"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, НАХОДЯЩИЕСЯ
В ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
А.П. АНИСИМОВ, С.В. ДЗАГОЕВ, Л.Т. КОКОЕВА
Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
А.Я. РЫЖЕНКОВ
Авторский коллектив:
Анисимов А.П., ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук.
Дзагоев С.В., преподаватель кафедры предпринимательского и трудового права Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова, кандидат юридических наук.
Кокоева Л.Т., зав. кафедрой предпринимательского и трудового права Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова, доктор юридических наук, профессор.
Рецензенты:
Камышанский В.П., доктор юридических наук, профессор.
Черноморец А.Е., доктор юридических наук, профессор.
ВВЕДЕНИЕ
Проводимая в Российской Федерации в течение почти двадцати лет земельная реформа привела к коренному изменению правового регулирования отношений собственности на земельные участки. Провозглашение в Конституции России многообразия форм собственности на землю и иные природные ресурсы повлекло необходимость формирования гражданско-правового механизма перераспределения земельных участков и других природных ресурсов из публичной собственности в частную, типичным проявлением которого является увеличение роли и значения института торгов.
Несмотря на ожесточенные политические дискуссии о допустимости вовлечения земельных участков в гражданский оборот и обоснованности закрепления в Конституции РФ частной собственности на землю, равно как и призывы к фактическому низведению правового статуса земельных участков до уровня обычного товара, законодателю удалось удержать важный для позитивного развития общества баланс частных и публичных интересов в сфере регулирования земельных отношений. При этом большую роль на поступательное развитие земельной реформы, как это ни парадоксально, оказала происходящая параллельно с земельными преобразованиями реформа градостроительного законодательства, призванная сократить коррупционную емкость отрасли и создать прозрачные и доступные гражданскому обществу механизмы контроля за застройкой территорий населенных пунктов.
В настоящее время земельный участок выступает объектом гражданских, земельных, налоговых, экологических, градостроительных и иных правоотношений. В каждом конкретном случае в сферу правового регулирования попадает тот или иной элемент правового режима земельного участка. В случае, когда земельный участок выступает объектом гражданских правоотношений, он является объектом недвижимости, попадая в частноправовую сферу действия норм гражданского права. Усложнение правового регулирования земельных отношений не позволяет провести четкую грань и "развести по разные стороны баррикад" нормы земельного и гражданского права.
Следует констатировать, что к настоящему моменту законодатель определился с принципиальным направлением реформ, несмотря на сохранение определенных пробелов и коллизий Гражданского кодекса РФ и Земельного кодекса РФ, проблем на уровне правоприменительной практики. Очевидна необходимость дальнейшего осмысления проводимых реформ и корректировки выбранного пути в духе конституционных норм о построении рыночной экономики и правового государства, поиска вариантов сочетания частных и публичных интересов.
Правовое регулирование отношений собственности, а также особенности приобретения прав на различные объекты гражданского оборота (включая земельные участки) уже неоднократно попадали в поле зрения ученых-юристов. Проблемам гражданско-правового режима недвижимого имущества посвящены труды дореволюционных ученых-цивилистов - К.П. Победоносцева, Д.И. Мейера, П.П. Цитовича, Г.Ф. Шершеневича, а также современных ученых - Т.Е. Абовой, Е.А. Бабайцевой, В.А. Белова, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.С. Ема, В.П. Камышанского, О.М. Козырь, В.А. Лапача, А.Л. Маковского, Ю.В. Романца, А.Я. Рыженкова, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Е.М. Тужиловой-Орданской, Л.А. Чеговадзе, А.Е. Черноморца, В.В. Чубарова, В.Ф. Яковлева и др.
Особенности оборота недвижимых вещей, а также проведения процедуры торгов по продаже различного рода имущества были исследованы на монографическом уровне в трудах О.В. Бурлаченко, Л.Ф. Гатаулиной, С.И. Герасина, Н.П. Лотниковой, Н.С. Михайловой, С.В. Нарушкевич, В.В. Романовой, С.В. Савиной, Д.Н. Сахабутдиновой, В.И. Яковлева и др.
Специфика правового положения земельного участка не только как объекта гражданских прав, но и как природного объекта (природного ресурса), составной части окружающей среды рассматривалась в работах Ф.Х. Адиханова, С.А. Боголюбова, Е.С. Болтановой, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, В.В. Дмитриева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Н.Б. Маловой, Н.Н. Мисник, Н.Т. Разгельдеева, Н.А. Сыродоева, С.А. Чаркина, Г.В. Чубукова и т.д.
