Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 28.12.2000 № 265

          28.12.2000             265    №                                              28.12.2000         №   265   

                 Шупашкар хули                                                                   г. Чебоксары

О программе реформирования системы управления

общественными финансами в Чувашской Республике

В целях повышения эффективности управления общественными финансами и проведения ответственной финансовой и экономической политики Кабинет Министров Чувашской Республики п о с т а н о в л я е т:

1. Утвердить:

Программу реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике (далее - Программа) согласно приложению 1;

план использования средств на реализацию Программы согласно приложению 2.

2. Министерству финансов Чувашской Республики представить Заявку на участие во втором этапе реализации Проекта реформирования региональных финансов в Министерство финансов Российской Федерации в утвержденные сроки.

3. Органам исполнительной власти Чувашской Республики представить предложения по реализации Программы в Министерство финансов Чувашской Республики.

Председатель Кабинета Министров

Чувашской Республики

Э.Аблякимов

Утверждено

постановлением Кабинета Министров

Чувашской Республики

от 28 декабря 2000 г. N 265

Программа

реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике

Статус Программы реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике

Программа реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике (далее - Программа) разработана в рамках проекта Международного банка реконструкции и развития "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне" и является заявкой Чувашской Республики на участие во втором этапе проекта реформирования системы региональных финансов.

Целью Программы является активизация процесса финансового оздоровления Чувашской Республики через создание институциональных, кадровых, технологических, организационных и финансовых возможностей республиканских и местных властей для выработки и проведения ответственной и эффективной бюджетной политики и реформирования региональных финансов.

Программа одобрена Межведомственной рабочей группой, созданной распоряжениями Кабинета Министров Чувашской Республики от 30 ноября 1999 г. N 869-р и от 12 октября 2000 г. N 390-р, согласована с органами местного самоуправления. При рассмотрении и утверждении проекта Закона Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2001 год" основные направления Программы одобрены Государственным Советом Чувашской Республики и сумма софинансирования включена в республиканский бюджет Чувашской Республики на 2001 год.

Введение

Вопросы развития государственных финансов и их реформирование занимают центральное место в экономической программе Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так как государственные финансы это и есть тот связующий мост между обществом и властью, на основе которого обеспечивается эффективность выполнения государственных функций. Государственные финансы служат основой для улучшения всего государственного устройства, эффективности базовых функций государства, выполнения обязательств перед гражданами, а также механизмом, способствующим достижению экономического роста.

На состояние государственных финансов значительно влияет ситуация в народном хозяйстве, которая служит источником их образования. Кризисные явления в экономике потребовали от Кабинета Министров Чувашской Республики активного вмешательства в экономические процессы, проявления ответственной позиции по проведению финансового оздоровления предприятий, применению неденежных механизмов исполнения бюджета для разрешения проблемы неплатежей.

Августовский кризис 1998 года оказал негативное влияние на социально-экономическое положение России в целом и на Чувашскую Республику в частности. Однако в результате ряда последовательных мер по преодолению последствий финансового кризиса в течение 2 лет удалось стабилизировать ситуацию в денежно-финансовой системе.

Реализация антикризисной бюджетной политики Чувашской Республики была направлена на решение следующих задач:

- обеспечение сбалансированности и реалистичности бюджета и эффективное управление государственными финансовыми средствами;

- превращение бюджета в подлинный инструмент политики финансового оздоровления экономики и развития отечественных товаропроизводителей;

- совершенствование тарифной политики с целью повышения эффективности использования бюджетных ресурсов, развития конкурентной среды в предоставлении бюджетных услуг для снижения нагрузки на бюджеты и население при постепенном прекращении перекрестного субсидирования;

- оказание государственной поддержки товаропроизводителям путем снижения налоговой нагрузки, сокращения количества налогов и сборов при одновременном повышении собираемости существующих налогов;

- дальнейшее реформирование межбюджетных отношений на принципах разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, создание заинтересованности территорий в улучшении экономических показателей;

- максимальная концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач при обеспечении стабильности в социальных отраслях и продолжении начатой линии на адресную поддержку наименее защищенных категорий населения;

- обеспечение оптимальной структуры обслуживания и погашения государственного долга, позволяющей сохранить высокий финансовый рейтинг Чувашской Республики и увеличить объем денежного предложения на внутреннем финансовом рынке с последующим потенциальным использованием его на финансирование реального сектора экономики;

- ведение жесткого контроля за прохождением финансовых ресурсов через учреждения, состоящие на республиканском и местных бюджетах Чувашской Республики, по обязательствам которых государство, как собственник, несет субсидиарную ответственность.

Бюджетная политика является ключевым звеном экономической политики государства. От качества бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и уровень развития экономики республики. В последние годы республиканский бюджет Чувашской Республики принимается до начала финансового года, что является одним из показателей, характеризующих экономическую и политическую стабильность.

Формирование бюджета на 2000 год осуществлено в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации и Чувашской Республики, с Программой социально-экономического развития Чувашской Республики на 1999-2001 годы, основными направлениями налогово-бюджетной политики и принципов формирования межбюджетных отношений.

В текущем году разработан прогноз социально-экономического развития республики на 2001 год и на период до 2003 года, который направлен на дальнейшее развитие экономики в условиях наметившейся общей макроэкономической устойчивости.

В целях составления реалистичного бюджета и недопущения значительных отклонений в ходе исполнения бюджета от прогнозных параметров наряду с прогнозом социально-экономического развития республики проводится детальная проработка вопросов формирования доходов и расходов, эффективного управления активами и обязательствами Чувашской Республики, целесообразности инвестиционных вложений, совершенствования межбюджетных отношений.

Реалистичность бюджета определяется как собираемостью доходов, так и обоснованностью планируемых затрат. В условиях ограниченности ресурсов бюджет должен формироваться на основе четких приоритетов расходования.

Определены следующие приоритеты:

- поэтапное обеспечение повышения уровня заработной платы работников бюджетной сферы;

- своевременные выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и других трансфертных платежей населению;

- улучшение материально-технической базы социальной сферы путем совершенствования структуры расходов в области здравоохранения, культуры, образования и учреждений социальной защиты населения;

- нормальное функционирование жизнеобеспечивающих отраслей народного хозяйства;

- обеспечение надежности социальной защиты малообеспеченных слоев населения;

- усиление финансового контроля, применение жестких санкций за нецелевое использование общественных средств.

В рамках повышения эффективности и рационализации использования государственных средств сделан ряд принципиально важных шагов. Осуществляется рационализация расходов, а не механическое их сокращение, приняты решения об оптимизации бюджетных расходов, сокращении числа юридических лиц - бюджетополучателей, выполняющих дублирующие функции, численности работников бюджетной сферы и органов управления.

Введен жесткий контроль за использованием бюджетных средств, включены отдельные элементы технологии казначейского исполнения бюджета, предусматривающие доведение бюджетных средств целевым назначением до поставщиков товаров и услуг по факту выполнения работ и оказания услуг бюджетным учреждениям.

Разработана модель казначейской системы исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики, введение которой планируется с 1 января 2001 года.

