Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2014 по делу n А76-10196/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

статическая устойчивость ТБО с учётом динамики уплотнения, минерализации, газовыделения, максимальной нагрузки на единицу площади, возможности последующего рационального использования участка после закрытия полигонов. Полигоны могут быть организованы для любых по величине населённых пунктов. Рекомендуется создание централизованных полигонов для групп населённых пунктов.

Таким образом, размещение и деятельность полигона ТБО, предназначенного для длительного хранения и захоронения отходов,  должны осуществляться при соблюдении установленных законодательством условий и гарантировать санитарно - эпидемиологическую безопасность населения.

В соответствии с п. 3.4. СП 2.1.7.1038-01  санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии гигиеническим требованиям выбранного участка для устройства полигонов ТБО выдаёт территориальный орган ЦГСЭН (Центр Госсанэпиднадзора).

ЦГСЭН в силу п.2.10. СП 2.1.7.1038-01 осуществляет и санитарный надзор за устройством и эксплуатацией полигонов в соответствии с ежегодными графиками работы, руководствуясь настоящими правилами, а также утверждёнными Министерством здравоохранения Российской Федерации гигиеническими нормативами (ПДК) для химических веществ в почве и оценочными показателями санитарного состояния почвы; даёт заключение об использовании территории бывшего полигона.

Следовательно, законодателем определён уполномоченный орган, который вправе подтверждать соответствие полигона ТБО гигиеническим требованиям и нормам, - Центр Госсанэпиднадзора, а также документы, которыми подтверждается такое соответствие:

-санитарно - эпидемиологическое заключение Центра Госсанэпиднадзора - при выборе земельного участка для его размещения;

-результаты проведённого ЦГСЭН санитарного надзора за устройствами и эксплуатацией полигонов - при фактическом осуществлении деятельности с использованием полигона ТБО.

Вопреки указанным нормам права при повторном обращении с заявлением о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения такие документы не были представлены, что не позволяло Управлению Роспотребнадзора по результатам рассмотрения повторно представленного пакета документов сделать вывод о соответствии городской свалки как объекта размещения отходов требованиям СП 2.1.7.1038-01, установленным для полигонов ТБО. 

Договор УЗ № 010918-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 29.08.2012 (т. 2 л.д.  91-107) был  признан недействительной (ничтожной) сделкой решением Арбитражного суда Челябинской области от 22.09.2014, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2014, в том числе, по мотиву отсутствия данного объекта в государственном реестре (кадастре) размещения отходов, отсутствия разрешения на создание объекта размещения отходов             (ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ от 24.06.1998 «Об отходах производства и потребления»), а также несоответствия предполагаемого вида использования спорного земельного участка требованиям градостроительных норм и территориального зонирования города Челябинска, поскольку зоны застройки Г-11,А-21 и А-13, в которых размещена городская свалка, не предназначены для этих целей в соответствии со ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и «Правилами застройки и землепользования», утверждёнными решением Челябинской городской Думы от 27.04.2004  № 36/8, действовавшими в момент заключения договора аренды. В силу ч. 2 ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данные обстоятельства следует считать установленным и при рассмотрении настоящего спора.

При рассмотрении апелляционной жалобы установлено, что выводы Управления Роспотребнадзора о соответствии объекта размещения отходов и деятельности МУП «ГорЭкоЦентр» требованиям СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления» и СП 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твёрдых бытовых отходов»  основаны на отчётах самого предприятия по экологическому мониторингу и производственному контролю за  2012, 2013 г.г., которые должностными лицами Управления признаны документами, соответствующими пунктам 18, 36 Административного регламента.

При этом Управлением не учтено то обстоятельство, что санитарно-защитная зона городской свалки в установленном порядке не определена, производственный контроль ведётся МУП «ГорЭкоЦентр» не в полном объёме и с нарушением положений пунктов 6.7, 6.9. СП 2.1.7.1038-01, в связи с чем его результаты не подтверждают соответствие деятельности предприятия и объекта размещения отходов требованиям спорных санитарно-гигиенических нормативов.

Статьёй 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» № 89-ФЗ от 24.06.1998 установлена обязанность собственников и лиц, во владении или пользовании которых находятся объекты размещения отходов, осуществлять мониторинг состояния окружающей среды как на территориях объектов, так и в пределах их воздействия на окружающую среду.

