Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2014 по делу n А76-10196/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

расположения полигона ТБО.

По этой же причине судебной коллегией отклоняется и ссылка указанных лиц на письмо ООО Изыскательская фирма «ЮжУралТисиз» № 8 от 25.01.2010 о том, что в районе городской свалке возможно бурение лишь одной наблюдательной скважины для контроля за влиянием свалки на состояние грунтовых вод, поскольку это разъяснение противоречит п.6.7. СП 2.1.7.1038-01.

Одна наблюдательная скважина, расположенная непосредственно на территории свалки, как указано выше, в условиях превышения ПДК вредных веществ в грунтовых водах на территории свалки не обеспечивает надлежащий контроль за влиянием полигона ТБО за состоянием грунтовых вод, поскольку не позволяет отследить изменение химического состава грунтовых вод и определить, оказывает ли полигон ТБО на них влияние.

В рассматриваемой ситуации объективная невозможность осуществления наблюдения за состоянием почвы и грунтовых вод в соответствии с требованиями п.п.6.7., 6.9. СП 2.1.7.1038-01 свидетельствует лишь о том, что само по себе место размещения отходов не соответствует требованиям данного санитарно-гигиенического норматива, поскольку в целях санитарной и экологической безопасности населения место размещения  полигона ТБО должно  такую возможность обеспечивать.

В данном случае в результате нарушения требований к месту размещения полигона ТБО создана ситуация, в которой размещение отходов в промышленной зоне с нарушением требований градостроительного и земельного законодательства, как следствие, не позволяет провести надлежащий производственный контроль и экологический мониторинг за состоянием полигона ТБО и обеспечить его безопасность для санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Программами экологического мониторинга и  производственного контроля городской свалки г. Челябинска на 2013 год    предусмотрен производственный контроль за атмосферным воздухом и радиационный дозиметрический контроль, а также исследование уровня шума в зоне влияния городской свалки, которые осуществляются лицензированной и аккредитованной лабораторией МУП «ГорЭКоЦентр» в соответствии                 с п. 6.8.  СП 2.1.7.1038-01   в соответствии с графиком в отведённых точках (разделы 2,5,6,7 Программы производственного контроля, карта-схема территории городской свалки с указанием точек отбора проб –т. 1 л.д. 61,64-67). Аккредитация лаборатории   МУП «ГорЭкоЦентр» на проведение данных видов исследований  и наличие у неё соответствующей лицензии подтверждены  МУП «ГорЭкоЦентр» при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции. Вместе с тем, представленное в дело разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух    № 259 от 21.01.2014 и приказ об утверждении нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных) в атмосферный воздух № 720 от 21.11.2013 получены предприятием после получения спорного санитарно-эпидемиологического заключения. В проекте нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу  для свалки города Челябинска за 2013 год отметки об утверждении нормативов выбросов до издания приказа  № 720 от 21.11.2013 нет. Иных документов, подтверждающих наличие у данного полигона ТБО утверждённых нормативов выбросов в атмосферный воздух на дату выдачи спорного санитарно-эпидемиологического заключения, в деле не имеется, что не позволяет сопоставить данные производственного контроля предприятия по выбросам в атмосферный воздух с утверждёнными нормативами выбросов и убедиться в безопасности деятельности городской свалки для санитарно-эпидемиологического благополучия населения по данному показателю.

Лабораторные исследования атмосферного воздуха, радиационного дозиметрического контроля, а также исследования уровня шума, проводимые аккредитованной лабораторией предприятия, в дело не представлены, что не позволяет проверить соблюдение установленных методик исследований по данным показателям и убедиться в достоверности их результатов.

При рассмотрении спора в данной части следует отметить, что прокуратурой в дело представлен, в числе прочего, акт рейдовой проверки соблюдения требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды № 361 от 17.06.2013, из которого следует, что во время рейда по жалобам граждан был выявлен факт горения свалки, дым от горения свалки шёл в направлении жилых массивов, расположенных в Тракторозаводском районе, что свидетельствует о несоблюдение законодательства об охране атмосферного воздуха (т. 1 л.д. 90,91).

