (хотя не определяют исключительно) на увеличение в 2,3 раза относительно средней по России стоимости жилищно-коммунальных услуг (далее - ЖКУ) (по номиналу) и в 1,44 раза с учетом паритета цен. Существенные различия экономического развития поселений края определяют дифференциацию качества жилищ и коммунального обслуживания. В малых и сельских поселениях крайне низок финансовый потенциал при объективно более высоких потребностях для обеспечения минимальных стандартов качества услуг. Инвестиционных возможностей вновь формируемых по поселенческому принципу муниципальных образований явно недостаточно даже для простого воспроизводства инфраструктуры. Соответственно, в Стратегии развития предусмотрены для них особые организационные и финансовые решения, включая помощь краевого бюджета.
2.1. Макроэкономическая ситуация и ее влияние на ЖКХ края
На протяжении последних лет темпы роста экономики края несколько опережали темпы роста экономики России, однако в 2003 году эта ситуация изменилась - экономика России продемонстрировала более высокие темпы роста (табл. 2.1).
Таблица 2.1
Динамика экономического роста России и Хабаровского края (в сопоставимых ценах, в процентах к предыдущему году)
,, Год Россия Хабаровский край 44 1998 94,7 93,7 1999 106,4 109,2 2000 110,0 111,6 2001 105,1 108,2 2002 104,7 106,4 2003 107,3 104,1 2004 107,2 105,5 2005 106,4 104,5
Результаты 2004 года и текущая ситуация свидетельствуют как о продолжении этой тенденции, так и об увеличении отставания темпов роста экономики региона от темпов роста экономики страны в целом. Это обусловило и отставание края в динамике доходов населения. Анализ изменения доли края в совокупном ВРП регионов России (табл. 2.2, рис. 2.1 - не приводится) показывает формирование умеренного нисходящего тренда. Это позволяет ожидать темпов роста экономического развития региона, несколько уступающих общероссийским.
Таблица 2.2
Доля Хабаровского края в совокупном ВРП регионов России
,, Год ВРП (млрд. рублей) Доля ,$ (процентов) Россия Хабаровский край 444 1998 2424,0 29,9 1,23 1999 4149,3 41,8 1,01 2000 6219,3 67,8 1,09 2001 7741,4 82,0 1,06 2002 9410,0 101,8 1,08 2003 11582,3 120,0 1,03 2004 14555,1 141,4 0,97 2005 164,3
Рис. 2.1. Доля Хабаровского края в совокупном ВРП регионов России
Рисунок не приводится.
Одним из индикаторов состояния экономики региона выступает уровень безработицы, который в начале 2000-х годов на 0,7 - 1,2 процентных пункта превышал средний по стране. Но начиная с 2002 года безработица в крае на 1,3 - 2,1 пункта меньше общероссийской (табл. 2.3). Однако в малых поселениях доля безработных выше, чем в среднем по стране.
Таблица 2.3
Доли безработных в России и Хабаровском крае (процентов от экономически активного населения)
,, Год Россия Хабаровский край ,<,$ Безработные в том числе Безработные в том числе (процентов)зарегистрированные(процентов)зарегистрированные (процентов) (процентов) 4444 1998 13,2 2,9 12,5 4,2 1999 13,0 1,8 14,2 4,0 2000 10,5 1,4 11,6 2,9 2001 9,1 1,6 10,3 2,7 2002 8,0 1,8 6,7 2,7 2003 8,3 2,1 6,2 2,6 2004 8,2 2,3 6,5 3,1 2005 7,7 2,4 5,8 3,6
Приведенные к паритету цен денежные доходы жителя в крае на конец 2004 года составляют примерно 95% от средних по России. В крае происходит "обезлюживание" северных районов и "сжатие" освоенного пространства из-за миграционного оттока, а также старение населения и рост естественной убыли населения. В основном миграционная убыль затронула именно сельские поселения края. Эта тенденция урбанизации характерна для большинства регионов России. За 3 года численность населения края уменьшилась на 4%, до 1,4 млн. человек. Наиболее резко уменьшилось население поселений III типа - на 3% больше, чем в среднем по краю. В крае 60% населения проживают в I типе поселений, 15% - во II типе, а 25% - в III типе. Концентрация промышленного производства в крупных населенных пунктах приводит к значительной дифференциации во вкладе каждого из типов поселений в экономику края, где на долю I типа приходится около 80% ВРП. В силу сокращения производства по госзаказу, слабого развития бизнеса в небольших поселениях, концентрации финансовых потоков в двух крупнейших городах обостряется дифференциация экономического потенциала, уровня жизни и доходов населения городов и районов. Средний по краю экономический потенциал градообразующей базы - 86,3 тыс. рублей на человека в год по номиналу примерно соответствует среднероссийскому (84,8 тыс. рублей на человека в год). В то же время в Хабаровске он составляет 114,2 тыс. рублей на человека в год, а в районе имени Полины Осипенко - 7,2 тыс. рублей на человека в год. Но с учетом паритета цен выработка продукции на одного жителя края примерно в 1,6 раза ниже, чем в среднем по России. Бюджеты муниципальных образований края дефицитны. В 2004 году расходы в их бюджетах превысили доходы на 1,3 млрд. рублей. Общая величина доходов составила 14 млрд. рублей, или 10 тыс. рублей на душу населения, что с учетом паритета цен почти в 2,5 раза ниже среднероссийского уровня бюджетного финансирования. Велика и дифференциация удельной бюджетной обеспеченности ЖКХ по поселениям. Финансовая несостоятельность муниципальных образований определяет дебиторскую и кредиторскую задолженность ЖКХ, хронический недоремонт и недофинансирование обновления и модернизации жилищного фонда и инфраструктуры. Недостаточен финансовый потенциал большинства поселений и для покрытия накопленной задолженности населения. Очевидно, что переход к полной оплате населением стоимости услуг должен проходить различным темпом для поселений различного типа. Решить проблему выравнивания условий жизни, развития инфраструктуры в малых поселениях возможно лишь за счет бюджетных средств, что обуславливает необходимость оптимизации межбюджетных отношений. В 2004 году совокупные затраты всех муниципальных жилищно-коммунальных предприятий края превышали их совокупную выручку почти на 1,1 млрд. рублей. Для компенсации убытков им было выделено 608,8 млн. рублей. Сохраняется иждивенческая (дотационная) ориентированность экономики коммунального сектора. Финансовое планирование не обеспечивает сбалансированности задач развития (что особенно актуально для реализации национального проекта), ресурсной эффективности коммунальных предприятий и реальных доходов населения. В частности, рост экономического потенциала не повлиял на динамику тарифов для населения, возмещения потребителями реальных затрат ЖКХ. А удельные затраты бюджета на поддержку ЖКХ никак не связаны с возможностями "тарифного" финансирования, определяемого реальными доходами граждан. Такой подход демонстрирует нарушение логики взаимосвязи экономического потенциала и качества жизни в поселениях, неадекватность бюджетной поддержки ЖКХ поселений реальной потребности. Подобное консервирование финансовых диспропорций характерно для большинства регионов России. Увеличение инвестиций за счет всех источников финансирования за 2004 год по сравнению с предыдущим годом составило всего 1,9% при среднероссийском росте на 10%, что свидетельствует о снижении экономической привлекательности региона. Условия, оказывающие влияние на экономику края, учитываемые при разработке Стратегии развития: - финансовый потенциал территории требует сохранения бюджетной поддержки развития ЖКХ, особенно в малых поселениях; - на территории края отмечается отрицательная демографическая динамика, ускоренный отток населения; - дифференциация уровня развития экономики различных поселений, наличие неучтенных доходов требует систематического объективного мониторинга и планирования для обеспечения обоснованной финансовой и тарифной политики, оптимизации решений по модернизации и реформированию ЖКХ поселений каждого типа; - высокий уровень безработицы в населенных пунктах II и III типов поселений наряду с низким уровнем экономического развития и платежеспособности населения ограничивают возможности "тарифного" финансирования ЖКХ, определяют более высокую долю субсидируемых семей. Реальные доходы и платежеспособность населения. Эффективность развития жилищно-коммунальной сферы определяется платежеспособностью населения, которая, в свою очередь, зависит от его доходов, а значит - от динамики развития экономики края. Динамика доходов населения является ключевым моментом в определении: - тарифной политики в жилищном и коммунальном секторах; - финансовой устойчивости и возможности развития системы ЖКХ края; - предпосылок для привлечения и возврата инвестиций в систему ЖКХ. В поселениях I типа уровень дохода населения составляет 92% от стоимости произведенного продукта (что объективно нереально и объясняется, в первую очередь, концентрацией большей части скрытых доходов населения в этих городах), II типа - 87%, III типа - 68%. Определяющим для прогноза платежеспособности критерием является доля затрат на ЖКУ в бюджете семьи, допустимый уровень которой определяется соблюдением рациональной структуры потребления. Фактическая доля затрат на ЖКУ в совокупном доходе семьи в крае составила в 2004 году 7,2%, что примерно соответствует среднероссийскому уровню.