Внедрение казначейской системы исполнения бюджета в полной мере позволит обеспечить не только большую прозрачность денежных потоков, но и станет новым инструментом, позволяющим сделать процесс бюджетного управления более гибким, адаптированным к влияниям внешних факторов, окажет существенное влияние на эффективность принятия управленческих решений. Важно установить контроль всей финансово-хозяйственной деятельности бюджетной сферы, обобщая и анализируя информацию, смоделировать изменения в совокупной структуре хозяйствующих субъектов республики и на основе полученных сведений разработать управленческие стратегии, которые позволят наиболее полно использовать потенциал и сравнительные преимущества Чувашской Республики.

Усилены требования к процедурам исполнения государственного и муниципального заказов. Финансирование главных распорядителей средств республиканского бюджета Чувашской Республики и других бюджетополучателей осуществляется исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов с обязательным проведением конкурсов и тендеров, освещаемых в средствах массовой информации.

Расходы бюджетов во многом определяются проведением экономически оправданной ценовой (тарифной) политики. Тарифная политика является инструментом совершенствования управления общественных финансов и финансовых потоков на регулируемых рынках продукции и услуг естественных монополий.

Проводимая в Чувашской Республике ценовая (тарифная) политика направлена на достижение следующих целей:

- создание условий устойчивого обеспечения продукцией и услугами регулируемых отраслей (транспорт, топливная промышленность) и естественных монополий потребителей;

- поддержка баланса экономических интересов потребителей и производителей продукции и услуг;

- создание и поддержание конкурентной среды, преодоление и предотвращение монополизации рынка и цен;

- обеспечение ценовых гарантий социальной защиты населения, социально-экономической политики и ценовых паритетов;

- создание экономических стимулов эффективного использования продукции и услуг локальных монополий;

- обеспечение равного доступа потребителей к продукции и услугам естественных монополий;

- создание стимулов снижения негативного воздействия на окружающую среду.

Кабинетом Министров Чувашской Республики предусмотрено регулирование, прежде всего, цен (тарифов) на продукцию, услуги локальных (местных) естественных монополий, перевозку пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного), автомобильным транспортом по внутриреспубликанским и межобластным маршрутам, речным транспортом в местном сообщении и на переправах, твердые виды топлива (уголь, угольный брикет, дрова), природный и сжиженный газ, реализуемые населению.

Тарифная политика в жилищно-коммунальном хозяйстве (далее - ЖКХ) направлена на перевод его предприятий на режим безубыточного функционирования путем постепенного перехода к оплате жилья и коммунальных услуг в размере, обеспечивающем возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги в рамках федеральных стандартов, что в конечном итоге приводит к снижению бюджетных расходов.

Важным направлением работы Кабинета Министров Чувашской Республики является работа по повышению доходов в бюджетную систему Чувашской Республики.

В этих целях республиканскими и муниципальными органами власти введены новые налоги и сборы в соответствии с федеральным законодательством, ужесточены и административные меры к неплательщикам налогов, приняты меры по получению доходов от эффективного управления государственной и муниципальной собственностью. Ведется работа по погашению встречной задолженности бюджетных учреждений перед предприятиями естественных монополий за предоставленные услуги и предприятий естественных монополий перед бюджетами по уплате налоговых платежей.

Работа в области повышения бюджетных поступлений не сводится только к административным мерам, а прежде всего направлена на развитие собственной налоговой базы. Создаются условия для повышения деловой активности и инвестиционной привлекательности в республике и на территории муниципальных образований посредством предоставления различного рода налоговых преференций, бюджетных гарантий, а также реструктуризации задолженности предприятий по платежам в бюджеты.

В этих целях Кабинетом Министров Чувашской Республики принята Программа развития экспортоориентированных производств в Чувашской Республике на 1999-2001 годы, предусматривающая создание условий для повышения эффективности промышленного производства и выпуск конкурентоспособной, высокотехнологичной и наукоемкой продукции.

В республике реализуется ряд целевых инвестиционных проектов. Достигнуты значительные успехи в строительстве социального жилья, дорог, газификации населенных пунктов и других объектов социального назначения. В свою очередь рост строительства способствовал развитию ряда отраслей промышленности, увеличению налоговой базы.

Для проведения единой государственной инвестиционной политики, обеспечения условий для эффективного использования инвестиционных ресурсов, развития приоритетных направлений экономической деятельности и решения ключевых социальных задач образован специальный постоянно действующий орган Кабинета Министров Чувашской Республики - Совет по инвестиционной политике, основной функцией которого является отбор и экспертиза инвестиционных проектов, реализуемых с участием Кабинета Министров Чувашской Республики.

Эффективное управление собственностью является одним из источников развития доходной базы. В целях формирования механизма управления государственным имуществом утверждена Концепция, определяющая основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере управления государственным сектором экономики Чувашской Республики.

Управление собственностью должно сопровождаться разработкой механизмов управления, позволяющих, не выходя за рамки рыночных отношений, обеспечить "настройку" государственных предприятий на решение задач повышения эффективности деятельности, прежде всего в сферах, где мотивация деятельности частного капитала является недостаточной. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, предполагается использовать нормативный подход к управлению собственностью, при котором набор и уровень норм и нормативов по управлению собственностью устанавливается в зависимости от форм и объектов собственности.

Кабинетом Министров Чувашской Республики принят ряд постановлений, направленных на улучшение состояния учета, оценки активов Чувашской Республики и создания системы регистрации прав на недвижимое имущество, установлена периодичность отчетности, утверждены формы и соответствующий перечень показателей. Существенное внимание уделено показателям, характеризующим финансовую устойчивость предприятия или хозяйственного общества.

Сформирован реестр объектов недвижимости республиканского имущества, используется практика проведения рыночной оценки, утвержден Единый порядок определения величины арендной платы за пользование находящимися в государственной собственности объектами недвижимости, что позволило на 54% увеличить доходы от аренды по сравнению с соответствующим периодом 1999 года.

Утверждено Положение о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности республиканских государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, акции (доли, вклады) которых находятся в республиканской собственности.

Введена система аудиторских проверок республиканских государственных унитарных предприятий. Созданы отраслевые балансовые комиссии, на которых рассматривается деятельность подведомственных организаций.

В целях реализации на территории Чувашской Республики государственной политики в области регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним образован единый регистрационный округ и создано учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним - Регистрационная палата Чувашской Республики. Создание системы регистрации прав на недвижимое имущество позволит упорядочить сбор налогов, и соответственно, увеличивать доходную часть республиканского и местных бюджетов, поскольку ведение Единого государственного реестра прав позволяет внести необходимый порядок по учету недвижимости, а следовательно, расширить круг налогоплательщиков и реально увеличить облагаемое налогом имущество как физических, так и юридических лиц.

Мобилизующим фактором выступает реформа межбюджетных отношений.

В рамках начатой в 1994 году на федеральном уровне реформы межбюджетных отношений Чувашская Республика приступила к реформированию межбюджетных отношений между республиканским бюджетом Чувашской Республики и бюджетами районов и городов в 1995 году. Основными принципами при этом были провозглашены:

- усиление заинтересованности органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе как собственных налогов, так и всего контингента регулирующих налогов;

- повышение ответственности органов власти и местного самоуправления за результаты социально-экономического развития, за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;

- применение в бюджетном регулировании единых для всех органов местного самоуправления методологии, критериев и факторов;

- распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания до минимального уровня бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития районов и городов, отстающих по объективным причинам;

- недопустимость изъятия или централизации без согласования в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных доходов и сэкономленных средств и обязательность компенсации бюджетам недостающих средств в случае уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти республиканского уровня;

- ясность, прозрачность и гласность межбюджетных отношений.

