"Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. n 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (постатейный) (Кодолова А.В.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОПАСНЫХ
ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ
(в ред. Федеральных законов от 07.08.2000 N 122-ФЗ,
от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ,
от 09.05.2005 N 45-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ,
от 30.12.2008 N 309-ФЗ, от 30.12.2008 N 313-ФЗ,
от 27.12.2009 N 374-ФЗ)
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
Комментируемая статья содержит нормы-дефиниции, определяющие содержание базовых правовых понятий в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов. Данные нормы являются определенным указателем, при помощи которого вносится ясность и точность в применение норм права. При этом сами по себе нормы-дефиниции не содержат никаких правил поведения, действуя только в совокупности с иными правовыми нормами. Естественно, что и их охрана осуществляется посредством санкций, содержащихся в других нормах права.
Рассматривая нормы-дефиниции комментируемой статьи, нельзя не провести их сравнительный анализ с аналогичными нормами, содержащимися в нормативно-правовых актах различной юридической силы:
а)  акты международного права. Так, Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 17 марта 1992 г.) понимает под  промышленной аварией событие, возникающее в результате неконтролируемых изменений в ходе любой деятельности, связанной с опасными веществами, либо на промышленном объекте, например в ходе производства, использования, хранения, перемещения или удаления, либо при транспортировке.
Конвенция Международной организации труда "О предотвращении крупных промышленных аварий" содержит два определения: "крупная авария" и "аварийная ситуация".  Крупная авария означает внезапное происшествие - такое, как крупный выброс, пожар или взрыв - в ходе эксплуатации объекта повышенной опасности, вызываемое одним или несколькими опасными веществами и приводящее к серьезной как немедленной, так и отложенной опасности для трудящихся, населения или окружающей среды. Под  аварийной ситуацией понимается всякое внезапное событие, связанное с одним или несколькими опасными веществами, которое могло бы привести к крупной аварии, но чего не произошло вследствие сдерживающих факторов, действий или систем;
б)  федеральные законы. Действующие федеральные законы в некоторой степени вторгаются в сферу действия комментируемого Закона, хотя и не предлагают своих определений промышленной безопасности опасных производственных объектов,  аварий и инцидентов на опасных производственных объектах. Например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ст. 1) содержит понятие  "экологическая безопасность", под которой понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Нельзя утверждать, что промышленная и экологическая безопасность соотносятся как часть и целое, т.е. промышленная безопасность является составляющей безопасности экологической. Оба рассматриваемых вида безопасности представляют собой многоаспектные явления и совпадают в части решения задач охраны человека и его жизненно важных интересов от техногенных аварий и катастроф.
В Федеральном законе от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" содержится определение  радиационной аварии как потери управления источником ионизирующего излучения, вызванной неисправностью оборудования, неправильными действиями работников (персонала), стихийными бедствиями или иными причинами, которые могли привести или привели к облучению людей выше установленных норм или к радиоактивному загрязнению окружающей среды. Данное понятие не входит в предмет регулирования комментируемого Закона, поскольку радиационно опасные и ядерно опасные объекты, в т.ч. на которых расположены радиационные источники, пункты хранения, ядерные материалы, не относятся к опасным производственным объектам и к ним применяется иное нормативно-правовое регулирование;
в)  подзаконные нормативно-правовые акты федерального уровня. В отдельных случаях нормы-дефиниции в сфере промышленной безопасности определяются в подзаконных нормативно-правовых актах, прежде всего в постановлениях Правительства РФ и ведомственных документах Федеральной службы по технологическому, экологическому и атомному надзору (Ростехнадзора). Например, комментируемый Закон не содержит понятия Государственного реестра опасных производственных объектов, что восполнено на уровне Правительства РФ в утвержденных им Правилах регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов (Постановление Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. N 1371).
В приказах и иных нормативных документах Ростехнадзора нередко содержатся нормы-дефиниции, отсутствующие в федеральном законодательстве. Так, в Положении о системе аттестации сварочного производства на объектах, подконтрольных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утв. Приказом Ростехнадзора от 9 июня 2008 г. N 398а), раскрывается, что понимать под аккредитацией, экспертизой и экспертным обследованием сварочных производств и технологических процессов;
г)  законы субъектов Российской Федерации. В тех законах субъектов РФ, где есть статьи, посвященные терминам и определениям, в подавляющем большинстве случаев осуществляется воспроизведение терминов и определений либо из комментируемого Закона, либо из ГОСТов, СанПиНов и иных федеральных подзаконных актов, регламентирующих техническую сторону промышленной безопасности опасного производственного объекта и включающих соответствующий понятийный аппарат.
В качестве примера активного использования собственной терминологии в области промышленной безопасности опасных производственных объектов отметим Закон Волгоградской области N 393-ОД от 17 апреля 2000 г. "О безопасности населения и охране окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа, содержащих сероводород", использующий для своих целей понятия "экологическая безопасность" и  "промышленная безопасность". При этом под последней в указанном законодательном акте предлагается понимать состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на промышленных объектах и их последствий, что, в сущности, является дублированием рассматриваемого термина из комментируемой статьи;
д)  акты органов местного самоуправления. Поскольку данным органам не предписана главная роль в деле обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления решают в рассматриваемой области следующие вопросы, отнесенные законодательством к их компетенции:
- участие в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования, в том числе вызванных техногенными авариями;
- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, с позиции осуществления данных правомочий и в отношении опасных производственных объектов - имущественных комплексов, которые находятся в муниципальной собственности;
- организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, в том числе участие в устранении последствий промышленных аварий, и восстановлению окружающей среды;
- организация в муниципальных образованиях электро-, тепло- и газоснабжения, поскольку данные виды деятельности связаны с эксплуатацией опасных производственных объектов.