2.2. Основные проблемы ЖКХ края
Жилищно-коммунальное хозяйство края представляет собой существенно дифференцированную по уровню развития производственно-техническую систему. Полная балансовая (учетная) стоимость основных фондов ЖКХ составляет 76,3 млрд. рублей. На 400 предприятиях отрасли занято около 30 тыс. человек, или 24 человека на 1 тыс. обслуживаемых жителей, что больше рационального уровня. Объективно повышенные эксплуатационные издержки, связанные с более продолжительным отопительным периодом, с высокой стоимостью привозного сырья, материалов и топлива, в сочетании с высоким уровнем условно постоянных затрат, растущих по мере оттока населения, дополняются последствиями нерационального хозяйствования, применения изношенного оборудования, устаревшей техники и технологии. Проблемы ЖКХ края, требующие первоочередного решения: - кризисное состояние ЖКХ, признаками которого является износ, достигающий 60 - 70%, низкая надежность - количество аварий и повреждений превышают 1,5 на 1 км сетей в год, при допустимых 0,1 - 0,2, завышенные на 20 - 30% ресурсные затраты, а также финансовая нестабильность, отсутствие источников погашения задолженности; - существенное отставание развития жилищно-коммунального хозяйства в малых поселениях, возможностей его финансирования (в том числе бюджетного), дефицит инвестиционных ресурсов; - сохранение завышенных ожиданий бюджетной поддержки при нарушении пропорций ее использования, дотационной ориентированности жилищно-коммунального комплекса, большое количество убыточных предприятий; - нечетко отстроенная система управления, отсутствие реальных рычагов экономического и правового регулирования развивающегося рынка жилищно-коммунальных услуг; - неурегулированность правоотношений хозяйствующих субъектов с органами власти и потребителями, неразвитость механизмов защиты интересов потребителей, контроля качества услуг, что сдерживает реализацию требований нового Жилищного кодекса Российской Федерации; - сметное ценообразование, субъективизм при планировании и регулировании тарифов, отсутствие инструментов оценки объективных потребностей в финансировании развития и реальной платежеспособности населения; - отсутствие критериев обоснования финансового (в том числе бюджетного) обеспечения ЖКХ, растущая задолженность предприятий перед бюджетом и внебюджетными фондами, неопределенность схемы погашения дебиторской задолженности; - большой (в 5 - 6 раз больше официально учитываемого) объем ветхого и аварийного жилищного фонда, реальная угроза его лавинообразного нарастания по мере износа домов первых массовых серий; - высокие условно-постоянные затраты на производство коммунальных услуг, неоптимальность схем теплоснабжения и оборудования электроснабжения, экологически опасная технология утилизации твердых бытовых отходов (далее также - ТБО), использование неэффективных видов топлива, повышенные потери в сетях. Существующая (сметная - по фактическим затратам) система установления тарифов и оплаты услуг не стимулирует рационального использования ресурсов. Величина потерь, в том числе списываемых на потребителей в объеме реализации, продолжает нарастать, составляя в водоснабжении не менее 25%, в теплоснабжении - 20%. Через завышенный норматив оплачивается фактически непотребленный объем услуг. Низкий уровень платежей и расчеты по нормативам не обеспечивают ценовой чувствительности к нерациональному водопотреблению, не стимулируют население к установке приборов учета. При этом неоправданные платежи населения несоизмеримо ниже стоимости приборов. Предприятия ЖКХ не имеют ощутимых стимулов оптимизации затрат, повышения ресурсной эффективности. В результате затраты электроэнергии на производство и транспортировку 1 куб. метра воды и сточной жидкости на 15 - 20% выше рационального уровня; на 10 - 15% завышен расход топлива на выработку 1 Гкал тепла; превышена рациональная численность персонала в расчете на одну тысячу обслуживаемых жителей. Архаична система сбыта услуг, в расчетах с потребителями часто доминирует интерес предприятий, злоупотребление их монопольным положением. Низкий уровень инвестиционного потенциала тарифа (не более 9% тарифа) приводит к накоплению недоремонта коммунальных систем, снижает инвестиционную привлекательность этого сектора экономики. Повышение надежности коммунальной инфраструктуры до приемлемого уровня требует ежегодной замены 4 - 6% сетей в год. Фактически заменяется 0,9 - 1,5%. Обеспечить требуемый объем замены можно лишь активизируя средства предприятий, а также привлекая кредитные ресурсы. Кредиты позволят проводить "залповую" замену, обеспечив в результате реализации Стратегии развития ощутимый социальный эффект, и при позитивном отношении населения проводить затем более адекватную тарифную политику. Возврат кредитов возможен лишь за счет инвестиционных составляющих тарифа, бюджет обеспечивает лишь соответствующие гарантии. Возможно бюджетное покрытие части процентной ставки - обеспечение льготного кредитования. В условиях ограниченных ресурсов часть инвестиционных проектов в коммунальном секторе направлена на экстенсивное наращивание мощностей (несмотря на их избыточность, но и с учетом неравномерности распределения по поселениям). Особое внимание необходимо уделить обеспечению удвоения (а с учетом имеющегося двукратного отставания - еще большего роста) ввода жилищного фонда путем инженерного обеспечения участков под массовую застройку. Предотвращение необходимости наращивания мощностей головных сооружений возможно путем инвестиций (в существенно меньших масштабах) в сокращение удельного потребления услуг, в ресурсосбережение как в жилищном фонде, так и в производстве услуг водо-, электро-, теплоснабжения. Повышение уровня благоустройства жилищного фонда в небольших поселениях и сельской местности действующими проектами практически не предусматривается, как и поддержка (льготные лизинговые схемы) в обеспечении локальным инженерным оборудованием теплоснабжения, очистки воды и стоков, утилизации отходов. Привлечение кредитных ресурсов в ЖКХ сдерживается рядом экономических и правовых проблем. Очевидна необходимость совершенствования тарифной политики в части сокращения нерациональных затрат, наполнения инвестиционных составляющих до 25 - 30% коммунальных тарифов, обеспечения нетрадиционных залоговых схем гарантий кредитных рисков. Кризисное состояние ЖКХ, низкая надежность, нерациональное использование материальных, трудовых и финансовых ресурсов в значительной мере обусловлены ориентацией на исключительно эксплуатационную деятельность, а также отсутствием предпринимательских стимулов, организацией финансирования "от факта", неразвитостью конкуренции, особенно в поселениях II и III типов, блокированием развития рыночных отношений в ЖКХ. Необходимо обеспечить реальную эффективность системы управления, учитывающей особенности монополизированного рынка услуг, специфику функций заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание в поселениях каждого типа. При этом необходимо преодолеть правовую непроработанность и формальность договоров, когда существенные условия договоров (за исключением стоимости услуг) диктуются исполнителями. Необходимо радикальное повышение роли городского (поселенческого) заказа, который мог бы выполнять функции инструмента регулирования условий монополизированного рынка.
