Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2014 по делу n А68-5491/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

в подпункте «а» пункта 8 указанного Положения на основании технического проекта, имеющего положительные заключения экспертизы, согласованного в соответствии со ст. 23.2 Закона о недрах, а также документов, определяющих уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек).

В соответствии с пунктом 23 Инструкции по оформлению горных отводов  (далее – Инструкция)  для получения документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, пользователь недр представляет в орган Ростехнадзора письмо (заявку), проект горного отвода и следующие приложения:  копия лицензии на пользование недрами, включая приложения к ней;  копия заключения государственной экспертизы проектов разработки месторождения полезного ископаемого и копии документов их согласования с соответствующими органами, в том числе копия заключения государственной экологической экспертизы; копия решения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, а также соответствующие выписки из таблиц их подсчета.

Орган Ростехнадзора рассматривает проект горного отвода и выносит соответствующее решение не позднее 30 дней после его получения. В случае необходимости, по требованию органа Ростехнадзора пользователь недр обязан предоставить дополнительные документы и объяснения по вопросам, связанным с границами горного отвода. Орган Ростехнадзора в особо сложных случаях или при возникновении существенных разногласий между ним и пользователем недр вправе потребовать проведения экспертизы представленных материалов. В этом случае срок принятия решения соответственно продлевается, но не более чем на 10 дней с момента получения дополнительно запрашиваемых документов и объяснений или экспертного заключения (пункт 25 Инструкции).

Орган Ростехнадзора рассматривает и проверяет: правильность и обоснованность уточненных границ горного отвода с учетом требований законодательства о недрах, настоящей Инструкции, а также других нормативных документов; технический проект разработки месторождения в части полноты и обоснованности проектных решений по указанным границам с учетом вопросов рационального, комплексного использования запасов полезных ископаемых и охраны недр, а также обеспечения безопасных условий труда и жизни людей, охраны окружающей среды, зданий, сооружений и других объектов от вредного влияния горных работ (пункт 26 Инструкции).

Как установлено арбитражным судом,  12.11.2012 заявитель обратился в управление  с  заявлением о получении документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода с приложением Рабочего проекта, включающего в себя в том числе                              Проект границ (том 4 Рабочего проекта), и всех необходимых документов, предусмотренных пунктом 23 Инструкции.

Рабочий проект и являющийся его частью  Проект границ в установленном законом порядке получили положительные заключения государственной экспертизы и прошли согласование в департаменте по недропользованию по Центральному федеральному округу по  Тульской области.

По результатам рассмотрения представленных обществом документов управление в соответствии с пунктом 28 Инструкции выдало ЗАО «Пореченский карьер» горноотводный акт, удостоверяющий уточненные границы горного отвода для разработки открытым способом.

Таким образом, управление пришло к выводу о правильности и обоснованности  уточненных границ горного отвода  и соответствии технического проекта разработки месторождения по указанным границам критериям  рационального и комплексного использования запасов полезных ископаемых и охраны недр, а также обеспечения безопасных условий труда и жизни людей, охраны окружающей среды, зданий, сооружений и других объектов от вредного влияния горных работ.

 Оценив совокупность имеющихся в материалах дела доказательств по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в рассматриваемом случае у управления отсутствовали правовые основания для отмены ранее вынесенного с соблюдением установленного порядка решения о выдаче акта горного отвода.

Ни Инструкцией, ни Положением о Приокском управлении Ростехнадзора, ни иным нормативным актом  соответствующих полномочий управления не предусмотрено.

Доказательств обратного управлением в нарушение статей 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлено, ссылок на соответствующие правовые нормы не приведены.

Довод ООО «Центр-Известняк» о том, что указанное полномочие административного органа предусмотрено пунктами 5 – 5.10.5 Положения о Приокском управлении Ростехнадзора является ошибочным, поскольку данные пункты касаются права управления приостанавливать и прекращать действие выданных актов, удостоверяющих границы горного отвода (уточненных границ горного отвода), а не отменять принятые им же самим  решения о выдаче таких актов. Таким образом,                               в рассматриваемом случае вышеприведенные пункты Положения о Приокском управлении Ростехнадзора применению не подлежат.

Кроме того, в соответствии со статьей 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию по основаниям предусмотренным частью 2 указанной статьи.

При этом из системного толкования положений Закона о недрах, в том числе                 статей          37, 38 указанного Закона, Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр,  утвержденного  постановлением Правительства Российской Федерации, соответствующие решения должны применяться уполномоченными органами по результатам проверки, проведенной в порядке, предусмотренном, в том числе и Федеральным законом от 26.12.2008                      № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

Применительно к управлению процедура осуществления  государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, предусмотрена  Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным приказом Ростехнадзора от 12.12.2012                                     № 712 (далее – Административный регламент).

Вышеуказанными нормативными актами предусмотрены, в том числе и гарантии юридического лица, в отношении которого проводится соответствующая проверка, в частности непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать от органа государственного контроля (надзора), их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки; знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора).

Как следует из материалов дела и не оспаривается управлением, требования Закона № 294-ФЗ и Административного регламента при вынесении оспариваемого приказа заинтересованным лицом не соблюдены, что является существенным нарушением прав ЗАО «Пореченский карьер» и самостоятельным основанием для отмены оспариваемого приказа.