Новые правила межбюджетных отношений в Чувашской Республике строятся на нормативной основе путем выделения сумм финансовой помощи (трансфертов) из республиканского фонда финансовой поддержки районов и городов, формируемого ежегодно в республиканском бюджете Чувашской Республики, используя долю каждого муниципалитета в республиканском фонде финансовой поддержки. И при этом полученная расчетным путем доля каждого муниципалитета в республиканском фонде финансовой поддержки районов и городов содержит в себе элементы выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности и заинтересованности муниципалитетов в мобилизации и развитии своих доходов.

Реформа межбюджетных отношений в целом привнесла определенные положительные результаты, что выразилось в активизации работы по изысканию новых возможностей и резервов для повышения экономического и налогового потенциала муниципалитетов, отказе от практики индивидуальных согласований объемов финансовой помощи из республиканского бюджета Чувашской Республики и переходе к единым формализованным правилам ее распределения.

Для определения расходной базы муниципальных бюджетов, начиная с 2000 года, применялся нормативный подход. Финансовая потребность на содержание учреждений социально-культурной сферы рассчитана исходя из расчета на единицу потребителя услуг.

Данный подход к определению расходной базы муниципальных бюджетов приводит к выравниванию возможностей реализации на территории Чувашской Республики минимального уровня установленных федеральными законами и законами Чувашской Республики социальных гарантий.

Принципиальные и кардинальные изменения внесены в межбюджетные отношения Чувашской Республики с районами и городами на 2001 год.

Нормативы отчислений от федеральных и республиканских налогов определены едиными для всех уровней органов местного самоуправления и соответствуют предельным нормативам, установленным Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Указанные нормативы установлены неизменными на три года.

При определении расходной базы бюджетов районов и городов в рамках дальнейшего реформирования межбюджетных отношений впервые сделаны реальные шаги по разграничению расходных полномочий в бюджетной системе.

В целях более полной гарантированности гражданам социально значимых общественных услуг в суммах финансовой помощи (трансфертов), передаваемых районам и городам, выделены целевым назначением ассигнования на финансирование федеральных мандатов.

Вопросы по разграничению расходных полномочий возникают в основном в отношении федеральных мандатов: на республиканском уровне нормативные документы, увеличивающие расходы либо уменьшающие доходы муниципалитетов, принимаются только при обеспечении источниками финансирования. Это требование утверждено в ежегодных законах Чувашской Республики о бюджете на очередной финансовый год.

Передача муниципалитетам полномочий по финансированию федеральных и республиканских мандатов осуществляется исходя из равнодоступности бюджетных услуг и эффективности производства услуг.

С переходом на новые межбюджетные отношения все федеральные мандаты, принятые до указанного момента Минфином России учтены в базе расходов регионов, принятых для определения доли трансферта субъектов Российской Федерации в федеральном фонде финансовой поддержки регионов. Расходы на реализацию федеральных мандатов из года в год учитывались не в полном объеме. Так как для определения базы расходов были приняты фактические расходы регионов по предоставлению этих услуг в дореформенный период, Чувашская Республика, являясь дотационным субъектом, финансируя указанные расходы исходя из реальных возможностей республиканского бюджета Чувашской Республики, оказалась в проигрыше. В условиях резкого роста инфляции данный разрыв увеличился.

На полную реализацию федеральных мандатов в 2000 году Чувашской Республике необходимо 3519,4 млн. рублей, что превышает прогнозный объем расходов консолидированного бюджета Чувашской Республики в 1,1 раза. Большая часть федеральных мандатов, где федеральный бюджет определен как источник финансирования, фактически не обеспечивается финансированием при исполнении соответствующих расходов. Не обеспеченные финансированием услуги увеличивают дебиторскую задолженность и ухудшают финансовое положение организаций, оказывающих услуги (в основном коммунальные), которые вынуждены данную разницу перекладывать на тарифы для промышленных предприятий, частично на бюджетные учреждения и население, создавая тем самым перекрестное субсидирование.

Внутриреспубликанские межбюджетные отношения направлены на активизацию деятельности органов местного самоуправления по мобилизации источников доходов, рациональному и эффективному использованию финансовых ресурсов. В Чувашской Республике заключены соглашения о финансовом оздоровлении со всеми муниципальными образованиями.

Особая роль в управлении общественными финансами республики отводится повышению эффективности работы в области государственных заимствований и обслуживания внутреннего государственного долга. Рационально построенная Программа бюджетных заимствований и умение управлять региональными финансами во многом предопределяют рейтинг и инвестиционную привлекательность Чувашской Республики. Подтверждением и результатом проводимой Кабинетом Министров Чувашской Республики целенаправленной работы в этом направлении является то, что Чувашская Республика не имеет как просроченных долгов перед Правительством Российской Федерации, так и просроченных долгов по заимствованиям и гарантиям.

С 1996 года разработана и ведется Долговая книга. При составлении бюджета и исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики соблюдаются заданные Бюджетным кодексом Российской Федерации параметры в отношении ограничения размеров долга и расходов на его обслуживание. Задолженность по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы отсутствует.

Концепция Программы

Несмотря на достигнутые результаты система управления общественными финансами в Чувашской Республике, как в прочем и в большинстве субъектов Российской Федерации в силу ряда объективных причин может характеризоваться, как требующая совершенствования. Ставящиеся задачи по оказанию полноценных и качественных бюджетных услуг населению региона зачастую являются размытыми. Деятельность государственных менеджеров и исполнителей в существующей системе не всегда приводит к улучшению текущей ситуации.

Причин для существования подобной ситуации в общественном секторе несколько:

- требующее повышения эффективности взаимодействие между различными уровнями и подразделениями государственных органов власти, учреждений и организаций;

- отсутствие четкого перечня и стандартов качества бюджетных услуг;

- размытость ответственности менеджеров и слабость действенной системы стимулирования эффективного управления, необъективные критерии оценки результатов управленческой деятельности государственных менеджеров;

- недостаточное использование инструментов контроля качества как контролирующими органами, так и конечными получателями бюджетных услуг.

Предлагаемая Программа, с нашей точки зрения, предполагает не только введение индикаторов улучшения состояния системы управления, не только реализацию ряда мероприятий, создающих потенциал для перехода на более качественный уровень управления, но и предусматривает механизмы, с помощью которых этот переход станет возможным.

Существует привычное представление о том, что экономический рост может решить практически все проблемы современного общества: бедность, загрязнение окружающей среды и т.д. При этом в качестве основного источника экономического роста рассматривается физический капитал. Однако практика последних десятилетий показала, что подобный рост, основанный на искусственном стимулировании инвестиций, пренебрежении экологическими его последствиями, неэффективном использовании общественных средств, подвержен значительным колебаниям и не может быть устойчивым. Это привело к появлению понятия качества роста. Для обеспечения качества экономического роста необходимо:

- учитывать все виды активов, имеющихся в распоряжении общества - физический капитал, человеческий и природный;

- уделять должное внимание проблемам распределения общественных благ (образования, медицинского обслуживания и т.п.);

- совершенствовать государственные институты и управление.

