Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2014 по делу n А76-10197/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, между Комитетом (арендодатель) и МУП «ГорЭкоЦентр» (арендатор) оформлен договор УЗ № 010918-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 29.08.2012, в соответствии с п. 1.1 которого арендатору во временное пользование передается земельный участок площадью 859 664 кв.м с кадастровым номером 74:36:0110006:69, расположенный в границах улиц: Хлебозаводской, Автоматики, Героев Танкограда, Северный Луч в Металлургическом районе города Челябинска, из земель населенных пунктов (природная, производственная зоны и зона инженерной и транспортной инфраструктуры), для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска без проведения торгов (т. 1 л.д. 20-24).

Договор заключен на основании распоряжения Администрации города Челябинска от 04.06.2012 № 3004 (п. 1.3 договора, т. 1 л.д. 25).

Условия договора применяются к отношениям, возникшим с 04.06.2012 до 04.08.2014 (п. 1.4 договора).

Договором аренды предусмотрена возможность его продления на неопределенный срок (п. 5.1.8 договора), а также изменение срока действия договора при принятии решения о резервировании земельного участка для муниципальных нужд на срок действия такого решения (п. 6.6 договора).

В силу п. 2.1 договора аренды размер арендной платы определен в приложении (форма № 2), являющемся неотъемлемой частью договора (т. 1 л.д. 30-31).

Земельный участок площадью 859 664 кв.м с кадастровым номером 74:36:0110006:69 передан второму ответчику по акту приема-передачи  от 29.08.2012 (т. 1 л.д. 32).

Договор УЗ № 010918-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 29.08.2012 зарегистрирован, что подтверждается уведомлением Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области № 01/402/2012-362 от 24.09.2012 о государственной регистрации договора аренды (т. 1 л.д. 29, оборот).

Соглашением от 16.06.2014 стороны договора аренды внесли в него изменения, исключив п. 4.2.12, предоставляющий арендатору право возводить на арендованном земельном участке объекты капитального строительства в соответствии с целевым назначением земельного участка и в соответствии с разрешенным видом использования, а также в соответствии с надлежаще оформленной градостроительной документацией (т. 2 л.д. 93).

Дополнительным соглашением № 1 от 11.04.2014 стороны договора установили срок его действия до 04.08.2016 (т. 2 л.д. 94). Указанное дополнительное соглашение также прошло процедуру государственной регистрации (т. 2 л.д. 95).

Ссылаясь на то, что договор УЗ №010918-К-2012 аренды земельного участка от 29.08.2012 не соответствует требованиям закона и в силу ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) является недействительным (ничтожным), прокурор обратился в арбитражный суд с рассматриваемым иском.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о противоречии оспариваемого договора нормам земельного, градостроительного и природоохранного законодательства, а также требованиям санитарных норм и правил. Так, вопреки требованиям Закона об отходах производства и потребления, Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», СанПиН 2.1.1/2.1.1.1200-03, Временных правил устройства, эксплуатации жилых зданий в Челябинской области 1.1.2.001-93 (утв. Главным санитарным врачом Челябинской области 28.05.1993), Технического регламента по эксплуатации городской свалки г. Челябинска, ГОСТ 30772-2001 земельный участок для размещения отходов расположен в границах населённого пункта, предоставлен в отсутствие разрешения федеральных органов исполнительной власти на создание такого объекта, в отсутствие внесения такого объекта в государственный реестр объектов размещения отходов, при отсутствии доказательств соответствия объекта и места его размещения санитарным и гигиеническим нормативам и требованиям, безопасности его размещения для окружающей среды и здоровья человека в силу подтверждения материалами дела превышения уровня содержания вредных веществ в атмосферном воздухе, в границах санитарной зоны объекта расположена зона жилой застройки. Судом установлено, что земельный участок, переданный в аренду, фактически используется для целей захоронения отходов, а не для целей их хранения, что, помимо нарушения вышеуказанных требований закона при размещении такого объекта, позволило суду квалифицировать оспариваемую сделку как притворную. Судом также установлено противоречие разрешённого использования и фактического использования земельного участка градостроительному зонированию города Челябинска, действовавшему на момент предоставления земельного участка и актуальному зонированию, а также нарушение процедуры предоставления земельного участка, предусмотренной нормами ст.ст. 34, 36 ЗК РФ в силу несоблюдения органом местного самоуправления требований о публичности предоставления земельного участка в виду отсутствия публичного размещения информации о его предоставлении.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, оценив доводы апелляционных жалоб, апелляционной суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции в силу следующего.