При этом судебная коллегия учитывает, что с даты выдачи заявителю акта горного отвода и вынесения управлением оспариваемого приказа об отмене решения о выдаче  указанного акта прошло около шести месяцев, при этом ЗАО «Пореченский карьер» приступило к горнодобывающей деятельности в границах горного отвода.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае обстоятельства, свидетельствующие об использовании                         ЗАО «Пореченский карьер» горного отвода в уточненных границах с нарушением требований действующего законодательства, в том числе в отсутствие разрешительных документов либо  на основании горноотводного акта, выданного с нарушением требований Инструкции, подлежали установлению в порядке, предусмотренном                    Законом № 294-ФЗ и Административным регламентом.

Материалы служебной проверки, проведенной управлением в отношении конкретного должностного лица управления,  которыми установлен факт нарушения выдачи горноотводного акта с нарушением требований Инструкции, не могут служить основанием для отмены решения о выдаче указанного акта, поскольку Положение о порядке проведения служебной проверки и применения дисциплинарных взысканий в Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным  приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору 09.09.2009  № 78  такого последствия не предусматривает.

Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Административным регламентом  Ростехнадзора от 30.01.2012 № 66, которым, в том числе определен порядок по предоставлению государственной услуги по рассмотрению обращений граждан, таких последствий также не установлено.

Кроме того, вышеприведенные акты определяют порядок и результаты рассмотрения обращений граждан, тогда как в настоящем деле заявителем являлось                                             ООО «Центр-Известняк».  При этом предметом жалобы указанного общества явились действия  ЗАО «Пореченский карьер», направленные  на расширение границ горного отвода, а  не  действия (бездействие) должностного лица Ростехнадзора.

Ссылка ООО «Центр-Известняк» на пункт 32 Инструкции не может быть принят во внимание, поскольку в соответствии с данным пунктом решение органа Ростехнадзора по установлению уточненных границ горного отвода может быть обжаловано в Ростехнадзоре или в судебном порядке.

Таким образом, из буквального толкования приведенного пункта Инструкции следует, что полномочиями по отмене решения управления о выдаче акта горного отвода обладают суд и  Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Того обстоятельства, что орган Ростехнадзора (в рассматриваемом случае управление) вправе в порядке самоконтроля отменить принятое им ранее решение о выдаче акта горного отвода,  из указанного положения не усматривается.

Таким образом, у управления при получении жалобы ООО «Центр-Известняк», с учетом ее содержания, отсутствовали основания для ее рассмотрения по существу. Административный орган должен был разъяснить указанному обществу порядок рассмотрения данной жалобы, предусмотренный пунктом 32 Инструкции.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о существенном нарушении управлением процедуры рассмотрения жалобы                                     ООО «Центр-Известняк» и наличии в связи с этим  оснований для отмены оспариваемого приказа.

При таких обстоятельствах ссылки заявителей апелляционных жалоб на несоответствие представленных обществом Рабочего проекта, включающего Проект границ, требованиям Инструкции, не могут быть приняты во внимание.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, основанием для принятия оспариваемого приказа явилось выявленное в ходе служебной проверки нарушение                                  ЗАО «Пореченский карьер» пунктов  19, 20 Инструкции а именно отсутствие проекта горного отвода; на плане границ уточненного горного отвода не полностью показан рельеф поверхности, контуры лесных и сельскохозяйственных угодий, границы землепользований и населенного пункта Поречье, не отражены существующие на территории и вблизи него сооружения и строения и т.д.

В ходе рассмотрения настоящего дела в арбитражном суде,  представитель управления пояснил, что основанием для отмены регистрации акта горного отвода явилось пересечение границ населенных пунктов д. Поречье и д. Елесеевка                                       с уточненными границами горного отвода заявителя, а также нахождение в границах горного отвода с учетом уточнения границ земельных участков, принадлежащих                         ООО «Центр-Известняк» на праве аренды (земли промышленности) и на праве собственности (земли сельскохозяйственного назначения).

Однако, как указывалось выше,  Инструкцией не предусмотрено, что вышеуказанные обстоятельства, установленные административным органом после выдачи заявителю в установленном законом порядке акта горного отвода, являются основаниями для отмены решения об  указанной выдаче.

Управление могло и должно было установить указанное пересечение при проверке правильности и обоснованности уточненных границ горного отвода                                         (пункт 26 Инструкции).

В соответствии с пунктом 25 Инструкции управление было вправе потребовать проведения экспертизы представленных материалов.

При этом ненадлежащее исполнение отдельными должностными лицами управления своих полномочий, в том числе связанных с установлением правильности и обоснованности уточненных границ горного отвода согласно вышеприведенным пунктам Инструкции, при соблюдении иных требований действующего законодательства,                            не могут служить основанием для отмены решения о  выдаче акта горного отвода лишь по результатам служебной проверки, проведенной  в отношении этих должностных лиц.

Судебная коллегия учитывает, что Инструкция не предусматривает такого основания  для отказа в  выдаче акта горного отвода как несоответствие границ горного отвода границам безопасного ведения горных работ, создающем угрозу безопасности людей, рациональному использованию запасов, окружающей природной среде, зданиям и сооружениям.

В соответствии с пунктом 34 Инструкции указанное обстоятельство является основанием для изменения границ горного отвода.

Таким образом, ссылки заявителей жалоб на результаты экспертиз, проведенных в суде первой и в суде апелляционной инстанции, в соответствии с которыми имеет место пересечение границ горного отвода с границами земельных участков, на которых расположены населенные пункты, не могут быть приняты во внимание, поскольку исходя из изложенного само по себе данное обстоятельство не может служить основанием для вывода о законности оспариваемого приказа управления.

При этом суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что в силу                              подпункта б) пункта 9 Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.02.2010 № 39 должностные лица Ростехнадзора, предусмотренные пунктом 6 указанного Положения (осуществляющие государственный горный надзор), имеют право давать пользователям недр, должностным лицам, ответственным за безопасное