В качестве территориальных пределов такого воздействия могут выступать границы санитарно-защитной зоны, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнений до значений, установленных гигиеническими нормативами.

В соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 № 74, санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме, в частности, в санитарно-защитной зоне объектов размещения отходов запрещается размещение жилой застройки, скважин и колодцев для питьевых целей.

Критерием для определения размера санитарно-защитной зоны является непревышение на её внешней границе и за её пределами ПДК (предельно допустимых концентраций) загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населённых мест, ПДУ (предельно допустимых уровней) физического воздействия на атмосферный воздух (п. 2.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Пунктом 4.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 определено, что установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчётами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учётом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта.

Из материалов дела следует, что санитарно-защитная зона городской свалки в порядке, закреплённом СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, не установлена. Указанный в технологическом регламенте свалки размер санитарно-защитной зоны  является ориентировочным и определён на основании действовавшей на момент его утверждения редакции пункта СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (7.1.12, класс 1- санитарно-защитная зона-1000 м.).

Далее, пунктом 6.6. СП 2.1.7.1038-01 предусмотрено, что система производственного контроля должна включать устройства и сооружения по контролю состояния подземных и поверхностных вод, атмосферного воздуха, почвы, уровней шума в зоне возможного влияния процессов.

В соответствии с пунктом 8.1. СП 2.1.7.1038-01 одним из основных условий возможности приёма промышленных отходов на полигоны ТБО является соблюдение санитарно-гигиенических требований по охране атмосферного воздуха, почвы, грунтовых и поверхностных вод.

Согласно пункту 6.7. СП 2.1.7.1038-01 по согласованию с территориальным ЦГСЭН и другими контролирующими органами производится контроль за состоянием грунтовых вод, в зависимости от глубины их залегания, проектируются шурфы, колодцы или скважины в зелёной зоне полигона и за пределами санитарно - защитной зоны полигона. Контрольное сооружение закладывается выше полигона по потоку грунтовых вод с целью отбора проб воды, на которую отсутствует влияние фильтрата с полигона.

Выше полигона на поверхностных водоисточниках и ниже полигона на водоотводных каналах  также проектируются места отбора проб поверхностных вод.

Пунктом 6.9. СП 2.1.7.1038-01 установлено, что система производственного контроля должна включать постоянное наблюдение за состоянием почвы в зоне возможного влияния полигона. С этой целью качество почвы контролируется по химическим, микробиологическим, радиологическим показателям. Из химических показателей исследуется содержание тяжёлых металлов, нитритов, нитратов, гидрокарбонатов, органического углерода, pH, цианидов, свинца, ртути, мышьяка. В качестве микробиологических показателей исследуются: общее бактериальное число, коли - титр, титр протея, яйца гельминтов. Число химических и микробиологических показателей может быть расширено только по требованию территориального ЦГСЭН.

В отношении полигонов твёрдых бытовых отходов действует также «Инструкция по проектированию, эксплуатации и рекультивации», утверждённая Министерством строительства Российской Федерации от 2 ноября 1996. Согласно данной инструкции разрабатывается специальный проект мониторинга окружающей среды вокруг полигонов твёрдых бытовых отходов, включающий разделы: контроль состояния подземных и поверхностных водных объектов, атмосферного воздуха, почв и растений, шумового загрязнения в зоне возможного неблагоприятного влияния полигона; система управления технологическими процессами на полигоне, обеспечивающая предотвращение загрязнения подземных и поверхностных водных объектов, атмосферного воздуха, почв, растений, шумового загрязнения выше допустимых пределов в случаях обнаружения загрязняющего влияния полигонов.

Мониторинг окружающей среды вокруг полигонов твёрдых бытовых отходов предполагает отбор проб и их анализ в лаборатории, аккредитованной на такие виды работ. Объём определяемых показателей и периодичность отбора проб обосновываются в проекте мониторинга, разрабатываемом для каждого полигона отдельно. Отбор проб атмосферного воздуха должен проводиться ежеквартально.