2.3. Классификация поселений края
Для оценки уровня развития ЖКХ населенных пунктов, в целях рассмотрения Стратегии развития и выработки путей модернизации отрасли проведена классификация поселений края. По социально-экономическим параметрам - размеру поселения (численности населения), его экономическому потенциалу (объему продукции и услуг на душу населения), уровню удельной бюджетной обеспеченности; уровню благоустройства жилищного фонда, структуре потребителей - выделено три основных типа поселений. I тип - численность населения более 100 тыс. человек: - экономический потенциал (удельный ВРП) более 100 тыс. руб./чел. в год, - доход более 7 тыс. руб./чел. в месяц, - бюджетное финансирование ЖКХ более 1 тыс. руб./чел. в год, - благоустройство жилищного фонда - 90%, - собираемость платежей - 90%, - доля промышленных и прочих потребителей более 30%. II тип - численность населения 15 - 50 тыс. человек: - экономический потенциал 20 - 100 тыс. руб./чел. в год, - доход 3 - 7 тыс. руб./чел. в месяц, - бюджетное финансирование ЖКХ - 0,5 - 1 тыс. руб./чел. в год, - благоустройство жилищ от 50 до 90%, - собираемость платежей более 85%, - доля промышленных и прочих потребителей - 15 - 25%. III тип - численность населения менее 15 тыс. человек: - экономический потенциал менее 20 тыс. руб./чел. в год, - доход менее 3 тыс. руб./чел. в месяц, - бюджетное финансирование ЖКХ 0,3 - 0,5 тыс. руб./чел. в год, - благоустройство жилищного фонда менее 55%, - собираемость платежей 60 - 80%, - доля промышленных и прочих потребителей менее 15%, а в некоторых районах, например, Нанайский, Тугуро-Чумиканский, она практически полностью отсутствует. Типология систем жилищно-коммунального хозяйства, его социальные, технические и экономические параметры, характерные для каждого типа, базируется на результатах проведенного обследования в разрезе городов, районов и поселений края. К I типу поселений относятся города Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре. На эти два города приходятся 60% населения, около 80% ВРП, 51% доходов бюджета края. Уровень комплексного благоустройства жилищ в обоих городах превышает 90%. Экономический потенциал городов в номинале превышает средний показатель по стране и по краю, с учетом паритета - примерно равен среднему по Российской Федерации. Ко II типу поселений отнесены города Советская Гавань с прилегающими поселениями, Николаевск-на-Амуре, Амурск, Бикин, Вяземский, рп. Ванино, Чегдомын, Охотск, Солнечный, имеющие численность населения от 15 до 50 тыс. человек, экономический потенциал от 25 до 118 тыс. руб./чел. в год, бюджетную обеспеченность ЖКХ от 0,9 до 13,3 тыс. руб./чел. и уровень благоустройства жилищного фонда от 50 до 90%. Несмотря на наличие схожих черт, приоритетные направления реформирования в различных поселениях II типа не всегда совпадают, что обуславливает группировку внутри этого типа: IIA - рп. Охотск, рп. Чегдомын, гг. Николаевск-на-Амуре, Амурск, рп. Солнечный как северные поселения; IIB - гг. Бикин и Вяземский как южные территории края; IIC - г. Советская Гавань, рп. Ванино, имеющие портовые сооружения, как городские поселения с наибольшим потенциалом развития. К III типу поселений относятся поселки с численностью населения до 7,0 тыс. человек, не имеющие развитой градообразующей базы, а также сельские поселения Нанайского района, района имени Полины Осипенко, Тугуро-Чумиканского, Ульчского районов, района имени Лазо, Солнечного, Вяземского районов. Эти поселения имеют низкий экономический потенциал - объем производимой продукции и услуг на одного жителя меньше 50 тыс. рублей в год. Очевидно, что III тип поселений ввиду географических и прочих различий также нуждается во внутренней систематизации: IIIA - поселки районов: Охотского, Аяно-Майского, Верхнебуреинского, Тугуро-Чумиканского, Николаевского, Солнечного, Ульчского, имени Полины Осипенко (северные районы); IIIB - поселки центральных и южных районов: Амурского, Комсомольского, Бикинского, Вяземского, Ванинского, Хабаровского, Нанайского, имени Лазо. Особую специфику имеют районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, которых отличает следующее: - потребители жилищно-коммунальных услуг в северных районах - население и учреждения бюджетной сферы; - крайне низкий уровень доходов населения, проживающих в северных районах; - преобладают услуги тепло- и водоснабжения, централизованное электроснабжение практически отсутствует; - сверхвысокие затраты на централизованное производство ЖКУ, которые складываются из-за роста цен на топливно-энергетические ресурсы (удельный вес которого преобладает в тарифах), ограниченного срока завоза топлива и продолжительности отопительного сезона; - крайне высоки и нерациональны инвестиционные затраты на строительство котельных в малых поселениях, существенны затраты на ремонт сетей и потери при транспортировке, что делает нерациональными традиционные схемы. Для каждого типа поселений в Стратегии развития определены приоритеты развития, масштабы и источники инвестиций, сформированы схемы организации управления и жилищно-коммунального обслуживания. Для всей системы ЖКХ края характерны следующие проблемы: - несмотря на формальное разделение функций исполнителей услуг и заказчика отсутствует инструмент рыночного регулирования жилищно-коммунального обслуживания, осуществляемого организациями ЖКХ, непосредственно не подчиненными органам власти; - несовершенство системы и содержания договоров, отсутствие в большинстве из них четко сформулированных прав, обязанностей и ответственности сторон; - в ЖКХ края преобладают муниципальные унитарные предприятия, формы имущественных отношений ориентированы на другую экономическую формацию, неадекватны условиям рыночной экономики; - отсутствие единой системы финансовых центров по расчетам с населением и подрядчиками, а также бюджетами по субсидиям; - не получили достаточного развития объединения собственников жилья, в том числе товарищества собственников жилья (далее - ТСЖ); - отсутствие хозяйствующих субъектов (управляющих компаний) в коммунальной сфере на межмуниципальном и межпоселковом уровнях; - не развит институт профессиональных управляющих многоквартирным домом; - отсутствует единый и обоснованный подход к порядку и условиям размещения городского (поселенческого) заказа; - максимальная централизация поставок топлива для муниципальных котельных и электростанций. В поселениях III типа и части малых городов II типа проявляются некоторые дополнительные проблемы: - высокая значимость теплоснабжения, особенно для северных районов, при повышенных затратах, зависящих от внешних факторов (цен на топливо, ограниченных сроков его завоза, продолжительности отопительного периода) и традиционных производственно-технических решений, не адаптированных к условиям Севера; - нечеткость роли и функций городского (районного, поселенческого) заказчика, их смешивание с задачами управляющей организации; - в условиях преобладания многоотраслевых муниципальных унитарных предприятий, ведомственных предприятий ЖКХ появление структур ЖКХ других организационно-правовых форм (в основном ООО или ОАО) либо существенно ограничивает регулирующее воздействие органа местного самоуправления, либо