"комментарий к федеральному закону "о порядке выезда из российской федерации и въезда в российскую федерацию" (постатейный) (сумин а.а.) ("инфра-м-норма", 2001)

КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
"О ПОРЯДКЕ ВЫЕЗДА ИЗ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ВЪЕЗДА В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ"
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 28 июня 2001 года
А.А. СУМИН
Александр Александрович Сумин - доктор юридических наук, специалист в области проблем уголовно - процессуального права, оперативно - розыскной и контрразведывательной деятельности, сотрудник органов прокуратуры. Опубликовал свыше 25 работ по указанной тематике, в том числе "Комментарий к Федеральному закону "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и "Комментарий к Закону Российской Федерации "О государственной тайне", вышедшие в издательстве "Норма" в 2001 году.
15 августа 1996 года N 114-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ПОРЯДКЕ ВЫЕЗДА ИЗ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ВЪЕЗДА В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ
(в ред. Федеральных законов от 18.07.1998 N 110-ФЗ,
от 24.06.1999 N 118-ФЗ)
(с изм., внесенными Постановлением
Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 N 2-П)
Комментарий к преамбуле
Преамбула дословно воспроизводит формулировку ч. 2 ст. 27 Конституции РФ. Возможность свободного выезда лица за пределы государства, гражданином которого он является, а также беспрепятственного возвращения в свою страну является общепринятой международной традицией и закреплена в национальном законодательстве практически всех государств, за исключением тех из них, в которых продолжает существовать тоталитарный режим. В исторический период существования СССР право советских граждан на свободный выезд за границу конституционными нормами не гарантировалось, и осуществить такой выезд было крайне затруднительно. В то же время получение заграничного паспорта и выезд в страны Варшавского договора было относительно несложным. Выезды с целью туризма практиковались только в составе организованных групп после предварительного изучения кандидатур органами КГБ СССР и окончательного отбора в так называемых комиссиях по выездам, действовавших при партийных организациях начиная от райкома КПСС (и приравненных к нему). Не менее сложным было решение вопроса и о направлении в заграничную служебную командировку. Для этого требовались: специальная рекомендация "треугольника" (руководитель предприятия (учреждения, организации), секретарь партийной организации, председатель профсоюзной организации); согласование с органом КГБ СССР и вышестоящим предприятием (учреждением, организацией); рассмотрение кандидатуры на заседании комиссии по выездам. Существовала практика предварительного инструктирования выезжающих за границу, которая осуществлялась, как правило, представителем партийного органа и офицером действующего резерва КГБ СССР. Граждане обязывались по возвращении в СССР сообщать в органы государственной безопасности о своих контактах с иностранцами, а также о не вызываемых необходимостью контактах с ними других советских граждан и об участниках зарубежной поездки, поведение которых не соответствовало полученному инструктажу. Для "скомпрометировавших" себя советских граждан повторный выезд за границу, даже в страны - участники Варшавского договора, был исключен. После распада СССР Российская Федерация в духе демократических традиций закрепила в своей Конституции право гражданина на свободный выезд из государства и возвращение в него.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1
Комментарий к статье 1
Данная правовая норма определяет перечень нормативных правовых актов, регулирующих вопросы выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию.
Основой правового регулирования любых общественных отношений является Конституция РФ, содержащая правовые нормы высшей юридической силы и имеющая прямое действие. Однако Конституция РФ осуществляет правовое регулирование в весьма обобщенном виде, и ее положения нуждаются в детализации. Этой цели служит применение международных договоров РФ, которые могут содержать нормы, устанавливающие на основе взаимности конкретные правила въезда на территории и выезда с территорий договаривающихся сторон. Общие правила, детализирующие конституционное положение, касающееся права граждан на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, содержатся в одноименном Федеральном законе. Комментируемая правовая норма не содержит указания на то, что систему правового регулирования составляют также и подзаконные нормативные правовые акты, однако это совершенно очевидно, поскольку последние представляют собой механизм реализации положений Федерального закона, единственным условием существования которых является их полное соответствие этому Закону.