Для экономического развития имеют значение три вида активов: физический капитал (здания, оборудование и т.п.), человеческий (запас знаний и умений) и природный (запасы природных ресурсов, а также качество окружающей среды), которые не могут рассматриваться изолированно друг от друга. Только скоординированные инвестиции в физический, человеческий и природный капитал могут обеспечить высокое качество экономического роста и, соответственно, устойчивое развитие. Практика показывает, что зачастую, несмотря на высокий уровень инвестиций в традиционном понимании, т.е. в физический капитал, инвестиции в совокупный капитал оказываются отрицательными. Так например, по оценкам Всемирного банка, в России в 1997 году инвестиции в физический капитал составили 25% внутреннего валового продукта (далее - ВВП), тогда как совокупные инвестиции (т.е. с учетом инвестиций в человеческий и природный капитал) оказались отрицательными и равными - 1,6% ВВП.

В рамках Программы предполагается провести оценку человеческого и природного капитала и их динамики в Чувашии. Это позволит сделать вывод относительно качества экономического роста и устойчивости развития региона.

В качестве природного капитала предполагается учесть следующие его составляющие:

- минеральные ресурсы;

- леса;

- пахотные земли и пастбища.

Природный капитал будет определяться исходя из ренты, обеспечиваемой соответствующим природным ресурсом, с учетом нормы дисконтирования.

Человеческий капитал будет оцениваться на основе адаптации существующих методик. Физический капитал определяется в соответствии со стандартным подходом, т.е. с учетом инвестиций и амортизации.

Кроме того, будут оценены чистые инвестиции в совокупный капитал, что позволит определить, является ли экономическое развитие Чувашии устойчивым.

Предлагаемая программа реформирования в большей степени направлена на улучшение качества человеческого капитала.

Основной целью деятельности системы управления общественными финансами является производство конечного продукта - бюджетных услуг для населения, осуществившего найм менеджеров этой системы с использованием механизма выборов. Осуществляя свой выбор, население региона рассчитывает в конечном итоге получить от менеджеров наилучшее соотношение цена/качество оплачиваемых им услуг, предоставление которых в должном объеме и качестве не могут осуществить предприятия частного сектора экономики. При этом в теории государственный сектор, так же как и частный, должен преследовать единую конечную цель - увеличение совокупной стоимости собственного капитала. Динамичный рост этой стоимости и является основным показателем прогресса системы управления общественными финансами региона в целом.

Для достижения этой цели Программа предусматривает решение следующих задач:

- определение полного иерархического перечня всех прямых и сервисных бюджетных услуг, за предоставление которых отвечают республиканская власть и органы местного самоуправления;

- однозначное распределение обязанностей государственных менеджеров в сферах производства, маркетинга и продаж (предоставления) бюджетных услуг;

- внедрение показателей оценки соотношения цена/качество бюджетной услуги, определение текущего состояния этого соотношения для каждого из государственных менеджеров;

- внедрение системы контроля цен и качества услуг, предусматривающей привлечение профессиональных контролеров и конечных потребителей услуг;

- создание механизма стимулирования (поощрения) эффективной деятельности государственных менеджеров.

Нормотворческая деятельность не выделяется в отдельный компонент программы, но включается по мере необходимости в отдельные компоненты в виде мероприятий, проводимых в рамках этих отдельных компонентов. При этом в случае необходимости и при наличии объективного обоснования мы оставляем за собой право законодательной инициативы федерального уровня. Так, к примеру, мы считаем необходимым исключение из Бюджетного кодекса многих требований к полному долгу, в том числе к предельному объему заимствований. Объективная критика существующего федерального законодательства также может присутствовать в отдельных компонентах Программы, но в качестве самостоятельного компонента не выделяется.

Рынок бюджетных услуг основывается на ожиданиях налогоплательщиков и их совокупных платежах за эти услуги. Средством оплаты бюджетных услуг являются налоговые платежи. Кроме того, для формирования источников финансирования бюджетных услуг налогоплательщики передали в управление государственных менеджеров общественные активы, принадлежащие им (участия в предприятиях, недвижимость, инвестиции).

Изначально распределение средств, переданных налогоплательщиками для осуществления закупок бюджетных услуг, осуществляется депутатами (представителями налогоплательщиков), которые априори знают ожидания и потребности своих избирателей. Закупки бюджетных услуг осуществляются депутатами в процессе рассмотрения и окончательного утверждения бюджета. На основании утвержденного бюджета Минфин Чувашии осуществляет дальнейшие закупки, своевременно направляя средства бюджета в учреждения, осуществляющие либо непосредственное производство и предоставление услуг, либо сервисные функции, обеспечивающие эффективность этого производства.

Устройство бюджетной системы в Российской Федерации также предусматривает возникновение конфликтов интересов государственных органов управления и их менеджеров, при которых, с одной стороны, определенный менеджер отвечает за осуществление закупок бюджетных услуг, т.е. осуществляет распределение средств конечным производителям бюджетных услуг, а с другой стороны, сам участвует в процессе их производства, является их производителем. Действия по разрешению подобного конфликта должны предусматривать четкое позиционирование органа государственного управления, является ли он ответственным за закупки бюджетных услуг у поставщиков (например, Минстрой Чувашии) или организует процесс их производства. Во втором случае необходимо определить, кто является закупщиком этих услуг.

Систематизация и инвентаризация бюджетных услуг

Прямые бюджетные услуги

Существующее положение

В настоящее время в Чувашской Республике, как впрочем и в Российской Федерации в целом, не ведется единого системного перечня прямых бюджетных услуг, предоставление которых может или должно осуществляться на территории Чувашской Республики за счет средств соответствующих бюджетов с описанием того, что предполагает та или иная услуга в той или иной отрасли предоставления услуг. Отсутствие такого перечня приводит к тому, что в конечном итоге потребитель бюджетных услуг находится в неведении, что приобретает за свои деньги, производя отчисления своих налоговых платежей. В частном секторе такая ситуация считалась бы абсурдной, однако она имеет место в общественном секторе.

В настоящее время в Чувашской Республике проводится реализация программы по реформированию бюджетных услуг в области медицины и образования.

Цели реформирования и их обоснование

Систематизация бюджетных услуг предполагает однозначное описание перечня услуг, предоставляемых за счет средств республиканского и муниципальных бюджетов. При наличии подобного списка жители Чувашской Республики смогут ясно осознавать, на приобретение каких услуг они направляют свои средства, а какие услуги не могут и не должны быть оказаны им в государственном секторе на территории республики. Наличие перечня существенно облегчит принятие решений о приоритетах расходования средств, приоритеты станут более осознанными и обоснованными. Таким образом, у населения появится возможность анализировать полноту спектра предоставляемых общественных услуг, возможность отказываться от ненужных услуг, возможность внести в перечень отсутствующие, ранее не предоставлявшиеся, но необходимые услуги.