эти структуры работают практически в режиме муниципального унитарного предприятия; - отсутствие или низкое качество договоров на обслуживание в большинстве муниципальных образований III типа; - неразвитость новых методов управления жилищным фондом, практическое отсутствие ТСЖ в многоквартирных домах, отсутствие рынка услуг управляющих компаний и работы по созданию этого рынка; - финансовая несостоятельность коммунальных предприятий (несоответствие их финансового потенциала задачам повышения надежности и качества обслуживания). Эффективность комплексного решения организационных, экономических и правовых проблем в каждом из основных видов ЖКУ в различных типах поселений края обеспечивается применением программно-целевого метода. Предложенные в Стратегии развития меры по реформированию и модернизации ЖКХ структурированы по направлениям, задачам и этапам реализации, а также сбалансированы по источникам финансирования. Именно путем реализации Стратегии развития можно обеспечить достижение европейского уровня обслуживания, а также задачи удвоения внутреннего валового продукта (ВВП) к 2010 году. Стратегия развития позволит сфокусировать усилия региональных и формально не зависящих от них муниципальных властей, а также частного бизнеса и финансово-кредитных организаций на приоритетных направлениях развития ЖКХ, создать для каждой из сторон оптимальные условия реализации своих интересов, обеспечивая в совокупности интересы потребителей.
2.4. Управление жилищным фондом
Создание эффективной системы управления жилищным фондом является одним из важных элементов Стратегии развития, реализующих нормы нового Жилищного кодекса Российской Федерации. Решение задачи национального проекта по обеспечению доступным жильем граждан России должно трактоваться и как повышение качества условий проживания (не повторяя вынужденных ошибок домостроителей 60-х годов, переложивших проблемы качества домов панельных массовых серий (ДПМС) на плечи следующих поколений). Затраты по ликвидации накопленного недоремонта определяются долей ветхого жилья, ДПМС и состоянием основной части жилищного фонда поселений, планируемых темпов его развития. Жилищная обеспеченность в среднем по краю составляет 19,6 кв. м/чел., что практически соответствует среднероссийским показателям - 19,7 кв. м/чел. Разброс уровня жилищной обеспеченности по районам края невелик. Увеличение обеспеченности жильем в большей мере обусловлено миграцией в Европейскую часть страны. Для активизации спроса на строительство и модернизацию недостаточно используются ипотечные программы и льготное кредитование. Это является общероссийской проблемой в силу высоких процентных ставок и стоимости жилья относительно доходов населения. Доступным можно считать жилище, стоимость которого не превышает 3 - 4 годовых дохода семьи. Ветхий и аварийный жилищный фонд составляет в крае по официальным данным немногим более 2%, что ниже средних показателей по России (3,2%). В то же время, по экспертной оценке специалистов, доля ветхих и аварийных жилых домов значительно выше - не менее 10% (в среднем по России оценка - 14%). Прирост ветхого жилья обусловлен тем, что в течение последних 10 - 12 лет в крае почти не вкладывались средства в капитальный ремонт жилых домов, как следствие имеет место их старение и переход в категорию ветхого. Ориентация исключительно на бюджетное финансирование программы переселения из ветхого жилья оказалась, как и в целом по стране, явно несостоятельной. При нормативной потребности в финансировании капитального ремонта жилищного фонда около 1 млрд. рублей фактические затраты составили 470,5 млн. рублей, за счет которых было отремонтировано в 2004 году около 190 тыс. кв. метров, или 0,7% от общей площади жилищного фонда края. В основном это выборочный, а не комплексный ремонт. В то же время лишь для поддержания существующего состояния жилищного фонда в поселениях края объем капитального ремонта должен составлять не менее 1,5% от общей площади жилья. Жилищным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что капитальный ремонт является обязанностью собственника жилищного фонда. Следовательно, его финансирование должно осуществляться как за счет средств бюджетов различных уровней, так и за счет средств граждан и юридических лиц - собственников жилья. Это требует применения нормативов финансирования с учетом особенностей поселений, бюджетной поддержки поселений с малыми доходами населения и высоким износом жилищного фонда, накопленным в результате бюджетного недофинансирования в предыдущие годы. Задача будет обостряться при переходе к поселенческой структуре органов местного самоуправления. Отсюда вытекают задачи по координации действий соответствующих служб ЖКХ, финансовых органов и органов местного самоуправления при планировании капитального ремонта жилищного фонда. Большая часть жилищного фонда находится в частной собственности. При этом в поселениях I и большей части II типа частный жилищный фонд формируется преимущественно за счет приватизированных квартир в многоэтажных домах и частных домов в окраинных районах. В поселениях III типа (сельская местность) доминируют частные одноэтажные деревянные дома с крайне низким уровнем благоустройства. Следовательно, проблема недоремонта многоквартирных домов коснется, прежде всего, жителей домов первых массовых серий в городах I и II типов. Проблема финансирования капремонта, как и оплаты содержания жилья, качества обслуживания может найти свое поэтапное решение или, наоборот, обостриться в зависимости от организации решений по управлению многоквартирными домами в соответствии с требованиями нового Жилищного кодекса Российской Федерации. Следует отметить, что право выбора форм управления жилищным фондом, процедура реализации этого права (в том числе на собраниях) требует подбора, подготовки профессиональных управляющих, контроля за их добросовестностью, что пока не обеспечивается. Площадь жилищного фонда, принадлежащая объединениям собственников жилья (ТСЖ), составляет в крае 2,25% (в среднем по Российской Федерации - 6%), что говорит об объективных антистимулах процесса объединения собственников, недостаточном осознании новых возможностей защиты своих интересов. При этом 87% всех ТСЖ сконцентрировано в г. Хабаровске, в 15 из 19 районов края они не созданы вообще. В поселениях края практически не проводится необходимая подготовка к выбору способов управления многоквартирными домами в соответствии с требованиями Жилищного кодекса Российской Федерации. Отсутствует финансовое планирование деятельности ТСЖ, существующая тарифная политика зачастую сдерживает их формирование. В частности, имеет место установление для ТСЖ тарифов как для юридических лиц, а не как для населения. Создание ТСЖ сдерживается также отсутствием действенной поддержки со стороны органов местного самоуправления, служб заказчика как в процессе их формирования, так и в организации текущей деятельности. Закрепление в большей части поселений жилищного фонда за муниципальными предприятиями и, как следствие, неразвитость конкуренции ограничивают для ТСЖ возможности выбора подрядчиков для обслуживания жилых домов и являются дополнительными ограничителями создания и развития