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание то обстоятельство, что аккредитованная лаборатория МУП «ГорЭкоЦентр» не является независимой, апелляционный суд не может признать результаты производственного контроля по приведённым выше показателям достоверными и достаточными для вывода о соответствии деятельности предприятия и объекта размещения отходов санитарно-гигиеническим нормативам по данным показателям.

Исследование состояния поверхностных вод  в соответствии с разделом 3 утверждённой программы производственного контроля в 2012,2013 г.г. проводилось независимой лабораторией Федерального государственного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Челябинский государственный университет» по заключенным с МУП «ГорЭкоЦентр» гражданско-правовым договорам  два раза в год, при этом в соответствии с п.6.7. СП 2.1.7.1038-01 использовались две точки отбора, расположенные на реке Миасс,  выше полигона и ниже полигона. В результате проведённых исследований было выявлено превышение ПДК по железу в воде реки Миасс как выше, так и ниже по течению относительно городской свалки. В 2012 году дополнительно проводились микробиологические исследования воды реки Миасс независимым испытательным лабораторным центром «Южно-Уральского дорожного филиала ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии по железнодорожному транспорту», в результате чего в воде реки Миасс как выше, так и ниже по течению выявлялось также превышение допустимого уровня общих колиформных и толерантно колиформных бактерий, выявлены сульфитредуцирующие микроорганизмы (протоколы лабораторных исследований от 27.07.2012 и от 18.10.2012).

Наличие у данных лабораторий соответствующей аккредитации подтверждено при рассмотрении спора в суде апелляционной инстанции.

Поскольку данные показатели в контрольных точках их отбора сопоставимы, они позволяют сделать вывод о том, что исследования воды реки Миасс показали отсутствие влияния свалки на состояние поверхностных вод.

Таким образом, единственным прозрачным, достоверным и проверяемым показателем производственного контроля, который был получен независимыми аккредитованными лабораториями с соблюдением установленной п.6.7. СП 2.1.7.1038-01   методики отбора проб, является анализ поверхностных вод реки Миасс. Соответственно, лишь результаты производственного контроля по данному показателю Управление Роспотребнадзора могло принять во внимание при решении вопроса о соответствии городской свалки требованиям приведённых выше санитарно-гигиенических нормативов.

В отношении иных показателей, как указано выше, производственный контроль не ведётся вовсе (почва), либо ведётся с нарушением требований СП 2.1.7.1038-01   (грунтовые воды), либо его результаты не могут быть проверены ввиду отсутствия протоколов отбора проб аккредитованной лабораторией предприятия и  утверждённых нормативов (атмосферный воздух, уровень шума, радиационный контроль).

Иных документов, подтверждающих соответствие полигона ТБО и деятельности, осуществляемой МУП «ГорЭкоЦентр», требованиям санитарно-гигиенических нормативов, предприятием при повторном обращении с заявлением о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения не представлено.

Учитывая изложенное, коллегия судей апелляционного суда приходит к выводу о том, что оспариваемое в рамках данного дела санитарно-эпидемиологическое заключение № 74.50.02.000.М.000624.07.13 от 26.07.2013 выдано с нарушением положений пунктом 18,36,56 Административного регламента, пунктов 6, 9, 11 «Порядка выдачи санитарно-эпидемиологических заключений», утверждённого приказом Роспотребнадзора от 19.07.2007 № 224, поскольку проверка полноты проведённых исследований и испытаний, их соответствия методикам не была проведена, информация, изложенная в документах экологического мониторинга и производственного контроля МУП «ГорЭкоЦентр», является неполной и не соответствует требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.