Механизм реализации

Составление перечня предоставляемых услуг должно осуществляться в рамках отраслевых министерств, ответственных за их производство и предоставление. Формирование списка осуществляется при анализе существующего положения. То есть происходит систематизация услуг каждого бюджетного учреждения - конечного их производителя. Данные по предоставляемым услугам собираются, группируются и анализируются в отраслевом министерстве, при отсутствии потребности в опросе конечных производителей - анализируются имеющие сведения. Перечень услуг должен представлять конечный список, содержащий в себе только те услуги, которые действительно предоставляются бюджетными учреждениями Чувашской Республики. Включение услуг, доступ к которым на территории Чувашской Республики невозможен, исключено. Каждая услуга должна иметь четкое описание, не допускающее неоднозначность трактовки.

Проведенная систематизация станет основой для описания стандартов качества каждой услуги, основой для идентификации учреждений, предоставляющих услуги определенного вида, основой для определения неэффективных учреждений (учреждений, где соотношение цена/качество предоставляемых услуг неприемлемо) и принятия решения по реорганизации таких учреждений с целью повышения эффективности их деятельности.

В процессе работы над описанием услуг здравоохранения и образования целесообразно использовать результаты ассоциированных проектов, оказать содействие в их реализации, провести взаимное увязывание программы, проводимой в рамках настоящего проекта с ассоциированным. В ходе реализации программы реформирования по данному разделу будет произведен анализ возможной методологии проведения описания услуг в сфере строительства, культуры, ЖКХ, охраны прав и свобод, экологии, прочих сферах предоставления общественных услуг.

Косвенные (сервисные) бюджетные услуги

Существующее положение

Сервисная услуга в общественном секторе должна быть направлена на обслуживание бюджетных учреждений, предоставляющих прямые услуги непосредственно конечному потребителю, либо обеспечение деятельности других сервисных учреждений. Такие услуги играют немаловажную роль в формировании прямых бюджетных услуг в соответствии с потребностями населения. В настоящее время не существует единого перечня таких услуг. Зачастую менеджеры различных государственных структур не в состоянии определить, за что они непосредственно отвечают и что должно быть конечным продуктом их деятельности; где проходят грани компетенции между учреждениями, отвечающими за предоставление сервисных услуг. Результатом такого недопонимания часто является отсутствие необходимой сервисной услуги или низкое ее качество.

Сервисные услуги могут быть классифицированы следующим образом:

- прогнозирование;

- планирование;

- финансирование;

- анализ;

- учет;

- мониторинг и контроль.

Услуги по прогнозированию социально-экономического положения Чувашской Республики в целом и отдельных отраслей хозяйственной активности, в частности, являются ключевым компонентом для обеспечения высокого качества предоставления других сервисных, а, соответственно, и прямых бюджетных услуг. Конечным продуктом услуг в области прогнозирования являются разнообразные прогнозы, основанные на анализе изменений или тенденций, складывающихся в той или иной сфере жизнедеятельности общества.

Бюджетные учреждения и их менеджеры зачастую недостаточно внимательно оценивают показательные факторы, влияющие на качество прогнозов. На это влияет и качество информационной базы для составления прогнозов (отсутствие процедур сбора и обработки такой информации), редкое использование объективных и формализованных методик подготовки прогнозов, подготовленных с учетом специфики региона. Так, например, Минэкономики Чувашии использует универсальную методику прогнозирования, предлагаемую федеральными органами. Однако последняя может также быть подвергнута критике с точки зрения ее качества. Как показывает практика, прогнозы за последние несколько лет, подготовленные федеральными органами, имеют слишком большие погрешности. Прогнозирование, в правильном его понимании, имеет достаточно широкий спектр применения. Качественное прогнозирование требуется не только в масштабах федерации, республики или муниципалитетов, но и в масштабах более мелкого уровня. Так называемые микропрогнозы должны влиять на прогнозирование более крупного уровня. Например, менеджер муниципалитета в сфере образования должен основывать свои прогнозы на демографических показателях района или города, тенденциях миграционного процесса в районе для определения будущего количества учащихся и их особенностей, вероятностных факторов смены количественного и качественного состава преподавательского состава, для анализа наличия и возможности привлечения новых специалистов в области образования, состояние основных средств школ района, для прогнозирования потребности в капитальном ремонте или строительстве новых объектов, динамику стоимости услуг ЖКХ, другие факторы, влияющие на образовательный процесс в его районе. Чем больше данных используется в процессе прогнозирования, чем более глубоко они анализируются, тем точнее будут как индивидуальные, так и сводные прогнозы. Формализация таких микропрогнозов нивелирует качество сводного прогноза и, возможно, недостаточную квалификацию менеджеров в сфере экономического и других видов прогнозирования.

Планирование в сфере предоставления бюджетных услуг также является чрезвычайно важным этапом. В процессе планирования менеджеры используют данные прогнозов, которые в процессе анализа трактуются ими с целью принятия ими определенных решений, совершения определенных действий, направленных на обеспечение прогнозируемого спроса соответствующими предложениями. При отсутствии механизмов качественного прогнозирования качество планирования также остается на относительно низком уровне. Планирование осуществляется на уровне оценки недостаточно надежных данных в сочетании с субъективными предположениями менеджера, осуществляющего планирование.

Услуги по финансированию в настоящее время лежат в компетенции Минфина Чувашии, вновь созданного Управления казначейства, финансовых отделов Минфина Чувашии в районах и городах, а также бюджетных учреждений, занимающихся предпринимательской деятельностью (частичным самофинансированием). Данная услуга является сервисной. Финансирование осуществляется на основании утвержденного плана расходования средств, закрепленного в различных нормативных документах. При отсутствии необходимых сумм денежных средств на осуществление запланированного финансирования (дефицит) для целей финансирования используется другая сервисная услуга - осуществление государственных заимствований.

Аналитические услуги используются на различных этапах производства практически всех бюджетных услуг. Качество проводимого анализа влияет на качество и эффективность принятия решения менеджером и в конечном итоге - на эффективность производства прямых услуг общественного сектора.

Услуги по учету являются основой для производства аналитических услуг. Полнота, непрерывность, достоверность, существенность учитываемых данных и другие принципы, на которых строится учет, являются критическими для качественного анализа и, как отмечено выше, - для эффективности производства прямых услуг.

Услуги в сфере мониторинга и контроля являются по своей сущности базовыми для оценки качества и стоимостных параметров предоставления различных услуг.

Цели реформирования и их обоснование

Реформирование предполагает создание перечня сервисных услуг, покрывающего потребности как прямых производителей общественных услуг, так и сервисных подразделений. Результатом должен явиться конечный список услуг с однозначным их описанием, не допускающим разночтений. Данный список будет служить основой для оценки полноты удовлетворения потребностей получателей сервисных услуг, выявления услуг, предоставление которых необходимо, но не осуществляется ни одним бюджетным учреждением, выявления размытости ответственности за предоставление одной и той же услуги между двумя или более бюджетными учреждениями.