Исследовав представленную в материалы дела программу производственного контроля городской свалки г. Челябинска на 2013 год               (т. 1 л.д. 57-67), а также программу организации и проведения экологического мониторинга состояния окружающей среды городской свалки г. Челябинска в 2013 году, коллегия судей апелляционного суда установила, что данные программы не предусматривают   наблюдение за состоянием почвы в зоне возможного влияния полигона, контроль почвы по химическим, микробиологическим, радиологическим показателям, а также исследование содержания тяжёлых металлов, нитритов, нитратов, гидрокарбонатов, органического углерода, pH, цианидов, свинца, ртути, мышьяка.

Из представленных в дело ежеквартальных отчётов по экологическому мониторингу и производственному контролю городской свалки за 2012,        2013 г.г. следует, что   фактически контроль за состоянием почвы в районе возможного влияния свалки не ведётся вовсе, что противоречит  пункту 6.9. СП 2.1.7.1038-01 и положениям указанной выше Инструкции по проектированию, эксплуатации и рекультивации, утверждённой Министерством строительства Российской Федерации от 2 ноября 1996 г.

При рассмотрении вопроса о необходимости проведения экологического мониторинга и производственного контроля почвы уполномоченными органами либо независимой аккредитованной лабораторией коллегия судей апелляционного суда считает необходимым отметить, что отсутствие производственного контроля за состоянием почвы в зоне влияния городской свалки не позволяет подготовить проект рекультивации земельного участка, который МУП «ГорЭкоЦентр» также не был представлен, поскольку при отсутствии сведений об основных показателях и о химическом составе почвы и об их изменениях в результате осуществления деятельности городской свалки объективно невозможно определить объём мероприятий, необходимых для восстановления почвы после закрытия свалки, и рассчитать их стоимость.

В нарушение положений упомянутой Инструкции и пункта 6.7. СП 2.1.7.1038-01, предусматривающего размещение как минимум двух шурфов, колодцев или скважен, предназначенных  для контроля за состоянием грунтовых вод (в зелёной зоне полигона и за пределами санитарно - защитной зоны полигона),  на территории городской свалки исследования подземных вод проводятся в одной точке № 9 В-скважине, расположенной непосредственно на территории свалки, что не позволяет контролировать влияние свалки на состояние грунтовых вод и не обеспечивает надлежащий производственный контроль (раздел 4 Программы производственного контроля, карта-схема территории городской свалки с указанием точек отбора проб –т. 1 л.д. 63,67).

При этом в соответствии с представленными отчётами по производственному контролю, составленными на основании  исследований, проводимых в 2012,2013 г.г. для МУП «ГорЭкоЦентр»  независимой лабораторией Федерального государственного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Челябинский государственный университет»,  при анализе химического состава грунтовых вод с использованием скважины, расположенной на территории свалки (9В), выявлены превышения ПДК по сульфатам, магнию, аммонию и нитратам, что может свидетельствовать о негативном влиянии свалки на состояние грунтовых вод. Неполнота проводимого МУП «ГорЭкоЦентр» производственного контроля и превышение ПДК содержания вредных веществ в грунтовых водах по данным показателям также неоднократно фиксировались в представленных прокурором  актах проверки Управления Росприроднадзора по Челябинской области от 09.12.2013 № 281,от 13.09.2013 № 206 (т.1 л.д. 68-89).

В такой ситуации отсутствие второй наблюдательной скважины за состоянием грунтовых вод, расположенной за пределами городской свалки, не позволяет сопоставить содержание вредных веществ в грунтовых водах в районе свалки и за её пределами, в результате чего не представляется возможным установить влияние свалки на состояние грунтовых вод, то есть не обеспечивается достижение целей производственного контроля.

При рассмотрении спора в части необходимости проведения производственного контроля за состоянием почвы и грунтовых вод в зоне влияния городской свалки апелляционный суд отклоняет ссылку заинтересованного лица, Управления Роспотребнадзора и МУП «ГорЭкоЦентр» на письмо Управления Роспотребнадзора от 04.02.2010                 № 05/45-1019-10 «О согласовании Технологического регламента по эксплуатации городской свалки г. Челябинска» о возможности невключения в программу производственного контроля наблюдений за состоянием почвы, поскольку свалка расположена в промышленной зоне и в кольце крупных автомагистралей, так как данное разъяснение противоречит п. 6.9. СП 2.1.7.1038-01, не устанавливающему каких-либо исключений при проведении производственного контроля за состоянием почвы в зависимости от места