Между тем, несмотря на все многообразие терминологии в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов, путаница в терминологии возникает не так часто, поскольку, во-первых, поскольку вышеупомянутые термины не принципиально отличаются друг от друга, и, во-вторых, в рамках общей проблематики в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов у каждого нормативно-правового акта есть своя сфера действия. Поэтому Закон не запрещает, например, специально уполномоченным органам в сфере промышленной безопасности или органам государственной власти субъектов РФ использовать дополнительный терминологический ряд для организации эффективной работы по обеспечению безопасности на различных стадиях хозяйственной деятельности опасных производственных объектов.
Статья 2. Опасные производственные объекты
Комментарий к статье 2
1. Комментируемая статья содержит определение  опасного производственного объекта. В соответствии с ее положениями такого рода объектами являются, во-первых, предприятия в целом, во-вторых, их цехи, участки, площадки и иные части имущественных комплексов предприятий, указанные в приложении 1 к комментируемому Закону.
 Одним из основных критериев отнесения к опасным производственным объектам выступает использование в производственной или иной хозяйственной деятельности опасных (воспламеняющихся, горючих, токсичных, высокотоксичных) веществ и механизмов, представляющих угрозу жизни и здоровью человека и окружающей среде. Например, к опасным высокотоксичным относятся вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели при введении в желудок не более 15 мл на 1 кг, при внесении на кожу не более 50 мл на 1 кг и смертельной концентрации в воздухе не более 0,5 мл на 1 литр. К закону прилагаются две таблицы (приложение 2) с наименованиями опасных веществ и их видов, предельное количество которых на опасном производственном объекте является основанием для обязательной разработки декларации промышленной безопасности (например, для высокотоксичных веществ допустимое предельное количество составляет 20 тонн).
В приложении 1 обозначено всего  пять категорий опасных производственных объектов.
 К первой категории относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, хранятся, транспортируются и уничтожаются опасные вещества. Опасные вещества рассматриваемый Федеральный закон определяет как воспламеняющие, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, иные представляющие опасность для окружающей среды вещества.
 Ко второй и третьей категории относятся опасные производственные объекты, на которых используется оборудование, способное причинить вред жизни и здоровью человека, а также негативно повлиять на состояние окружающей среды (например, оборудование, работающее под давлением, стационарно установленные грузоподъемные механизмы).
 К четвертой и пятой категории относятся опасные объекты по видам и результатам выполняемых работ (на которых производится обработка черных и цветных металлов, ведутся горные работы).
Все опасные производственные объекты подлежат занесению в Государственный реестр опасных производственных объектов. В настоящее время обязанность по ведению такого реестра возложена на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор), которая при проведении такой регистрации выдает свидетельства о внесении записи в реестр.
2. В соответствии с п. 2 Правил регистрации объектов в Государственном реестре опасных производственных объектов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. N 1371 "О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов",  Государственный реестр опасных производственных объектов представляет собой реестр, в котором на основе единых методологических и программно-технологических принципов с использованием современных компьютерных технологий накапливается, анализируется и хранится систематизированная информация о зарегистрированных опасных производственных объектах и эксплуатирующих их организациях.
В соответствии с п. 2 указанного Постановления функции по регистрации объектов в Государственном реестре опасных производственных объектов и ведению этого реестра возложены на Ростехнадзор. Кроме того, полномочия по регистрации подведомственных объектов предоставлены и некоторым федеральным органам исполнительной власти.
В соответствии в изменениями, внесенными в Постановление Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. N 1371 на основании Постановления Правительства РФ от 22 апреля 2009 г. N 351, Министерство природных ресурсов и экологии РФ утверждает  требования к регистрации объектов в государственном реестре и к ведению этого реестра.
Приказом Ростехнадзора от 4 сентября 2007 г. N 606 был утвержден Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению Государственного реестра опасных производственных объектов.
В рамках возложенной государственной функции Ростехнадзор осуществляет полномочия по разработке единых нормативно-методических и программных принципов по регистрации опасных производственных объектов в Государственном реестре опасных производственных объектов и по ведению этого реестра, предоставлению регистрирующим органам программного обеспечения исполнения указанной государственной функции, контролю правильности идентификации опасных производственных объектов для целей их регистрации в государственном реестре.
В целях осуществления координации баз данных территориальных и ведомственных разделов государственного реестра опасных производственных объектов Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору принимает данные территориальных разделов Государственного реестра опасных производственных объектов, а также данные ведомственных разделов Государственного реестра опасных производственных объектов от федеральных органов исполнительной власти,  ведет список регистрирующих органов федеральных органов исполнительной власти, формирует и ведет единую базу данных Государственного реестра опасных производственных объектов.
Выполняя государственную функцию по регистрации в Государственном реестре опасных производственных объектов, Ростехнадзор  согласовывает проекты нормативных актов по регистрации подведомственных объектов в государственном реестре, предоставляет заинтересованным государственным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления информацию о зарегистрированных в государственном реестре опасных производственных объектах и эксплуатирующих их организациях, обеспечивает сохранность информации Государственного реестра опасных производственных объектов, его территориальных и ведомственных разделов, организует и участвует в проведении научных, методических и технических разработок, связанных с регистрацией опасных производственных объектов в Государственном реестре опасных производственных объектов и ведением этого реестра, его территориальных и ведомственных разделов.
Для решения вопроса о регистрации объекта в едином государственном реестре необходимо определить,