Однако в большинстве указанных работ основной акцент делался либо на исследовании проблем гражданско-правового режима и оборота объектов недвижимости в целом, либо на выявлении специфики правового положения земельных участков и межотраслевого регулирования отношений по их использованию и охране. Вместе с тем на современном этапе правовой реформы произошли существенные изменения именно гражданско-правового режима земельных участков, включая регламентацию процедуры земельных торгов (аукционов и конкурсов), а также совершенствование процедуры выкупа правообладателями объектов недвижимости земельных участков, находящихся в государственной (муниципальной) собственности. Изменилась и роль законодательства субъектов Российской Федерации: еще восемь лет назад оно серьезно влияло на регулирование земельных отношений, а сейчас эту роль утратило.
Рассмотрение данной цивилистической динамики в контексте эволюции земельного и градостроительного законодательства еще ни разу не попадало в сферу внимания представителей современной юридической науки, хотя значение подобных исследований трудно переоценить. Столь же мало внимания в современной юриспруденции уделяется поиску надлежащих правовых средств регулирования процедуры предоставления земельных участков из публичной собственности гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду для целей, не связанных со строительством. Наполнение данной процедуры гражданско-правовым содержанием является одной из актуальных проблем не только теории, но и правоприменительной практики.
Восполнению указанных пробелов и внесению посильного вклада в рассмотрение заявленных выше теоретических и практических вопросов и посвящено настоящее исследование.
Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ КАК
ОБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ И ПРОЦЕДУРЫ ИХ ПРИОБРЕТЕНИЯ
§ 1. ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
КАК ОБЪЕКТ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Как справедливо отмечал О.С. Иоффе, проблема правоотношения - одна "из наиболее сложных и в то же время наименее разработанных проблем правовой науки" <1>. Являясь фундаментальной категорией общей теории права, категория правоотношений получила свое исследование как на общетеоретическом уровне, так и в гражданско-правовой науке.
--------------------------------
<1> Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории хозяйственного права. М.: Статут, 2000. С. 508.
В рамках цивилистической науки выделяется три концептуальных подхода к понятию правоотношения. Первый из них (материальный) был широко представлен в советской юридической науке (В.П. Грибанов, Р.О. Халфина, В.А. Рясенцев, Ю.К. Толстой и др.) и определял правоотношение как "общественное отношение, урегулированное нормами права".
Представители второго (формального) подхода понимали правоотношение как юридическую форму общественного (фактического) отношения или, другими словами, как юридическое (идеальное) отношение особого рода (Н.Г. Александров, В.П. Мозолин, В.А. Тархов, С.Ф. Кечекьян и др.).
Наконец, представители третьей концепции (единства правовой формы и экономического содержания) полагали, что правоотношением является не столько юридическая форма фактического (экономического) отношения, сколько само фактическое отношение, облеченное в правовую форму (О.С. Иоффе, А.Г. Певзнер, С.С. Алексеев) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В.А. Белова. М.: Юрайт-Издат, 2007. С. 199 - 206.
Являясь сторонниками первого подхода к пониманию гражданского правоотношения и определяя последнее как следствие урегулирования фактического жизненного отношения нормой права, заметим, что до сих пор вопрос о понятии гражданского правоотношения так и не нашел единообразного решения; однозначно можно утверждать лишь о самом существовании такой правовой категории.
При этом продолжаются дискуссии об относительных и абсолютных правоотношениях; об объекте правоотношения; о содержании субъективных прав и юридических обязанностей. В последних научных работах подняты нерешенные вопросы о содержании правосубъектности, ее соотношении с понятиями "правоспособность", "дееспособность", "деликтоспособность", "правовой статус". Продолжается разработка теории юридических фактов с вычленением вопросов их классификации и регулятивной роли <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чугунов Ю.О. Норма права и правоотношение (вопросы теории): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 11.
Не пытаясь охватить всю динамику научного исследования проблемы гражданского правоотношения, отметим, что важным для предмета настоящего исследования является общепризнанный в цивилистической науке вывод о структуре гражданского правоотношения, включающего в себя субъектный состав, объект, содержание (права и обязанности) сторон правоотношения <1>.