Положение ч. 2 комментируемой правовой нормы дословно повторяет ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Оно основано на общепринятых нормах международного права и особых разъяснений не требует.
Статья 2
Комментарий к статье 2
Основания ограничения граждан РФ в праве на выезд из Российской Федерации предусмотрены ст. 15 комментируемого Федерального закона. Право гражданина РФ на беспрепятственный въезд основано на положении ст. 27 Конституции РФ и общепринятых нормах международного права. Независимо от причин выезда гражданина РФ за границу (в том числе с целью остаться в иностранном государстве на постоянное жительство, даже если такой выезд осуществлен с нарушением российского законодательства) он не влечет для супруга этого гражданина или его близких родственников никаких отрицательных правовых последствий. До принятия действующей редакции Уголовного кодекса РФ для таких лиц могла наступить уголовная ответственность за недонесение о совершении преступления (например, об измене Родине в форме бегства за границу).
Статья 3
Комментарий к статье 3
В соответствии со ст. 1 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. N 4730-I Государственная граница Российской Федерации (далее - Государственная граница) есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Статья 9 указанного Закона определяет, что пересечение Государственной границы на суше лицами и транспортными средствами осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами РФ или решениями Правительства РФ. Этими актами может определяться время пересечения Государственной границы, устанавливается порядок следования от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и в обратном направлении; при этом не допускается высадка людей, выгрузка грузов, товаров, животных и прием их на транспортные средства.
Согласно ст. 9 Закона, под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное специально оборудованное место, где осуществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных. Особым видом пункта пропуска является зал официальных делегаций.
Положение о пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 60 (с изменениями, внесенными Постановлениями Правительства РФ от 31 октября 1998 г. N 1272 и 2 февраля 2000 г. N 100), устанавливает, что пункты пропуска предназначены для обеспечения международных сообщений Российской Федерации с другими государствами и устанавливаются в соответствии с законодательством РФ в морских, речных и рыбных портах, в аэропортах, на аэродромах, открытых для международного сообщения, на пограничных железнодорожных станциях и вокзалах, а также на специально выделенных в непосредственной близости от Государственной границы РФ участках местности в пределах пограничной зоны и иных местах. Пункт пропуска в пределах территории указанных объектов включает в себя комплекс зданий, помещений, сооружений с соответствующим технологическим оборудованием, в которых осуществляют служебную деятельность органы пограничного, таможенного и иных видов контроля, органы внутренних дел, а также транспортные и иные предприятия и организации, обеспечивающие работу пункта пропуска. Для обеспечения контроля за соблюдением установленных правил пересечения Государственной границы физическими лицами, перемещения через нее транспортных средств, грузов, товаров и животных (далее - транспортные средства и грузы) соответствующими федеральными органами исполнительной власти в пунктах пропуска в установленном порядке создаются подразделения органов пограничного, таможенного, санитарно - карантинного, иммиграционного, ветеринарного, фитосанитарного и транспортного контроля, а для надзора за определением мореходных качеств морских и речных судов, предотвращения актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации и контроля в области движения на железнодорожном транспорте могут также создаваться инспекции государственного надзора, службы авиационной безопасности, службы, осуществляющие контроль за безопасностью движения на железнодорожном транспорте (далее - государственные контрольные органы). Организация и осуществление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ других видов контроля, а также осуществление физическими и юридическими лицами в пунктах пропуска хозяйственной и иной деятельности, не связанной с обслуживанием транспортных средств и пассажиров, не допускаются.
Пункты пропуска классифицируются:
а) по виду международного сообщения (морские, речные, воздушные, автомобильные, железнодорожные, пешеходные);
б) по характеру международного сообщения (пассажирские, грузовые, грузопассажирские);
в) по режиму работы (постоянные, временные, сезонные).