При неполноте представленных для оказания государственной услуги документов либо при недостоверности содержащихся в них сведений оценить соответствие либо несоответствие конкретным санитарным правилам факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, не представляется возможным, в связи с чем неполнота представленных для оказания государственной услуги документов либо недостоверность содержащихся в них сведений исключают возможность выдачи положительного санитарно-эпидемиологического заключения.

Доводы Администрации и МУП «ГорЭкоЦентр» о том, что городская свалка в настоящее время является единственным местом, предназначенным для размещения отходов в городе Челябинске, отклоняются коллегией судей апелляционного суда как не имеющие отношения к предмету спора, поскольку отсутствие альтернативного места размещения отходов не подтверждает безопасность имеющейся городской свалки для санитарно-эпидемиологического благополучия населения г. Челябинска и её соответствие требованиям санитарно-эпидемиологических норм.

Кроме того, обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, в том числе организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, в силу абз. 12 ст. 2, п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относится к вопросам местного значения, которые подлежат решению органами местного самоуправления (часть 1 статьи 34 того же Закона).

Следовательно, неисполнение либо ненадлежащее  муниципальным образованием возложенных на него публично-правовых функций не может являться основанием для отказа в удовлетворении требований прокурора о признании недействительным санитарно-эпидемиологического заключения и незаконными действий по его выдаче.

Коллегия судей апелляционного суда отклоняет ссылки заинтересованного лица и третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на решение Арбитражного суда Челябинской области от 27.02.2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2014 по делу № А76-27559/2013,  поскольку в рамках данного дела вопрос о соответствии городской свалки и деятельности МУП «ГорЭкоЦентр» санитарно-гигиеническим нормативам и о соблюдении порядка выдачи санитарно-эпидемиологическое  заключения судом не рассматривался.

Оспариваемое санитарно- эпидемиологическое  заключение, с одной стороны, нарушает право населения, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (неопределённого круга лиц) на благоприятную окружающую среду и санитарно-эпидемиологическое благополучие. С другой стороны, данное заключение затрагивает экономические интересы МУП «ГорЭкоЦентр» и его право на осуществление деятельности по размещению отходов с использованием городской свалки, в связи с чем данный спор носит экономический характер.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении  требований прокурора Челябинской области о признании незаконными действий заместителя главного государственного санитарного врача Управления Роспотребнадзора по Челябинской области Ефремова В.М. по выдаче МУП «Городской экологический центр» санитарно-эпидемиологического заключения № 74.50.02.000.М.000624.07.13 от 26.07.2013 и о признании недействительным санитарно-эпидемиологического заключения                          № 74.50.02.000.М.000624.07.13 от 26.07.2013.

С учётом изложенного, решение суда в соответствующей части подлежит отмене. Требования прокурора в части признания недействительным санитарно-эпидемиологического заключения и действий должностного лица по его выдаче следует удовлетворить.

Вместе с тем, апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения третьего требования прокурора о признании незаконным бездействия заместителя главного государственного санитарного врача Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области Ефремова В.М., выраженного в непроведении санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок; непроведении отбора для исследований проб воздуха, воды и почвы; ненаправлении в ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Челябинской области» предписания о проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, предусмотренных статьёй 42 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; непринятии решения о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения; неприменении мер административного, ограничительного, предупредительного и профилактического характера при выдаче санитарно-эпидемиологического заключения  № 74.50.02.000.М.000624.07.13 от 26.07.2013, поскольку положениями действующего законодательства наличие у территориального органа Роспотребнадзора либо его должностных лиц перечисленных прокурором обязанностей не предусмотрено.

В силу пункта 1 статьи 42 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологические экспертизы, экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований могут проводиться не только должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, но и иными юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, и экспертами, аттестованными в установленном Правительством Российской Федерации порядке.

В соответствии с пунктом 4 указанной нормы права юридические лица, индивидуальные предприниматели, аккредитованные в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, и эксперты, аттестованные в установленном Правительством Российской Федерации порядке, которые проводят санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок, несут ответственность за их качество и объективность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

«Порядок