Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2014 по делу n А64-1183/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

(бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом для признания недействительными актов и незаконными действий (бездействий) необходимо одновременное существование указанных в статье 198 АПК РФ условий: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предметом настоящего спора является законность решения УФАС России по Тамбовской области от 12.02.2014 по делу №А4-14/13 о нарушении антимонопольного законодательства, которым Администрация г. Тамбова признана нарушившей пункт 2 части 1 и часть 1 статьи 15 Закона №ФЗ-135 при принятии акта – постановления от 28.06.2013 №5490 «О введении в действие рекомендуемых норм накопления твердых бытовых отходов для жилищного фонда», и предписания от 12.02.2014 по делу №А4-14/13, которым Администрации предписано в срок до 03.03.2014 отменить постановление от 28.06.2013 №5490.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

2. Запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

3. Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

По смыслу приведённой нормы список действий, которые приводят или могут привести к ограничению, устранению или недопущению конкуренции является открытым, оценка таких действий зависит от конкретных обстоятельств, установленных антимонопольным органом, в которых могут содержаться признаки ограничения конкуренции.

Согласно пункта 17 статьи 4 Закона №135-ФЗ признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона №135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Таким образом, для квалификации действий (бездействия) как предусмотренного статьей 15 Закона нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом (пункт 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Из правовой позиции  УФАС России по Тамбовской области, последовательно изложенной в судебных заседания первой и апелляционной инстанций, видно, что признаками ограничения конкуренции антимонопольный орган считает рост цен по договорам на вывоз твёрдых бытовых отходов, который произошёл  в результате  необоснованного препятствования осуществлению деятельности управляющим компаниям, а также в результате создания дискриминационных условий для организаций, занимающихся вывозом таких отходов.

Описанные нарушения, по мнению УФАС, были допущены Администрацией г. Тамбова путём издания Постановления от 28.06.2013 №5490 «О введении в действие рекомендуемых норм накопления твердых бытовых отходов для жилищного фонда».

Повторно исследовав Постановление от 28.06.2013 №5490, апелляционная коллегия установила, что пунктом 1 юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, оказывающие услуги по сбору и ввозу ТБО, рекомендовано применять нормы накопления ТБО для населения, проживающего в жилищном фонде, согласно приложению к настоящему постановлению.

При этом целью постановления обеспечение надлежащего санитарно-эпидемиологического состояния городских территорий, организации и вывоза ТБО, а также их учёта и контроля по результатам проведения экспертизы. В Постановлении имеется ссылка на нормы Законов «Об отходах производства и потребления», «Об охране окружающей среды».

Из приложения постановления от 28.06.2014 №5490 видно, что норма накопления ТБО для населения, проживающего в жилищном фонде: в многоквартирном жилищном фонде на 1 кв. м. в год – 0,1256 м3, в месяц – 0,0105 м3; в индивидуальном жилищном фонде с приусадебными участками на 1 кв. м. в год – 0,1573 м3, в месяц – 0,0131 м3; на 1 чел. – в года 3,45 м3, в месяц – 0,2875 м3.

Довод апелляционной инстанции о том, что постановление от 28.06.2013 не является нормативным правовым актом, а носит лишь рекомендательный характер, отклоняется судом апелляционной инстанции ввиду следующего.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Согласно правовой позиции, изложенной в пунктом 1.2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не являются нормативными правовыми актами. Однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они распространяются на неопределенный круг лиц.

Из содержания постановления следует, что оно подлежит опубликованию в газете «Наш город Тамбов», вступает в законную силу со дня опубликования, контроль за исполнение постановления возложен на заместителя главы Администрации г. Тамбова Д.Н. Панкова.

Судом установлено, что спорное постановление было принято к исполнению хозяйствующими субъектами.

Таким образом, апелляционная коллегия полагает, что постановление от 28.06.2013 №5490 рассчитано на неоднократное применение, адресовано неопределенному кругу лиц, было принято к исполнению данными лицами, и фактически вызвал правовые последствия, исходя их его содержания он должен действовать независимо от того возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, следовательно, постановление обладает всеми признаками нормативного правового акта.

Вместе с тем согласно статье 7 Закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В силу пункта 18 части 1 статьи 14 Закона №131-ФЗ вопросы организации сбора и вывоза бытовых отходов относятся к вопросам местного значения поселения.

Пунктом  11 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения муниципального образования относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Пунктом 50 статьи 36 Устава города Тамбова к полномочиям администрации г. Тамбова отнесены организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Согласно статье 5 Закона № 7-ФЗ установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

В соответствии со статьей 6 указанного Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится, в том числе установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне.

Таким образом, из системного толкования приведенных норм в их взаимосвязи следует, что установление нормативов в сфере охраны окружающей среды, к которым согласно статье 1 Закона № 7-ФЗ  относятся нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие, отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации.

Из Приложения к постановлению от 28.06.2013 №5490 видно, что заявителем установлены объемы образующихся твердых бытовых и крупногабаритных отходов в виде среднегодовой нормы накопления на единицу измерения (один квадратный метр).

Следовательно, указанные нормы подпадают под понятие нормативов образования отходов, данное в Законе об отходах.

Администрация г. Тамбова в сфере правоотношений, связанных с охраной окружающей среды, установленных пунктом 1 статьи 7 Закона № 7-ФЗ, не вправе устанавливать нормативы в сфере охраны окружающей природной среды и нормативы допустимого воздействия на нее, это отнесено к компетенции органов власти субъектов РФ.

Более того, в соответствии со статьями 13-14 ЖК РФ органы местного самоуправления не имеют полномочий устанавливать нормативы образования (накопления) бытовых отходов и тарифы (цены, ставки платы) за сбор и вывоз бытовых отходов.

Суд апелляционной инстанции соглашается