ТСЖ. Для правового паритета потребителя-собственника жилищного фонда как равной с предприятием-монополистом стороны, легитимизации договорных отношений требуется активизировать массовое создание ТСЖ и других объединений собственников. Структуризация потребителя-собственника жилищного фонда в виде юридического лица или наем профессиональной управляющей компании необходимы в целях упорядочения правоотношений, повышения роли потребителей как равноправных партнеров в процессе заключения и выполнения договоров с исполнителями услуг. При этом должны быть обеспечены защита прав как потребителей-собственников, так и нанимателей, отражение их интересов при управлении обслуживанием многоквартирных домов, использовании ресурсов, принятии решений по организации и проведению капитального ремонта и реконструкции жилищного фонда. Наряду с этим необходима правовая проработка создания и деятельности ТСЖ в индивидуальном жилищном фонде. В управлении и обслуживании жилищным фондом требуют решения также следующие проблемы: - отсутствие правовой регламентации технологии выработки и принятия согласованных решений по организации обслуживания, использованию средств для ремонта и модернизации жилищного фонда; - отсутствие механизма ускоренного формирования ТСЖ с использованием административного ресурса; - правовая непроработанность, а в ряде поселений - отсутствие реальных договорных отношений с населением и управляющими в жилищной сфере; - неурегулированность финансовых взаимоотношений между службами городского (районного, поселенческого) заказчика и ТСЖ, в частности, по передаче дотаций на обслуживание их домов; - отсутствие системы отбора профессиональных управляющих многоквартирным домом, а также регламентации их правового статуса и деятельности; - практически полное отсутствие конкуренции не только в управлении жилищным фондом, но и в его обслуживании и ремонте.
2.5. Основные проблемы коммунальной сферы
Одной из проблемных сфер в ЖКХ является водоснабжение и водоотведение, поскольку большая часть оборудования и коммуникаций была введена в строй в 70-е - 80-е годы прошлого века. К настоящему времени срок их эксплуатации истек. На фоне жесткого недофинансирования отрасли, сокращения объемов замены изношенных фондов, оттока квалифицированных кадров и сокращения производственного потенциала происходит рост аварийности. Доля аварий и повреждений, вызванных предельным износом сетей и сооружений, составляет более 40% от всего их количества, четверть аварий вызвана неквалифицированными и несвоевременными действиями обслуживающего персонала, связанными с нарушением правил эксплуатации оборудования. Достаточно высокую эффективность производства услуг в состоянии обеспечить только крупные водоканалы гг. Хабаровска и Комсомольска-на-Амуре. Для повышения уровня надежности и ресурсной эффективности водоснабжения и водоотведения предлагается: - увеличить объем замены изношенных фондов до 4 - 6%; - разработать технико-экономические обоснования и проекты модернизации очистных сооружений, позволяющих сократить в 2 раза расход электроэнергии и повысить качество очистки питьевой воды и стоков; - провести энергоаудит объектов водопроводно-канализационного хозяйства (далее - ВКХ), контрольные замеры на объектах-представителях, уточнить удельные расходы воды в жилищном фонде, потери и неучтенные расходы воды в системах водоснабжения; - провести обследование скважин, организовать работу по утверждению запасов подземных вод, обеспечить надлежащий мониторинг состояния скважин. Надежность систем теплоснабжения в комплексе жизнеобеспечения региона имеет особое значение. Практически во всех поселениях края установленные мощности источников теплоснабжения избыточны, поскольку в райцентрах котельные проектировались и строились с учетом обеспечения теплом не только населения, но и предприятий. Однако сокращение промышленного производства в малых поселениях привело к сокращению потребления тепла, росту условно постоянных затрат на его производство и транспортировку. Целесообразность дальнейшей эксплуатации этих котельных определяется плотностью тепловой нагрузки предприятий и потерь на тепловых сетях. При этом в небольших поселениях и сельской местности в качестве основной стратегической задачи развития теплоснабжения должно рассматриваться повышение уровня благоустройства жилищного фонда с использованием локальных установок (по критерию ограничения потерь в сетях). Поддержка развития теплоснабжения в рамках Стратегии развития может осуществляться с использованием кредитных или лизинговых схем поставок оборудования, централизованных поставок топлива. При этом необходимо обеспечить возможность влияния потребителей на качество, цену и условия поставок. Требуется довести масштаб замен изношенных сетей теплоснабжения до 4 - 6%. Использование неочищенной воды в качестве теплоносителя приводит к ускоренному износу труб. Это определяет необходимость модернизации оборудования водоподготовки. Специфичным для электроснабжения, особенно в малых поселениях края, является применение дизельных электростанций (далее также - ДЭС). Топливная составляющая в калькуляции себестоимости выработанного ими 1 кВт. ч электроэнергии доходит до 70 - 80%. Соответственно, себестоимость электроэнергии составляет в этом случае от 6 до 13 руб./кВт. ч. При этом для населения установлен пониженный тариф, что увеличивает финансовую нагрузку на бюджет, который возмещает разницу. В электроэнергетическом хозяйстве края находится в эксплуатации 5526,9 км воздушных сетей напряжением 10-6/0,4 кВ, 3278 км кабельных сетей, 2281 трансформаторная подстанция 10-6/0,4 кВ установленной мощностью 1304 тыс. кВА. Электроснабжение потребителей в крае осуществляется 80 автономными энергетическими системами. Системы не закольцованы, резервирования ДЭС нет. Надежность электроснабжения повышается путем планомерного подключения к централизованному электроснабжению. С 2002 по 2005 год в соответствии с проектом перевода на централизованное электроснабжение Комсомольского и Ванинского районов подготовлены внутрипоселковые сети и подключены к централизованному электроснабжению пос. Снежный, Гурское Комсомольского района. Изношенность оборудования дизельных станций определяется потерей источников финансирования их содержания, ориентированных на покрытие за счет себестоимости продукции градообразующей базы. В связи с сокращением промышленного потенциала обострилась проблема организации обеспечения населения и социально-бытовых объектов поселков края электроэнергией. Это обуславливает необходимость в производстве электроэнергии перехода на оборудование ДЭС нового поколения, снижения топливной составляющей в себестоимости электроэнергии, увеличения надежности электроснабжения. В области охраны окружающей среды основными проблемами являются: - нарушение порядка и экологической безопасности утилизации твердых бытовых и промышленных отходов; - неоптимальность схем сбора, вывоза и утилизации ТБО; - отсутствие разрешений на лимитируемое размещение отходов и лицензий на деятельность по обращению с отходами; - недостаточно эффективная система очистки сточных вод (что особенно актуально при вводе новых критериев и контролируемых параметров).