Пункты пропуска могут быть многосторонними - для пересечения Государственной границы физическими лицами независимо от их гражданства (подданства), а также двусторонними - для пересечения границы гражданами (жителями) РФ и сопредельного государства, в том числе в упрощенном порядке.
Пункты пропуска устанавливаются решениями Правительства РФ по представлениям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Принятое Правительством РФ решение об установлении пункта пропуска является основанием для открытия финансирования проектирования, строительства (реконструкции), обустройства объектов и технического оснащения пункта пропуска, а также создания и развития транспортной, инженерной и социально - бытовой инфраструктуры. Срок функционирования временных и периоды работы сезонных пунктов пропуска определяются решением Правительства РФ об их установлении.
Пункт пропуска может быть закрыт на основании: вступления в силу международных договоров РФ о прекращении транспортного сообщения через Государственную границу РФ; одностороннего решения РФ или другого государства о прекращении действия международных договоров, участником которых является РФ; представления заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о нецелесообразности или невозможности дальнейшего функционирования пункта пропуска.
Временное закрытие пункта пропуска может производиться по решению Правительства РФ: в случаях чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, ситуаций техногенного характера и других, делающих невозможными осуществление транспортного сообщения или функционирование государственных контрольных органов; по причинам санитарно - карантинного характера. О принятии или отмене решения по временному закрытию пункта пропуска в порядке, предусмотренном международными договорами РФ, сообщается сопредельному с Российской Федерацией государству, а при необходимости - другим заинтересованным государствам по дипломатическим каналам. До возобновления функционирования временно закрываемого пункта пропуска структурные подразделения государственных контрольных органов не подлежат расформированию и используются по решению соответствующих руководителей федеральных органов исполнительной власти.
Решения Правительства РФ об установлении пунктов пропуска с указанием их классификации публикуются в официальной печати и при необходимости доводятся в установленном порядке Министерством иностранных дел РФ до дипломатических (консульских) представительств иностранных государств в Российской Федерации и заинтересованных международных организаций, дипломатических и консульских представительств Российской Федерации за рубежом.
Общий распорядок работы пункта пропуска - время начала и окончания работы, технологические перерывы, графики (расписания) оформления физических лиц, транспортных средств и грузов, следующих через Государственную границу, - утверждается совместным решением руководителей государственных контрольных органов и начальника аэропорта, аэродрома, морского, речного порта, железнодорожного вокзала, станции, иных транспортных предприятий (далее - администрация пункта пропуска). Последовательность осуществления всех видов контроля в пунктах пропуска определяется типовыми схемами организации пропуска через Государственную границу физических лиц, транспортных средств и грузов по видам международного сообщения, которые согласовываются с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими различные виды контроля, и утверждаются нормативными правовыми актами соответствующих транспортных министерств и ведомств. В соответствии с типовыми схемами организации пропуска через Государственную границу физических лиц, транспортных средств и грузов с учетом местных условий совместными решениями руководителей государственных контрольных органов и администрации пункта пропуска вводятся в действие технологические схемы пропуска через Государственную границу РФ физических лиц, транспортных средств и грузов в конкретных пунктах пропуска.
Государственные контрольные органы и администрация пунктов пропуска координируют свою деятельность по следующим основным направлениям: совместный анализ складывающейся обстановки в пункте пропуска; прогнозирование тенденций по изменению пассажирского и грузового потоков, возможных нарушений правил пересечения Государственной границы РФ физическими лицами и перемещения через нее транспортных средств и грузов; разработка и реализация предложений по совершенствованию работы пункта пропуска; разработка и утверждение схем пропуска через Государственную границу РФ и планов взаимодействия. Координация деятельности государственных контрольных органов и администрации пунктов пропуска по вопросам поддержания режима Государственной границы РФ и режима в пунктах пропуска возлагается на командиров частей