В соответствии с п. 1 ст. 166 ГК РФ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент совершения оспариваемой сделки) сделка недействительна по основаниям, установленным настоящим Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

Недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения (п. 1 ст.167 ГК РФ).

Сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения (ст. 168 ГК РФ).

Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения (п. 1 ст. 422 ГК РФ).

Согласно п. 1 ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Из условий договора аренды (пункт 1.1.1.) следует, что земельный участок предоставлен второму ответчику для временного размещения (хранения) отходов, однако положениями пунктов 4.2.12, 6.4. договора предусмотрена возможность осуществления строительства на арендованном земельном участке. В силу этого, суд полагает возможным дать оценку соответствию оспариваемого договора порядку заключения договора аренды как для целей строительства, так и для целей, не связанных со строительством.

Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов (п. 1 ст. 30 ЗК РФ).

В первом случае законом предусмотрена безусловная необходимость предоставления земельного участка в порядке проведения торгов (пункт 4 ст. 30 ЗК РФ).

В силу п. 5 ст. 30 ЗК РФ предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 ЗК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 ЗК РФ, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31 ЗК РФ).

По смыслу приведенных выше норм процедура предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для строительства представляет собой сложный юридический состав, соблюдение условий которого необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности предоставления таких земельных участков. Несоблюдение хотя бы одного из элементов данного юридического состава влечет недействительность всей процедуры выбора земельного участка для строительства и, как следствие, недействительность (ничтожность) заключаемых на ее основе договоров по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

Аналогичные принципы предоставления земельных участков предусмотрены нормой ст. 34 ЗК РФ, в силу которой органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, в том числе обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

В силу указанного ссылки Администрации на заключение дополнительного соглашения от 16.06.2014 к договору аренды (т. 2 л.д. 93), положения которого исключают условия о возможности осуществления строительства на земельном участке, не имеют правового значения для оценки правомерности оспариваемой сделки, поскольку нормами как ст. 31, так и ст. 34 ЗК РФ предусмотрена среди прочего необходимость публичного информирования о предоставлении земельного участка.

Из материалов настоящего дела следует, что информация о предстоящем предоставлении спорного земельного участка для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска в газете Правительства и Законодательного собрания Челябинской области  - «Южноуральская панорама», а также газете «Вечерний Челябинск» в 2011, 2012 годах не публиковалась (т. 2 л.д. 31, 32).

Доводы апелляционных жалоб о том, что надлежащая публикация была размещена в газете «Челябинск за неделю» № 41 (467) от 25.10.2011, признаются необоснованными.

Как следует из названной публикации (т. 2 л.д. 80), в ней изложена информация о формировании спорного земельного участка для целей строительства.

Согласно правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 4224/10 от 14.09.2010, публичное размещение информации о предстоящем предоставлении земельного участка для целей строительства призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

Упомянутый в постановлении Президиума принцип сочетания интересов общества и отдельных граждан (п.п. 11 п. 1 ст. ЗК РФ) корреспондирует с принципом обеспечения эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, установленным пунктом 1 статьи 34 ЗК РФ применительно к случаям предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, ввиду чего названные цели публичного информирования одинаково применимы как в случае предоставления земельного участка для целей строительства, так и для целей, не связанных со строительством.

В силу этого, содержание размещённой органом местного самоуправления публикации не должно оставлять сомнений как у неопределённого круга лиц, так и потенциальных претендентов на земельный участок относительно предмета и целей такого информирования – сообщение о том, что земельный участок планируется к предоставлению в аренду.

Между тем в рассматриваемом случае содержание размещённой уполномоченным органом публикации не позволяет сделать такой вывод, поскольку из содержания публикации не усматривается сведений о намерении предоставить земельные участки, в то время как сама по себе информация об их формировании не свидетельствует о наличии у муниципального образования такой цели.

Следует также отметить, что, исходя из названия публикации, спорный земельный участок был сформирован для целей строительства, а из содержания публикации следует, что земельный участок сформирован для временного хранения отходов. Таким образом, отсутствие однозначной цели предоставления земельного участка не отвечает целям публичного информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка, поскольку формирует неопределённость в части целей предоставления земельного участка.

Кроме того, в публикации размещена информация о сформированном земельном участка, однако в силу системного толкования норм ст. 31 ЗК РФ, равно как и нормы ст. 34 ЗК РФ, следует сделать вывод о том, что публичное информирование населения осуществляется органом местного самоуправления до формирования земельного участка.

Указанное также