Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 05.04.2015 по делу n А33-16861/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК),Возвратить госпошлину (ст.104 АПК)

срока, указанного в статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального права Российской Федерации, статье 11 Гражданского кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Отношения, связанные с размещением нестационарных торговых объектов, регулируются Федеральным законом № 381-ФЗ от 28.12.2009 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Пункт 6 статьи 2 данного закона закрепляет, что «нестационарный торговый объект» - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Спорный объект, который был размещен предпринимателем, является нестационарным торговым объектом.

Суд первой инстанции не исследовал вопрос о наличии полномочий у органа на вынесение оспариваемого отказа и на совершение тех действий, которые от него требовал заявитель.

Апелляционный суд, исследовав данный вопрос, приходит к выводу о том, что оспариваемый отказ выдан в пределах компетенции Департамента.

На дату вынесения оспариваемого отказа действовало Постановление администрации г. Красноярска от 09.02.2010 № 55 «Об утверждении Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска».

В силу пункта 1.10 Положения № 55 органом, уполномоченным на принятие заявлений о размещении временных сооружений и принятие решений об отказе в размещении временных сооружений, заключение и расторжение договоров на размещение временных сооружений, в том числе заключение и расторжение договоров по итогам проведенных аукционов, являлся Департамент градостроительства администрации города Красноярска.

В силу пункта 1.1 Положения о Департаменте градостроительства администрации города утвержденного Распоряжением администрации г. Красноярска от 17.08.2010 № 114-р Департамент градостроительства администрации города Красноярска является органом администрации города, созданным в целях реализации полномочий администрации города в области градостроительной политики на территории города.

Таким образом, уполномоченным на организацию и размещение временных сооружений на территории г. Красноярска органом являлся Департамент градостроительства Администрации г. Красноярска; предприниматель обратилась в надлежащий орган, а орган выдал отказ в пределах своей компетенции.

Кроме того, предприниматель просила так же включить павильон в Схему размещения временных сооружений, арестовывая данное требование Департаменту.

Статья 10 Федерального закона № 381-ФЗ от 28.12.2009 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» устанавливает особенности размещения нестационарных торговых объектов, в частности, закрепляет, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с вышеизложенными нормами закона Постановлением Правительства Красноярского края от 14.03.2011 № 118-п был установлен Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований Красноярского края, в соответствии с пунктом 9 которого схема утверждалась правовым актом органа местного самоуправления, принимаемым в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Данный документ действовал с 22.03.2011.

Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства Красноярского края от 26.11.2013 № 598-п, вступившего в силу в день, следующий за днем официального опубликования (опубликовано на «Официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края» http://www.zakon.krskstate.ru - 26.11.2013).

Вместо него был издан Приказ министерства промышленности и торговли Красноярского края от 27.11.2013 № 05-95 «Об установлении Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований Красноярского края». В соответствии с пунктом 3 данный документ вступил в силу в день, следующий за днем официального опубликования (опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края» http://www.zakon.krskstate.ru - 28.11.2013). Таким образом, начало действия документа - 29.11.2013.

Данный Приказ действовал в момент вынесения отказа исх. № Г-7488-ек от 05.08.2014.

Пункт 9 названного приказа устанавливал, что Схема утверждается правовым актом органа местного самоуправления, принимаемым в порядке, установленном уставом муниципального образования.

В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. При этом органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Соответственно, урегулирование порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов должно иметь место в нормативных актах органа местного самоуправления.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

В соответствии со статьей 58 Устава города Красноярска (принят Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 № В-62), в пределах полномочий Главы города и администрации города, установленных федеральными законами, законами края, настоящим Уставом, решениями городского Совета, издаются соответственно постановления и распоряжения администрации города, подписываемые Главой города, а также распоряжения администрации города, подписываемые заместителями Главы города (часть 1). Указанные правовые акты вступают в силу со дня их подписания, если в самом акте не предусмотрено иное. Данные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, публикуются в срок до 15 дней со дня их издания, и вступают в силу со дня их официального опубликования (часть 2).