Качество прогнозирования, как уже было отмечено выше, основывается на качестве информационной базы, применяемой в прогнозе. При этом в каждой сфере большую или меньшую важность при прогнозировании имеют различные данные. Наиболее точный прогноз осуществляется при консолидации качественных "мелких" прогнозов в более крупные. Для целей качественного прогнозирования необходимо провести работы по выявлению влияющих на качество прогнозов факторов, оценить возможность сбора объективной информации, разработать методику консолидации прогнозов. При этом следует учитывать, что информационной базой для одного прогноза могут служить данные другого. К примеру, на уровне субъекта федерации качество прогноза социально-экономического развития субъекта федерации в настоящее время зависит от качества прогноза, предоставленного федеральным органом. Даже метеорологические прогнозы и прогнозы техногенных катастроф влияют на качество других прогнозов и должны приниматься во внимание.

При производстве услуг планирования основных аспектом является определение целей планирования. Планирование должно основываться в формулировке методов достижения этих целей, конечная из которых - обеспечение спроса на бюджетные услуги определенного качества. Многообразие промежуточных целей - многообразие потребителей услуг планирования - характеризует сложность логистики планирования. Менеджеры, осуществляющие планирование, должны четко осознавать состав потребителей, их потребности и пытаться достигнуть оптимального плана с учетом разработанной политикои# приоритетов расходования средств. Предполагается, что законодательная власть и президент, как избранные представители населения, защищающие его интересы, должны учитывать и учитывают приоритеты подавляющего большинства населения и в должной степени уделяют внимание интересам населения.

Механизм реализации

Подготавливается и осуществляется опрос получателей о потребностях в сервисных услугах. Параллельно сервисными подразделениями осуществляется подготовка собственных перечней услуг, производство которых осуществляется ими в настоящее время. Формируется сводный список потребностей и сводный список предоставляемых услуг. Два сводных списка сопоставляются и объединяются в один методом включения в список предоставляемых услуг непокрытых потребностей. Выявленные невостребованные услуги анализируются и в случае отсутствия реальных потребностей в них - удаляются (производство подобных услуг неэффективно и необоснованно по причине отсутствия спроса на такие услуги).

Результатом подобной работы станет список, позволяющий принимать решения о создании новых общественных структур, отвечающих за предоставление сервисных услуг, позволяющих повысить эффективность предоставления прямых бюджетных услуг, будут выявлены услуги, производство и предоставление которых необоснованно. Следствием подобных действий станет повышение эффективности работы республиканского государственного аппарата в целом и сокращение затрат.

При осуществлении реформирования, например, в области прогнозирования потребуется привлечение авторитетных специалистов, знакомых с лучшей практикой прогнозирования в той или иной сфере. При их участии будет разрабатываться методика определения состава данных для объективного прогноза, сбора этих данных, методика анализа и консолидации прогнозов для "сводящих" их менеджеров вплоть до поступления сводных прогнозов в Минэкономики Чувашии. При прогнозировании будет целесообразно разработать механизм прогнозирования "снизу-вверх", разработать методику сопоставления его с прогнозом "сверху".

Паспортизация услуг. Определение стандартов качества

Описание измеримого качества бюджетных услуг

Существующее положение

В результате диагностики системы управления общественными финансами в Чувашской Республике пришли к выводу, что в большинстве отраслей производства бюджетных услуг отсутствует понятие измеримого качества бюджетных услуг. В подобной ситуации говорить о возможной оценке эффективности предоставления бюджетных услуг и оценке эффективности деятельности государственных менеджеров не представляется возможным. Оценка эффективности деятельности подчиненного менеджера его менеджером-начальником основывается чаще всего на субъективных ощущениях и предположениях начальника. Следует, однако, отметить, что в некоторых бюджетных учреждениях работа по описанию измеримого качества была начата либо силами сотрудников этих подразделений, либо при участии независимых экспертов-консультантов, но на настоящий момент не доведена до конца.

Цели реформирования и их обоснование

Целью проведения реформ является повсеместное внедрение и использование единых параметров измеримого качества для каждого вида бюджетных услуг в каждом бюджетном учреждении. Только при наличии и использовании данных параметров можно отслеживать реальный рост эффективности управления общественными финансами и ее составляющих. Субъективный анализ эффективности работы общественного сектора на базе глобальных параметров (к примеру, объем ВВП, доходов, дефицит, характеристики отдельных отраслей экономики) является анализом результатов, из которого влияние конкретных государственных менеджеров не может быть установлено достаточно точно. Введение же параметров, характеризующих работу каждого менеджера в отдельности, позволит определить их личный вклад в рост совокупного капитала Чувашской Республики, как самой главной характеристики ее успешного развития, позволит принимать обоснованные управленческие решения по их поощрению или административному взысканию.

Механизм реализации

Базой для описания измеримого качества бюджетных услуг являются перечни прямых и сервисных бюджетных услуг. Услуги данного перечня группируются по отраслям производства этих услуг. Cгруппированные перечни направляются в соответствующие отраслевые и сервисные бюджетные учреждения, где анализируются на предмет определения и описания качественных характеристик каждой из услуг с точки зрения их производителя. Подобные же разгруппированные списки направляются нескольким основным или типичным представителям потребителей этих услуг для описания видения их качественных характеристик с точки зрения потребителя. К описанию качественных характеристик также привлекаются независимые эксперты, имеющие адекватный опыт подобной работы, знакомые с существующими и общепринятыми в мире качественными характеристиками подобных услуг. После заполненные списки собираются и анализируются на предмет соответствия точек зрения, а также наличия реальных возможностей проведения измерений предложенных качественных характеристик. Согласование параметров измерения качества происходит при участии всех сторон, принявших участие в формировании предложений. На основании согласования происходит описание параметров измерения качества по каждой услуге. Списки услуг, содержащие теперь однозначное описание и параметры измерения качества, утверждаются нормативным документом по отрасли, предоставляющей услуги и распространяются среди всех ее производителей и доводятся до потребителей.

Описание стандартов качества по каждому виду услуг

Существующее положение

При отсутствии измеримых характеристик качества бюджетных услуг отсутствует возможность определения стандартов качества услуг. Государственный менеджер, ответственный за предоставление услуги, не обеспечен однозначным предписанием по качественным характеристикам предоставляемых им услуг# При таком положении ни сам менеджер, ни его руководитель не в состоянии судить об эффективности его деятельности. Профессиональные качества менеджера оцениваются, как было отмечено выше, лишь на основании субъективного мнения.

Цели реформирования и их обоснование

Создание стандартизации качества бюджетных услуг позволит довести до потребителя бюджетной услуги информацию о том, каково должно быть качество оплаченной им услуги, создаст основу для оценки эффективности каждого государственного менеджера, позволит создать конкурентную среду в общественном секторе. Потребитель бюджетной услуги сможет предъявлять обоснованные претензии по пониженному качеству определенных бюджетных услуг, заявляя о несоответствии качества стандарту.

Механизм реализации

Эксперты в области предоставления каждого вида бюджетных услуг совместно с представителями производителей, закупщиков и потребителей бюджетных услуг на основании измеримых параметров качества, подготовка которых описана в предыдущем подразделе, определяют и присваивают параметрам качества значения, соответствующие стандарту качества услуги. Согласованные параметры утверждаются и с момента утверждения становятся стандартами качества. Стандарты доводятся до всех производителей, закупщиков и потребителей бюджетных услуг. Для широкого оповещения потребителей прямых бюджетных услуг стандарты их качества публикуются в средствах массовой информации (далее - СМИ) и электронных сетях общего доступа.

