Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 23.09.2015 по делу n А33-4281/2015. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и не подлежит ограничению (статья 17, части 1 и 2; статья 56, часть 3, Конституции Российской Федерации), предполагает наличие таких конкретных правовых гарантий, которые позволяют реализовать его в полном объеме и обеспечивать эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего общеправовым требованиям справедливости и равенства.

Ценность права на судебную защиту как важнейшей конституционной гарантии всех других прав и свобод человека и гражданина предопределена - в силу статей 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 18, 118 (часть 2), 120 (часть 1), 125, 126 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации - особой ролью судебной власти и ее прерогативами по осуществлению правосудия, в том числе путем контроля за обеспечением верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории России.

Из статьи 46 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19 (часть 1), 47 (часть 1) и 123 (часть 3), устанавливающими принцип равенства всех перед законом и судом, право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, следует, что право на судебную защиту - это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты в форме восстановления нарушенных прав и свобод в соответствии с законодательно закрепленными критериями, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяют, в каком суде и в какой процедуре подлежит рассмотрению конкретное дело, что позволяет суду (судье), сторонам, другим участникам процесса, а также иным заинтересованным лицам избежать правовой неопределенности в этом вопросе.

Одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц. Это означает, что устанавливаемые федеральным законодателем институциональные и процедурные условия осуществления процессуальных прав должны отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения, без чего недостижим баланс публично-правовых и частноправовых интересов.

Приведенные правовые позиции выражены в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в постановлениях от 16 марта 1998 года № 9-П, от 17 ноября 2005 года №11-П, от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 20 февраля 2006 года № 1-П, от 25 марта 2008 года № 6-П, от 19 июля 2011 года № 17-П и от 1 марта 2012 года № 5-П. Аналогичного подхода придерживается в своей практике Европейский Суд по правам человека, полагающий, что статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, признающая право каждого на справедливое судебное разбирательство, во взаимосвязи с ее статьей 13, гарантирующей каждому эффективное средство правовой защиты, в том числе в связи с предполагаемым нарушением данного права, подразумевает, что государство должно обеспечить такое внутреннее средство правовой защиты, которое позволит рассмотреть обоснованную жалобу на это предполагаемое нарушение по существу (постановление от 25 февраля 2010 года по делу «Казюлин против России»). На необходимость обеспечения потенциальным заявителям быстрых и эффективных средств правовой защиты, позволяющих им обратиться в компетентный национальный орган власти и получить возмещение на государственном уровне, обращает внимание и Комитет Министров Совета Европы (пункт 13 приложения к Рекомендации от 12 мая 2004 года Rec (2004) 6 «О повышении эффективности внутренних средств правовой защиты»).

Как следует из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, принцип юридического равенства диктует необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, поскольку юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы; законоположения, по своему содержанию и (или) по форме не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного толкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению закрепленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления от 20 апреля 2009 года № 7-П, от 6 декабря 2011 года № 27-П, от 29 июня 2012 года № 16-П, от 14 мая 2013 года № 9-П и др.).

Вместе с тем требование определенности правового регулирования, обязывающее законодателя формулировать правовые предписания с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину (объединению граждан) сообразовывать с ними свое поведение - как запрещенное, так и дозволенное, не исключает использование оценочных или общепринятых понятий, значение которых должно быть доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения или из системы находящихся в очевидной взаимосвязи положений, либо посредством выявления более сложной взаимосвязи правовых предписаний, в частности с помощью даваемых судами разъяснений по вопросам их применения (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 14 апреля 2008 года № 7-П, от 5 марта 2013 года № 5-П, от 23 мая 2013 года № 11-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2013 года № 1173-О и др.).

Толкование законодательных предписаний имеет место не только при принятии публично-властного решения в отношении конкретного лица, - оно может быть осуществлено путем разъяснения нормативного содержания того или иного законоположения применительно ко всем правоотношениям, возникающим на его основе, что требует принятия уполномоченным органом соответствующего акта, с тем чтобы довести его до сведения всех субъектов правоотношений, на которых распространяется разъясняемое предписание закона.

По смыслу приведенных нормативных положений, не исключается право Министерства принимать акты информационно-разъяснительного характера, с тем, чтобы обеспечить единообразное применение законодательства регулирующего сферу сметного ценообразования на региональном уровне. Такие акты адресованы непосредственно органам и должностным лицам, применяющим соответствующие законоположения в указанной сфере. Обязательность содержащихся в них разъяснений нормативно не закреплена. Вместе с тем - поскольку в силу принципа ведомственной субординации территориальные органы обязаны руководствоваться исходящими от вышестоящих органов разъяснениями норм действующего законодательства - такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц соответствующих органов, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга лиц.