2.6. Финансовое состояние
Финансовое
положение предприятий ЖКХ, из которых около 60% убыточны, не обеспечивает
воспроизводства основных фондов. При этом убыточность предприятий вызвана
заниженным уровнем тарифов для населения, хроническими бюджетными неплатежами,
необоснованным финансовым планированием, невысоким уровнем собираемости
платежей в отдельных районах края (Советско-Гаванском, Аяно-Майском,
Верхнебуреинском, Охотском - ниже 80%). При этом в разных районах края
различные категории потребителей являются проблемными (в Ванинском, Охотском,
Советско-Гаванском - население; Бикинском, Ульчском, Верхнебуреинском - местные
бюджетные учреждения, Ванинском, Верхнебуреинском, имени Полины Осипенко -
федеральные бюджетные учреждения и т.п.). Убыточность сохраняется, несмотря на
то, что, во-первых, темпы роста тарифов за 2004 год почти вдвое превысили темпы
инфляции. Сохранение убыточности способствует безотказному получению бюджетных
средств. Так, в 2004 году при убытках в 750 млн. рублей было получено из
бюджета 1352 млн. рублей на их возмещение, которые на самом деле являются
дотациями на разницу в тарифах. Отражение их в учете по статье "возмещение
убытков" позволяет вполне легально избегать обложения налогом на
добавленную стоимость. Подобная практика используется во многих регионах России
и вполне оправдана с точки зрения скудости бюджета муниципальных образований
края. К тому же вступивший в силу с начала 2006 года Федеральный закон от 22
июля В большинстве предприятий ЖКХ затраты на производство ЖКУ возрастают более высокими темпами, чем доходы. Однако задача абсолютного сокращения затрат при накопившемся недоремонте, изношенности оборудования, низкой ресурсной эффективности производства услуг, актуальных задачах модернизации должна быть оценена реалистично. Более обоснованной представляется постановка задачи реструктуризации себестоимости, снижения нерациональных операционных ресурсных расходов при одновременном увеличении инвестиционных затрат. Высокая себестоимость производства услуг объясняется не только природно-климатическими причинами, износом основных фондов, но и недостаточно эффективной организацией управления, отсутствием мотивации к сокращению затрат, традиционными ожиданиями помощи краевого бюджета. Анализ динамики выручки и дотаций на одного человека и удельных бюджетных расходов на ЖКХ проиллюстрировал серьезные проблемы во всех типах поселений, но особенно - в малых, в которых более высокий уровень убыточности предприятий, как следствие, большая потребность в бюджетной поддержке. Наиболее сложное положение в поселениях III типа, где выручка составляет всего одну треть от затрат. В то же время в I и II типах поселений наблюдаемый за 2002 - 2004 годы рост выручки на одного человека при увеличении тарифов совершенно логично сопровождался сокращением как дотаций на одного человека, так и удельных бюджетных расходов. Повышение тарифов не может рассматриваться как универсальное решение всех финансовых проблем. Без соответствующего перераспределения бюджетных средств, учета ограничений платежеспособности по типам поселений сбалансированности доходов и расходов не достигается. Рост тарифов в ЖКХ носит сугубо номинальный характер, компенсируя "отложенную" (тарифами, замороженными годами) и текущую инфляцию. Сравнительный анализ показал, что удельное бюджетное финансирование ЖКХ в крае ниже, чем в среднем по России, а доля расходов на ЖКХ в консолидированном бюджете края - выше. Хроническая нехватка бюджетных средств не позволяет удовлетворять потребности в них. Несмотря на увеличение доходов бюджетов всех муниципальных образований края за 2002 - 2004 годы на 37,4%, расходов - на 41,6%, бюджетное финансирование ЖКХ возросло всего на 1,4%. В результате доля расходов на ЖКХ в бюджете снизилась с 19,9 до 14,3%. Удельные бюджетные расходы на ЖКХ по типам поселений сильно различаются между собой. В 2004 году при средней величине по краю в 2,3 тыс. рублей на человека в I типе они составили 2,3 тыс. рублей, во II - 3,3 тыс. рублей на человека, а в III - 2,5 тыс. рублей на человека, что меньше потребности. Данное соотношение с наибольшим финансированием во II типе предусматривается и на 2005 год, но с увеличением абсолютных величин в среднем на 10 - 12%. Относительно высоким уровнем бюджетных расходов отличаются некоторые районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности - Аяно-Майский - 9,8 тыс. рублей на человека (без трансфертов из краевого бюджета), рп. Охотск и Охотский район - 7,3 тыс. рублей на человека и Верхнебуреинский - 6,7 тыс. рублей на человека. В Николаевском, Комсомольском и других районах бюджетные расходы ниже краевого уровня. Тем самым, сокращение налогооблагаемой базы именно в поселениях II и III типов обуславливает увеличение расходов на ЖКХ, но и оно оказывается недостаточным для покрытия убытков. Структура финансирования ЖКХ из всех источников, рассчитанная по данным формы N 22-ЖКХ и министерства финансов края, отличается преобладающей долей платежей потребителей и бюджетного финансирования и очень низкой долей инвестиций в отрасль (табл. 2.4). Подобное соотношение негативно сказывается на перспективах развития отрасли, поскольку не позволяет поддерживать основные фонды в работоспособном состоянии. Отсутствие средств на обновление основного капитала, увеличивающийся его износ ведут к нарастанию аварийности, росту потерь, экологических угроз и, в конечном счете, падению доходов в будущем. Это явно требует пересмотра политики финансирования отрасли в сторону увеличения расходов на инвестиции.