В силу пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

В статье 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Соответственно, у каждого муниципального образования имеются свои органы местного самоуправления, которые осуществляют властные полномочия.

В статье 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что структуру органов местного самоуправления составляют, в том числе, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Таким образом, администрация города является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, действующим на территории муниципального образования (городского поселения) - города Красноярска. Иных исполнительно-распорядительных органов в силу закона создаваться не может.

Частью 8 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Из указанного следует вывод о том, что закон допускает создание органов местной администрации по функциональному признаку - то есть органов, которые реализуют функции администрации в отдельных отраслях, однако такие органы не могут являться самостоятельными органами местного самоуправления.

Статья 44 Устава города Красноярска указывает, что администрация города Красноярска является исполнительно-распорядительным органом городского самоуправления. В состав администрации города входят Глава города, первый заместитель и заместители Главы города, органы администрации города, включая территориальные подразделения.

В статье 46 Устава указано, что органы администрации города образуются для реализации полномочий, возложенных на администрацию города. Деятельность органов администрации осуществляется в соответствии с положениями об этих органах и финансируется за счет средств бюджета города.

Таким образом, администрации районов, департаменты, управления не отнесены к органам местного самоуправления, а являются подразделениями (органами) Администрации города Красноярска, осуществляющие отдельные функции Администрации города Красноярска.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что органом, уполномоченным издать акт о внесении павильона в Схему является Администрация города Красноярска.

Вместе с тем Администрация, как орган местного самоуправления, состоит из иных органов, все в совокупности которые реализуют функции администрации как органа местного самоуправления. Самостоятельность данных органов как юридических лиц не имеет значения для настоящего спора, поскольку в административно-правовых, властных отношениях, из которых возник спор орган местного самоуправления выступает как единый властный субъект. При этом внутренний порядок инициации, разработки, согласования акта властного волеизъявления, прохождения его по инстанциям значения не имеет.

Распоряжением администрации г. Красноярска от 17.08.2010 № 114-р «Об утверждении Положения о департаменте градостроительства администрации города» установлено, что Департамент градостроительства администрации города Красноярска является органом администрации города, созданным в целях реализации полномочий администрации города в области градостроительной политики на территории города (пункт 1.1). В пункте 3.40 указано, что департамент выполняет следующие функции разрабатывает схемы размещения временных сооружений на территории города и обеспечивает их утверждение в соответствии с правовыми актами города. Кроме того Департамент организует размещение временных сооружений на территории города в соответствии с правовыми актами города (3.41) и осуществляет контроль за установкой временных сооружений и их содержанием на территории города (3.42).

В пункте 9 Постановления администрации г. Красноярска от 09.02.2010 № 55 «Об утверждении Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска» (утратил силу с 29 августа 2014 года в связи с изданием Постановления администрации г. Красноярска от 29.08.2014 № 538, то есть действовали в спорный период) было указано, что Департамент градостроительства администрации города должен обеспечить утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска, схемы размещения временных сооружений на территории города Красноярска.

Таким образом, предприниматель обратился к тому органу, который мог инициировать внесение временного сооружения в Схему, соответственно, верно определил компетенцию органа, от которого зависит начало процесса включения павильона в Схему.

Поскольку Департамент, вместо того, что бы в пределах своей компетенции начать процедуру внесения павильона в Схему с последующим закреплением этого решения постановлением администрацией города Красноярска, вместо этого отказал в испрошенных действиях со ссылкой на отсутствие павильона в Схеме, то из действий Департамента следует, что он не считает необходимым включение павильона в Схему.

Постановлением администрации г. Красноярска от 29.11.2011 № 550 была утверждена первая на территории города Красноярска Схема размещения нестационарных торговых объектов, по адресу ул. Машиностроителей, 11  указано на расположение киосков №804 площадью 18 м.кв, №805 площадью 20 м.кв. и №806 площадью 148,4 м. кв.

Постановлением администрации г. Красноярска от 27.11.2012 № 595 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска» (после изменений)