Внедрение системы индикаторов для измерения параметров качества

Существующее положение

Индикаторы, определяющие качество предоставления общественных услуг, либо не используются, либо, в лучшем случае, используются отдельными менеджерами для оценки эффективности собственной деятельности. Системного ведения расчетов индикаторов не существует. Таким образом, на республиканском и более низких уровнях производства и предоставления услуг отсутствует, как таковая, возможность оценки эффективности работы отдельных менеджеров и системы в целом, как для самих менеджеров, так и для потребителей услуг.

Цели реформирования и их обоснование

Индикаторы оценки качества услуг, процедура подготовки которых описана в предыдущем подразделе, необходимы для реализации возможности оценки деятельности государственных менеджеров и их учреждений в динамике (ежеквартальной, ежегодной). Периодический расчет этих индикаторов для каждого производителя бюджетных услуг, их публикация или распространение среди заинтересованных сторон позволят создать прецедент открытой конкуренции между менеджерами и учреждениями, выявить тех среди них, результаты деятельности которых в наибольшей степени удовлетворяют ожиданиям и потребностям. В то же время индикаторы будут служить основой для принятия управленческих решений о сферах приложения усилий системы в целом, помогут выявить сферы неэффективной деятельности, будут подспорьем для принятия обоснованных решений по необходимым изменениям процесса управления, смене или дополнительному обучению менеджеров, не отвечающих предъявляемым к ним требованиям. Основной принцип, заложенный во введении системы индикаторов для измерения параметров качества, - эффективная деятельность должна поощряться, неэффективная - меняться, либо искореняться.

Механизм реализации

Параметры, определяющие качество предоставления бюджетных услуг, доводятся до каждого их производителя, для государственных менеджеров рассчитываются стартовые показатели. Далее проводится работа по определению целесообразной периодичности пересчета параметров: расчет для определенного вида услуг может производиться ежемесячно, ежеквартально или ежегодно, в зависимости от специфики услуги. По завершении определения периодичности пересчета параметров качества до каждого менеджера доводится периодичность пересчета по каждой его услуге. Пересчет должен осуществляться непосредственно этим менеджером. Обоснованность может выборочно проверяться независимым контролером либо конечным потребителем услуг.

Создание системы, предусматривающей возможность переоценки стандартов качества

Существующее положение

При отсутствии самой системы стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг невозможно говорить о системе переоценки стандартов качества.

Цели реформирования и их обоснование

Стандарты качества бюджетных услуг при определенных условиях должны пересматриваться. Это связано с неизбежным прогрессом в области технических и интеллектуальных возможностей практически в любой сфере производства. К примеру, еще несколько лет назад многие государственные менеджеры не использовали в своей работе компьютеры, сегодня подобная техника используется в качестве инструмента работы практически каждым менеджером.

Механизм реализации

Пересмотр стандартов качества должен производиться вышестоящим органом госуправления по отношению к нижестоящему. В рамках Программы предполагается подготовить нормативные правовые акты, определяющие порядок такого пересмотра, сроки исполнения программы предусматривают анализ возможностей такого пересмотра в конце периода исполнения программы в части пилотных проектов.

Систематизация и инвентаризация сфер ответственности менеджеров за производство и предоставление бюджетных услуг

Существующее положение

В настоящее время ответственность за производство и предоставление бюджетных услуг между государственными менеджерами различных учреждений в некоторых случаях не может быть определена однозначно. Примерами неопределенности ответственности могут служить общие сферы компетенции Минфина Чувашии и Минимущества Чувашии, Минэкономики Чувашии и Минпрома Чувашии, ряда других учреждений. Практика размытости ответственности негативно отражается на эффективности предоставления услуг этими учреждениями. Отвлечение времени сотрудников и менеджеров на решение задач, не являющихся задачами этих сотрудников и менеджеров могут, служить и служат причиной снижения эффективности выполнения ими собственных функций. Обоюдная ответственность также может привести к невыполнению функций, возложенных на учреждения с обоюдной ответственностью.

Цели реформирования и их обоснование

Целью инвентаризации является безусловное разграничение полномочий и ответственности за предоставление бюджетных услуг. Инвентаризация должна проводиться на предмет выявления услуг, предоставляемых одновременно двумя или более бюджетными учреждениями (размытость ответственности), исключая услуги однотипных бюджетных учреждений, расположенных в различных субъектах республики, или однотипные услуги бюджетных учреждений, предоставление которых должно обеспечиваться равнодоступно на всей территории республики: поликлиники, школы, и т.п. Инвентаризация должна быть также направлена на выявление тех услуг, предоставление которых обязательно (услуги присутствуют в перечне услуг, обязательных к предоставлению), но не осуществляется ни одним из существующих бюджетных учреждений. При определении вышеперечисленных услуг соответствующие изменения должны быть внесены в инвентаризуемые документы.

Возможно, что по результатам инвентаризации появится необходимость в учреждении новых бюджетных подразделений или сокращении (либо реорганизации) существующих с целью обеспечения безусловного предоставления всех бюджетных услуг и безусловного распределения ответственности за их предоставление между бюджетными учреждениями и государственными менеджерами.

Механизм реализации

Для однозначного закрепления сфер ответственности за предоставление услуг общественного сектора считаем необходимым решить ряд задач, а именно:

- провести инвентаризацию положений, уставов и других документов, определяющих сферы компетенции бюджетных учреждений и организаций, внести в них определенные изменения;

- определить предмет ответственности каждого субъекта управления;

- выявить факты возможной перекрестной ответственности (сфер деятельности, в которых нет возможности четко определить, какое из учреждений, организаций отвечает за предоставление той или иной прямой или сервисной услуги);

- подготовить процедуры слияния бюджетных учреждений с перекрывающимися сферами компетенции для целей консолидации усилий и оптимизации эффективности оказания бюджетных услуг вновь созданными учреждениями;

- определить услуги, предоставление которых является обязательным, но по которым не определено, какое из бюджетных учреждений (организаций) ответственно за их предоставление;

- выявить услуги, предоставление которых не является функцией государства с целью сокращения таких услуг;

- выявить услуги, предоставление которых является обязательным, но не может осуществляться за счет и на территории республики или ее муниципальных образований при использовании существующих ресурсов бюджетных учреждений, организаций республики в силу сложившихся объективных причин с целью передачи такой ответственности в компетенцию учреждений и организаций, включая организации частного сектора, обладающие необходимыми ресурсами.

Проведение этих мероприятий позволит систематизировать ответственность и создать базу для осуществления контроля за исполнением обязанностей менеджеров по производству и предоставлению следующих услуг:

1. Описание существующей системы управления республики с точки зрения набора услуг (иначе - полезных результатов), предоставляемых отдельными структурными подразделениями данной системы физическим и юридическим лицам. Направления совершенствования существующей системы управления.

1.1. Формирование (на основе анализа результатов документальной проверки) укрупненного перечня полезных результатов, образуемых в процессе деятельности:

- учреждений, финансируемых за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики;

- организаций, использующих имущество республики на условиях оперативного управления (хозяйственного ведения);

- организаций, получающих целевое финансирование дотации и/или льготы из республиканского бюджета Чувашской Республики (в части осуществления хозяйственной деятельности, по которой предоставлены перечисленные блага);

- организаций, пользующихся льготным кредитом либо получающих кредитные гарантии за счет республиканского бюджета (в части осуществления хозяйственной деятельности, по которой предоставлены льготные кредиты).