Таблица 2.4
Структура финансирования ЖКХ в Хабаровском крае в 2003 - 2005 годах
,,, 2003 год 2004 год 2005 год ,<,<,$ млн. удельный млн. удельный млн. удельный рублей вес рублей вес рублей вес (процен- (процен- (процен- тов) тов) тов) 444444 Платежи 13268,6 81,0 17023,0 83,3 19149,0 82,4 потребителей Дотации 1456,9 8,9 1352,2 6,6 1774,5 7,6 Льготы 675,1 4,1 1050,1 5,1 1069,7 4,6 Субсидии 552,4 3,4 543,8 2,7 810,8 3,5 Инвестиции 132,4 0,8 255,7 1,3 325,1 1,4 Прочее 295,6 1,8 211,8 1,0 110,0 0,5 16381,0 100,0 20436,6 100,0 23239,1 100,0
Анализ направлений бюджетного финансирования по уровням бюджета выявил, что почти 75% всех выделяемых ЖКХ средств приходится на краевой бюджет. Из него финансируется почти 100% всех дотаций, 56% - льгот, 71% - субсидий и 50% - инвестиций в ЖКХ. Учитывая хронический дефицит, краевой бюджет обеспечивать полнокровную помощь ЖКХ поселений III типа не может. За счет федерального бюджета финансируются оставшиеся 44% льгот, 29% субсидий (только ОАО ЭиЭ "Хабаровскэнерго") и почти 30% инвестиций (только в I типе поселений). Роль местных бюджетов в финансировании отрасли на собственных территориях незначительна. Особенно это относится к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям (за исключением Аяно-Майского района), где крайне слаба градообразующая база. Но именно эти районы нуждаются в полноценной поддержке от вышестоящих бюджетов. Несмотря на регулярное повышение тарифов, доля оплаты ЖКУ в доходах населения значительно различается по районам и остается в отдельных районах крайне низкой. Повышение уровня платежей населения до федерального стандарта (при учете ограничений по платежеспособности) позволяет переориентировать часть бюджетных средств на инвестиции. Основными направлениями территориальной политики Правительства края до 2010 года предусматривается создание в рамках краевого бюджета специального фонда поддержки территорий, имеющих показатели социально-экономического развития ниже среднекраевого уровня, который и может служить аккумулятором перераспределяемых средств и источником капитальных вложений. Одной из важнейших задач является разработка механизма финансового планирования, бюджетирования на предприятиях, организация контроля за расходованием бюджетных средств. Целесообразно нивелировать различия между поселениями края по финансированию производства ЖКУ - тарифов, с учетом возможного уровня платежей граждан, бюджетных дотаций на разницу в тарифах, возмещению предоставленных льгот и субсидий. По
состоянию на 01 октября
Таблица 2.5
Структура долгов предприятий ЖКК
В структуре кредиторской задолженности предприятий ЖКХ выделяется задолженность предприятиям ЖКХ и поставщикам, в совокупности превышающая 41%, что таит в себе риск нарушения устойчивости из-за отсутствия поставок ресурсов в будущем. Почти 44% приходится на задолженность по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды, опасность которых заключается в начислении на них пеней и штрафов. Отметим разную структуру обязательств в разрезе типов поселений. Так, I тип (прежде всего, г. Хабаровск) отличается высоким удельным весом задолженности перед поставщиками и подрядчиками, в том числе перед собственно предприятиями ЖКХ (внутренняя задолженность) - 30% всей кредиторской задолженности. Причину следует искать в финансовой недобросовестности и низкой платежной дисциплине самих предприятий отрасли. Эта ситуация может оказаться следствием слабого контроля со стороны руководства предприятий и городского комплекса в целом. II и III тип поселений отличаются высокой (2,8 млрд. рублей, или около 50%) долей задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами. По сути, эти предприятия из-за недостатка средств оказываются не в состоянии выполнять свои обязательства перед бюджетом и обременяют их еще пенями и штрафами. Более того, это может спровоцировать и возбуждение исков со стороны кредиторов. Урегулирование этой части долгов в III типе и особенно в северных районах осложняется низкой доходностью предприятий отрасли в силу того, что основными потребителями здесь являются бюджетные учреждения и население. Последние сами являются хроническими дебиторами коммунальных предприятий. При этом доля задолженности бюджетных учреждений в структуре дебиторской задолженности предприятий отрасли во II типе поселений выше, чем в III типе (44 и 36% соответственно). В гг. Амурске, Бикине, рп. Охотске, а также в Нанайском и Ульчском районах она превышает половину всей дебиторской задолженности. Несколько выше среднероссийских доля долгов по услугам, в том числе друг другу (т.е. имеет место повторный счет долгов, где выделяются гг. Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре). В дебиторской задолженности доля долгов населения в среднем по краю - 22%. Наиболее высока (более 38%) она, как ни странно, не в северных районах, а в Верхнебуреинском (рп. Чегдомын), Бикинском, Ванинском и Советско-Гаванском районах, а из северных выделяются Солнечный и Николаевский районы. Полное погашение задолженности населения не представляется реальным, но частичное возможно вследствие активизации работы с населением: необходимо выявление просроченной задолженности, применение метода "коммунальной амнистии" потребителей. Муниципальным органам власти и предприятиям отрасли в целях недопущения критического роста кредиторской задолженности и ее заметного превышения над дебиторской следует использовать такие инструменты, как: - метод начислений, применяемый при планировании и исполнении предстоящих расходов; - составление балансового отчета, учитывающего собственные обязательства перед контрагентами; - среднесрочное планирование, включающее разработку целевых программ финансирования и разделение собственных обязательств на обязательные и дискреционные; - проведение регулярного мониторинга дебиторской и кредиторской задолженности.
2.7. Тарифная политика
Тарифная политика в крае осуществляется в соответствии с основными законодательными и нормативными актами. Структура фактической стоимости ЖКУ представлена на рис. 2.3 (не приводится).
Рис. 2.3. Структура стоимости ЖКУ на один кв. метр общей площади жилья в крае на 01 апреля 2005 г. (процентов)
Рисунок не приводится.
Большой удельный вес затрат на отопление (40,7% при 29,3% в среднем по Российской Федерации) определяется объективными климатическими условиями, более высоким нормативом потребления тепла. В то же время сказывается и завышенная себестоимость производства тепла, низкая ресурсная эффективность. Так, операционные расходы в теплоснабжении составляют от 88% в поселениях I типа до 94 - 98% в поселениях II и III типов, а в их составе от 32 до 50% - затраты на топливо и электроэнергию и не менее 25% - затраты на оплату труда. В то же время в других регионах России, в том числе в северных районах, эти показатели соответственно составляют 30, 35 и 12 - 15%. Среди причин этого: - низкая температура наружного воздуха; - продолжительность отопительного периода; - наличие в крае северных территорий с ограниченными сроками завоза грузов; - отсутствие во многих районах централизованного электро- и теплоснабжения; - снижение полезного отпуска энергии в результате закрытия промышленных производств и т.