Несмотря на отсутствие законодательно закрепленного понятия нормативного акта в  сложившейся правовой доктрине и сформированной на ее основе юридической практике, в том числе отраженной в отдельных правовых актах (в частности, в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 года № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» и Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 года № 88), под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Анализируя оспариваемое письмо с учетом изложенного выше содержания Постановления Конституционного Суда Российской Федерации  от 31.03.2015 №6-П, апелляционный суд приходит к выводу, что оно не обладает признаками нормативного правового акта и, что прямо следует из текста указанного письма, носит рекомендательный характер государственным и муниципальным заказчикам в 2015 году при формировании начальной (максимально) цены государственного (муниципального) контракта для объектов строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта, финансирование которых осуществляется полностью либо частично за счет средств краевого бюджета, а также бюджетов муниципальных образований Красноярского края, целевых внебюджетных фондов и для общеэкономических расчетов в инвестиционной сфере, применять разработанные Красноярским филиалом ФАУ «Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов» по Красноярскому краю, индексы к полной сметной стоимости строительно-монтажных работ; индексы по объектам строительства по статьям прямых затрат.

Материалами настоящего дела не доказано, что применение оспариваемого письма носило всеобщий характер, и, что формируя цену, государственные заказчики исходили именно из его содержания.

Таким образом, изданное Министерством письмо «Об индексах изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ» от 04.02.2015 №82-477/4, не адресовано заявителю, само по себе не порождает каких-либо правовых последствий для заявителя (не содержат прямого указания на их применение), не может являться ограничением прав общества в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, следовательно, не может нарушать права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и систему ценообразования в строительстве на территории Российской Федерации.

Соответственно, суд первой инстанции также правильно отказал в удовлетворении требования к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края о признании незаконными действий по изданию этого письма (от 04.02.2015 №82-477/4). Заявитель апелляционной жалобы не указывает иных оснований для признания действий незаконными, кроме издания письма, не соответствующего, по его мнению, законодательству. Апелляционный суд не находит оснований для иных выводов по этому вопросу.

Общество с ограниченной ответственностью «Нордстрой» полагает незаконными действия  по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2013-2014 годы с применением индексов к полной сметной стоимости, разработанные филиалом ФЦЦС по Красноярскому краю на IV квартал 2012 г. для объектов капитального строительства, на которых заявитель выполнял строительно-монтажные работы в 2013-2014 годы; по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2015 году с применением индексов к полной сметной стоимости, разработанные филиалом ФГУ ФЦЦС по Красноярскому краю для объектов капитального строительства, на которых заявитель выполняет строительно-монтажные работы в 2015 году; по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2013-2015 годы с применением расценок ТЕР 27-07-001-01 и 27-07-001-02 с заменой материала «асфальт литой для покрытий тротуаров тип II (жесткий)», предусмотренного расценками на «асфальтобетонную смесь», по объектам, на которых заявитель выполнял и выполняет строительно-монтажные работы в 2013-2015 годы.

Заявитель указывает, что суд первой инстанции счел не доказанными нарушения прав заявителя в 2014-2015 годах, не рассмотрев законность действий администрации в 2013 году. Но вместе с тем, суд первой инстанции исследовал  вопросы в рамках тех требований, которые были заявлен обществом.

Суд первой инстанции полностью отказал в указанных требованиях, указав, что в материалы дела обществом не представлены ни пояснения, о каких конкретно договорах на выполнение СМР по капитальному ремонту жилищного фонда МО г. Норильска в 2015 идет речь (применительно к требованиям об оспаривании действий по согласованию вторым ответчиком сметной документации), ни доказательства осуществления строительно-монтажных работ по ремонту жилищного фонда г. Норильска в 2014-2015 годах исходя из чего, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что требования общества о признании незаконными действия администрации по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2013-2014, 2015 годах с применением индексов к полной сметной стоимости, разработанные филиалом ФЦЦС по Красноярскому краю и с применением расценок ТЕР 27-07-001-01 и 27-07-001-02, удовлетворению не подлежат, поскольку его доводы не подтверждены соответствующими доказательствами и основаны на предположениях о нарушенном праве. Указанная логика полностью применима по отношению к оспариваемым действиям, совершенным в 2013, 2014 и 2015 годах. Так же из материалов дела не следует, в чем противоправность действий муниципального учреждения администрация г. Норильска по согласованию сметной документации на объекты комплексного капитального ремонта жилищного фонда муниципального образования город Норильск в 2013-2014 годы с применением индексов к полной сметной стоимости, разработанные филиалом ФЦЦС по Красноярскому краю на IV квартал 2012 года для объектов капитального строительства, на которых заявитель выполнял строительно-монтажные работы в 2013-2014 годы. Как указывает сам заявитель, работы он выполнил. Из ранее сделанных выводов следует, что право на определение сметной стоимости принадлежит заказчикам, согласование сметной стоимости является одним из правомочий распорядителя бюджетных средств и общество не поясняет, имело ли место превышение органом своих полномочий либо в чем заключалось их ненадлежащее исполнение.

Заявитель полагает, что предметом спора по данному делу не являются правовые отношения между ООО «Нордстрой» и жилищными компаниями, которые являются заказчиками ремонтов, финансируемых из средств краевого и муниципального бюджета и наличие договоров с заказчиками ремонтов не может отразиться на выводах суда по предмету отказа администрации г. Норильска согласовывать сметы в текущих ценах, как того требуют нормативы.

Апелляционный суд соглашается с тем, что оценка правоотношений между ООО «Нордстрой» и жилищными компаниями, которые являются заказчиками ремонтов не входит в предмет настоящего спора. Но однако вывод из данного обстоятельства заявитель