1.2. Юридическая экспертиза нормативных документов, регламентирующих компетенцию отдельных органов управления в части их функций и в части осуществления затрат и распоряжения государственными финансовыми ресурсами.

1.3. Описание основных направлений совершенствования действующей системы управления в части состава управленческих функций и их распределения между отдельными звеньями системы управления.

2. Описание перспективного состояния системы управления республики с точки зрения набора услуг (иначе - полезных результатов), предоставляемых отдельными структурными подразделениями данной системы физическим и юридическим лицам.

2.1. Формирование минимального перечня услуг, которые обязаны предоставить населению органы государственного управления уровня субъекта Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством. Оптимальное распределение функций по оказанию данных услуг между подразделениями системы управления.

2.2. Формирование перечня полезных результатов, не интерпретируемых в качестве услуг. Оптимальное распределение данных функций между подразделениями системы управления.

2.3. Описание типовых процедур реализации мероприятий экономической политики на уровне республики. Под мероприятиями понимаются: формирование новых и поддержание существующих предприятий государственного сектора экономики (исключая те, которые созданы для оказания населению обязательных услуг), кредитование коммерческих организаций, предоставление льгот, преференций, субсидий и т.п. Под процедурами понимаются регламентации экономического обоснования мероприятий (включая формы соответствующих документов), принятия решений уполномоченными органами управления, формирование соответствующих разделов расходной части бюджета.

3. Описание программы мероприятий, реализация которых позволяет осуществить переход в перспективное состояние системы. Результаты работы консультантов.

3.1. Предложения по внесению изменений в уставные документы конкретных государственных учреждений в части состава их функций.

3.2. Проекты документов, регламентирующих деятельность государственных органов в сфере планирования и осуществления мероприятий экономической политики.

Специалистами составляется исчерпывающий список производителей бюджетных услуг. На основании составленного списка собираются документы, определяющие сферы ответственности этих бюджетных учреждений. Документы сопоставляются со списком бюджетных услуг. При определении ответственности за предоставление конкретной бюджетной услуги в перечень в качестве атрибута услуги вносится отметка о ее принадлежность к определенному бюджетному учреждению. По завершении инвентаризации с расстановкой атрибутов перечень исследуется на предмет наличия более одного ответственного бюджетного учреждения по одной бюджетной услуге. В случае обнаружения таких услуг информация об этом доводится до учреждений с обоюдной ответственностью для достижения соглашения между ними о передаче полной ответственности за эту услугу единственному учреждению. При отсутствии у услуги проставленного атрибута принадлежности информация об этом передается одному из главных государственных менеджеров Чувашской Республики (премьер-министру) для принятия им решения о возложении ответственности за предоставление этой услуги на одно из существующих бюджетных учреждений либо об учреждении новой бюджетной организации. Таким образом, будет достигнута однозначность в вопросах ответственности за предоставление всех обязательных бюджетных услуг, для каждого из менеджеров будет создана основа для эффективного управления общественными финансами в рамках определенной для них компетенции.

Определение стартового состояния эффективности деятельности бюджетных учреждений, организаций и государственных менеджеров

Создание глобальной иерархической матрицы менеджеров и услуг, оказываемых ими

Существующее положение

Задачи по составлению подобной матрицы, содержащей в одном ряду данных список всех бюджетных услуг, а в другом менеджеров, ответственных за их предоставление, перед Чувашской Республикой не стояли. Подобная матрица может принести ряд преимуществ для целей управления системой управления общественными финансами.

Цели реформирования и их обоснование

Для совершенствования понимания роли того или иного менеджера в общей работе системы по управлению общественными финансами республики, а также отдельных ее направлений, для создания базовой модели оценки эффективности деятельности каждого менеджера по соотношению цена/качество создание такой матрицы является необходимостью. Матрица должна содержать в себе связи, характеризующие подчиненность одного менеджера другому, зависимость одного менеджера от эффективности работы другого, начиная, к примеру, от Президента Чувашской Республики, премьер-министра, депутата профильного комитета, министра экономики, министра финансов, отраслевого министра, руководителя муниципального образования, руководителя отраслевого отдела в муниципалитете до конечного производителя прямой бюджетной услуги. Матрица в дальнейшем будет подспорьем в определении этапов, в наибольшей степени влияющих на эффективность предоставления конечной услуги в положительном или отрицательном аспектах.

Механизм реализации

Составление перечня прямых и косвенных (сервисных) бюджетных услуг описано в предыдущем разделе. Этот перечень станет основой для составления ряда данных по услугам. Систематизация сфер ответственности менеджеров описана в разделе "Систематизация и инвентаризация сфер ответственности менеджеров за производство и предоставление бюджетных услуг". Ряд данных по менеджерам - производителям бюджетных услуг будет составлен на основании этой систематизации. Таким образом, при выполнении программы указанных выше разделов составление матрицы станет лишь технической проблемой. Далее программным способом проставляются признаки связи одной услуги зависящего менеджера от услуги обеспечивающего (сервисного) менеджера. Например, проставляется связь между услугами (в данном случае укрупненными) составления прогноза развития Чувашской Республики, подготавливаемого министром экономики с подготовкой бюджета министром финансов или руководителем казначейства с получателями средств финансирования. Связи могут быть однонаправленные (зависимость от одной услуги одного менеджера) либо многонаправленные (зависимость от нескольких услуг нескольких менеджеров). Наличие подобных связей позволит высшему менеджменту более четко определять, на каком этапе процесс производства услуги влияет на общий результат, принимать обоснованные решения по изменению либо процесса, либо связей или обучению-смене менеджера, допускающего снижение эффективности общего процесса.

Экспертная оценка соотношения цена/качество для каждого менеджера по каждой услуге

Существующее положение

Как уже было отмечено выше, на данном этапе в Чувашской Республике системно не используются показатели качества бюджетных услуг и не определены стандарты этого качества, целесообразность чего также обоснована выше.

Цели реформирования и их обоснование

Только при наличии такой характеристики, как соотношение цена/качество бюджетных услуг, можно реально судить об эффективности деятельности менеджера. Показатели качества, как исходное состояние для каждого менеджера, должны быть экспертным путем оценены для каждого менеджера по каждой его услуге. Экспертная оценка должна осуществляться на основании сравнения стандартов качества, описанных выше, с текущим качеством для определенного менеджера. Для каждого же менеджера должна быть рассчитана цена (себестоимость) производства бюджетной услуги в его учреждении, то есть стоимость, созданная на предыдущих этапах, учитываться не должна. Например, в цене услуги образования (обучение одного ученика начальных классов в определенной школе) не должна учитываться заработная плата министра образования Чувашской Республики, однако должны учитываться расходы этой школы на ЖКХ.

При наличии подобных показателей для каждого менеджера можно будет реально судить об эффективности деятельности каждого менеджера в динамике. Динамика будет характеризовать прогресс или регресс в работе менеджеров, что станет основой для принятия объективных решений о поощрении или наказании этих менеджеров их руководителями.