--------------------------------

<1> См., например: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учеб. пособие: В 2 т. Т. 2. Вып. 2 - 4 (по изд. 1912 г.). М., 1995. С. 170 - 171; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. Саратов, 1995. С. 392 - 393.
По поводу объекта гражданского правоотношения существует три концептуально различающихся теории: общефилософская (объект - это то, на что направлено правоотношение); специально-юридическая (объект - это то, по поводу чего возникает правоотношение); психологическая (объект - это то, что мыслится самим субъектом права в качестве его объекта) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гражданское право... / Под общ. ред. В.А. Белова. С. 303 - 307.
Между первой и второй концепцией мы не видим принципиальных различий. Гораздо важнее, что в рамках обеих теорий существуют монистические и плюралистические концепции объекта. Как отмечалось в научной литературе, монистическая концепция признает наличие только одного объекта правоотношений (Р.О. Халфина, П.И. Стучка, М.М. Агарков, В.И. Синайский, Я.М. Магазинер, Д.М. Генкин, В.Н. Храпанюк); сторонники плюралистического направления указывают, что единого объекта не может быть, а существует большое количество явлений, которые могут выступать в качестве объектов гражданских прав, т.е. объект - собирательное понятие (О.С. Иоффе, Ю.К. Толстой, Б.С. Никифоров, Е.А. Суханов, А.П. Дудин).
При этом ряд исследователей спорных вопросов учения об объектах гражданских правоотношений предлагают двухуровневую концепцию (Е. Бирлинг, Ф.В. Тарановский, О.С. Иоффе, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский), согласно которой непосредственным объектом (объектом первого уровня) является лишь поведение, поскольку только на него может воздействовать право, учитывая его специфику как идеологической категории. И лишь объектом второго уровня является то, на что направлено поведение людей, - материальные блага (вещи) и нематериальные объекты (нематериальные блага, результаты интеллектуальной деятельности и т.д.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Михайлова Н.С. Оборотоспособность вещей в гражданском праве и роль актов органов внутренних дел Российской Федерации в ее реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. 8; Чеговадзе Л.А. Структура и состояние гражданского правоотношения. М.: Статут, 2004. С. 188 - 202.
Принципиально важным для нас из всех вышеуказанных дискуссий об объекте правоотношения является вывод о том, что поскольку право регулирует отношения между людьми, то гражданское правоотношение может воздействовать только на поведение человека, а его объектом выступает то, по поводу чего возникает правоотношение, - поведение субъектов, направленное на различные материальные и нематериальные блага. Таким образом, смысл категории объектов гражданских прав заключается в установлении для них конкретного гражданско-правового режима, определяемого не для каких-то благ (объектов материального мира), а для людей, совершающих по поводу этих благ определенные юридически значимые действия. Поэтому более точно считать объектом гражданских правоотношений (объектом гражданских прав) правовой режим определенных благ (а не сами блага) <1>, различая непосредственный (поведение) и опосредованный (материальные и нематериальные блага) объекты правоотношения.
--------------------------------

<1> См.: Гражданское право: Учеб.: В 2 т. Т. I / Отв. ред. Е.А. Суханов. М.: БЕК, 1998. С. 294 - 295.
При рассмотрении проблемы объекта правоотношения нельзя обойти вниманием вопрос о его соотношении с самим правоотношением как правовой конструкцией. В гражданском праве отсутствует единство мнений по вопросу тождественности понятий объекта гражданского права и объекта гражданского правоотношения. Одни авторы рассматривают данные категории как синонимы <1>. Другие предлагают "считать объектом права то, на что направлено поведение обязанного лица, прежде всего, вещь, поведение же обязанного лица, характеризуемое теми или иными признаками (передача вещи, уплата денег, производство определенной работы, воздержание от посягательства на вещь, воздержание от издания чужого литературного произведения и т.д.), называть содержанием правоотношения" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Гражданское право... / Под общ. ред. В.А. Белова. С. 319; Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 52; Лапач В.А. Что такое объекты гражданских прав, или Феномен кубка Кремля // Законодательство. 2002. N 5. С. 17 - 18.
<2> Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М., 1940. С. 23.
Третьи полагают, что если объектом гражданского права "является совокупность определенных общественных отношений, то их правовое регулирование и закрепление, а также их дальнейшее развитие осуществляются при помощи гражданских правоотношений