д. Операционные (текущие) расходы предприятий водоснабжения составляют от 86 до 96% по поселениям разного типа, в том числе затраты на электроэнергию - от 18 до 31%. Оплата труда составляет 25% в поселениях I и II типа и более 40% в поселениях III типа, при среднероссийских показателях, соответственно, 19,5% (электроэнергия) и 15% (фонд оплаты труда). Инвестиционные же составляющие коммунальных тарифов (амортизация, ремонтный фонд и прибыль на капитализацию) не превышают 6 - 11% в поселениях I и II типа и 4 - 5% в поселениях III типа. Логика формирования тарифной политики предполагает, что качество обслуживания и соответствующий уровень платежей должны в определенной мере зависеть от среднедушевого дохода населения. Однако, как показал проведенный анализ, тарифная политика, как правило, не учитывает платежеспособности населения. Различия в уровне тарифов, несмотря на особенности процесса производства коммунальных услуг по территориям, практически не увязаны с территориальной дифференциацией состояния объектов, качества услуг и доходов населения. Например, фактические платежи населения с учетом льгот и субсидий в северных поселениях III типа составляют 124 руб./кв. м в месяц в Охотском районе и 52,9 руб./кв. м в месяц в Солнечном районе. В основном тарифы определяются сложившимися затратами, при том что уровень доходов, а соответственно, претензии к качеству услуг по этим муниципальным образованиям примерно одинаков. Тарифная политика в крае при низком инвестиционном потенциале тарифов не может являться эффективным инструментом реализации стратегических целей реформирования ЖКХ. В целом же сложившаяся система тарифного регулирования в ЖКХ края характеризуется рядом основных проблем: - обоснование тарифов на ЖКУ основано на экстраполяции фактических затрат без должной корректировки себестоимости, а также без учета затрат на повышение надежности услуг, модернизации объектов ЖКХ. Как правило, производственные программы предприятий и планы развития не рассматриваются регулирующими органами в качестве основы формирования тарифов, о чем свидетельствуют завышенные эксплуатационные затраты, низкий инвестиционный потенциал тарифов. Не учитываются при формировании тарифов объективные стартовые условия и целевые параметры качества условий проживания и коммунального обслуживания; - регулирующим органом утверждается уровень рентабельности для всех жилищно-коммунальных предприятий. При этом норматив рентабельности, который рассматривается как ограничительный фактор для предприятий-монополистов при формировании тарифов, зависит в большинстве случаев от субъективных решений и не учитывает реальные инвестиционные потребности предприятия для модернизации сетей и сооружений. Кроме того, при технологической простоте метода установление нормативного уровня рентабельности не ограничивает абсолютную величину прибыли, а соответственно и цену услуги. В то же время рост затрат фактически стимулируется пропорциональным ростом тарифа, что достаточно выгодно неэффективному предприятию; - структура тарифа не соответствует реальным финансовым потребностям предприятия, поскольку в тариф не включаются либо включаются в недостаточном размере элементы затрат, необходимые для обеспечения надежности предоставляемых услуг (ремонтный фонд, амортизация и др.). Иначе говоря, существующая процедура регулирования цен на услуги ЖКХ не обеспечивает ни учета реальных задач по повышению качества и надежности, ни того, что ресурсосберегающие мероприятия требуют определенных вложений. В результате в условиях хронического бюджетного недофинансирования у предприятий нет собственных средств для развития, повышения надежности работы и качества оказываемых услуг; - действующая система тарифного регулирования не ориентирована на привлечение инвестиций, в ходе согласования и утверждения тарифов значительно занижается доля инвестиционных составляющих (амортизация; прибыль, направляемая на капитализацию; часть ремонтного фонда), которые должны быть направлены на развитие, ресурсосбережение либо возврат кредитов, взятых на эти цели; - процедура формирования тарифов на ЖКУ не опирается на четкий критерий возникновения основания их пересмотра. Это создает ситуацию экономической неопределенности как для предприятий ЖКХ, так и для потребителей; - существующие процедуры формирования тарифов не учитывают фактор платежеспособности потребителей и возможности бюджета. Недооценка реальной платежеспособности населения ведет к значительным масштабам перекрестного субсидирования (без учета платежеспособности промышленных потребителей) и увеличивает потребность в бюджетных средствах. Результат - рост задолженности промышленных потребителей. В свою очередь, это ведет к росту кредиторской задолженности предприятий ЖКХ перед поставщиками, в том числе энергоресурсов. Кроме того, формирование цены без учета платежеспособности населения игнорирует фактор неудовлетворенного спроса, потребность в услугах более высокого качества и готовность потребителей оплачивать услуги соответствующей стоимости. Действующая система формирования тарифов на ЖКУ, ориентированная на экстраполяцию сложившегося уровня затрат, должна быть переориентирована на обеспечение достаточного уровня финансирования предприятий ЖКХ, отражение в тарифе реальной стоимости услуги объективно необходимых текущих расходов и инвестиционных затрат (включая как входящих в состав тарифа, так и определяемых надбавками и платой за подключение). Поскольку процесс установления тарифов затрагивает интересы многих сторон (органа местного самоуправления как собственника имущества и регулирующего органа, предприятий ЖКХ, потребителей, инвесторов и др.), он должен заключаться в поиске компромисса между объективными финансовыми потребностями предприятий ЖКХ при достижении поставленных целей, платежеспособным спросом потребителей и возможностями бюджета муниципального образования.
3. Цели и задачи Стратегии развития
3.1. Основные цели Стратегии развития
Повышение качества условий проживания и коммунального обслуживания во всех поселениях края, реализация национального проекта по обеспечению доступным жильем граждан России. Преобразование ЖКХ в самодостаточный бизнес в рамках регулируемого рынка услуг с учетом социально-экономических условий поселений края.
3.2. Задачи Стратегии развития
Для реализации Стратегии развития необходимо решение следующих задач: - создание в крае правового и нормативно-методического обеспечения рыночно ориентированной системы управления ЖКХ; - разработка схем взаимодействия органов власти, хозяйствующих субъектов и потребителей на рынке, разработка сценариев развития ЖКХ до 2010 года; - прогнозирование финансового потенциала края и платежеспособности населения; - радикальное изменение системы финансирования с ориентацией на оплату потребителями услуг по их реальной стоимости, рациональное сочетание источников финансирования развития; - формирование оптимальной тарифной политики ЖКХ края, установление четких правил и процедур формирования тарифов, обеспечивающих сбалансированность финансирования ЖКХ с платежеспособностью потребителей; - внедрение индикативного планирования производства услуг и развития ЖКХ: ресурсной эффективности, надежности обслуживания, финансово-экономических и социальных характеристик; - оценка инвестиционных потребностей для замены изношенных фондов, модернизации и развития объектов коммунальной инфраструктуры, обеспечение их сбалансированности с источниками финансирования, включая внебюджетные инвестиции.
4. Сроки и этапы реализации Стратегии развития
Стратегия развития будет выполняться поэтапно в течение 2006 - 2010 годов. Первый этап - 2006 год (мобилизация). Второй этап - 2007 - 2008 годы. Третий этап - 2009 - 2010 годы.
5. Мероприятия Стратегии развития
Таблица 5.1
Сроки и этапы реализации Стратегии развития
,, Первый этап 2006 год Второй этап Третий этап 2007 - 2008 гг. 2009 - 2010 гг. <<$ Разработка нормативно- Завершение Завершение правовой и методической институциональных формирования документации. преобразований. регулируемого рынка Институциональные Реализация жилищно-коммунальных преобразования, инвестиционной услуг. изменение стратегии. ценообразования. Завершение Реализация формирования Формирование инвестиционных структур и методов организационно-правовогопроектов по замене регулирования рынка и финансового изношенных основных коммунальных услуг, обеспечения, проведение фондов, их отработка схем Информация по документуЧитайте также
Изменен протокол лечения ковида23 февраля 2022 г. МедицинаГермания может полностью остановить «Северный поток – 2»23 февраля 2022 г. ЭкономикаБогатые уже не такие богатые23 февраля 2022 г. ОбществоОтныне иностранцы смогут найти на портале госуслуг полезную для себя информацию23 февраля 2022 г. ОбществоВакцина «Спутник М» прошла регистрацию в Казахстане22 февраля 2022 г. МедицинаМТС попала в переплет в связи с повышением тарифов22 февраля 2022 г. ГосударствоРегулятор откорректировал прогноз по инфляции22 февраля 2022 г. ЭкономикаСтоимость нефти Brent взяла курс на повышение22 февраля 2022 г. ЭкономикаКурсы иностранных валют снова выросли21 февраля 2022 г. Финансовые рынки |
Архив статей
2024 Ноябрь
|
