Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2014 по делу n А76-6180/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

в числе прочего обладают следующими полномочиями: издание муниципальных правовых актов; создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа; иными полномочиями в соответствии с данным Законом, уставами муниципальных образований.

         Согласно пункту 2 статьи 18 Закона о местном самоуправлении финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов                            (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).                        В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

         Между тем, из рассматриваемых положений Правил благоустройства и пояснений заявителя в суде следует, что прилегающая территория не является собственностью субъектов, на которых положениями подпункта 1 пункта 34, пунктов 41, 43, подпунктов 1, 2, 4,  6- 8, 11, 13, 16-20, 22, 25 пункта 47,                 пунктов 50, 88, подпункта 2 пункта 104, пунктов 113, 183, 203, 224 указанных Правил возлагается обязанность по ее содержанию.

         Учитывая, что бремя содержания является элементом правомочий собственника, регулируемых гражданским законодательством, которое в силу пункта «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации, пункта 1 статьи 3 ГК РФ находится в ведении Российской Федерации, суд первой инстанции верно указал, что случаи несения бремени содержания имущества                                  не собственником при нормативно-правовом регулировании могут быть установлены лишь федеральными законами, к числу которых Правила благоустройства не относятся. При отсутствии подобного федерального законодательства бремя содержания на несобственника может быть возложено только на договорной основе.

         Из системного толкования изложенных норм права следует, что возложение на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание стационарных объектов, обязанностей по содержанию территории, прилегающей к их имуществу,                        не находящейся в собственности, владении, пользовании, может быть осуществлено либо на основании федерального закона с четким указанием размера данной территории на федеральном уровне, либо на основании договора.

         Из содержания же подпункта 1 пункта 34, пунктов 41, 43, подпунктов 1, 2, 4, 6-8, 11, 13, 16-20, 22, 25 пункта 47, пунктов 50, 88, подпункта 2 пункта 104, пунктов 113, 183, 203, 224 Правил благоустройства вытекает, что мероприятия               по содержанию прилегающей территории фактически предусматривают несение определенных трудовых затрат и финансовых расходов на их проведение либо необходимость привлечения для их проведения сторонних лиц (специализированных организаций). Характер таких работ предполагает несение материальных затрат на их выполнение.

В соответствии с Правилами благоустройства содержание отведенной и прилегающей территории и объектов благоустройства должно осуществляться физическими и юридическими лицами своими силами и средствами либо путем заключения договоров со специализированными организациями. Компенсация этих затрат указанным лицам за счет средств местных бюджетов Правилами благоустройства не предусмотрена.

         Участие собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий может происходить в форме выражения ими своего мнения относительно вопросов проектирования и размещения объектов благоустройства в целях обеспечения и повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территории (опросы, публичные слушания, собрания, сходы и пр.), а также в иных формах, позволяющих им участвовать в вопросах благоустройства.

         В отношении же содержания прилегающей территории, устанавливая нормативно-правовое регулирование порядка участия названных лиц в благоустройстве прилегающих территорий, орган местного самоуправления должен учитывать, в первую очередь, требования федерального законодательства, в том числе: гражданского, земельного и жилищного, в частности, то, что бремя содержания территории может быть возложено на лиц, не являющихся собственниками, лишь на добровольной договорной основе (при отсутствии федерального закона), в том числе с разрешением вопроса финансирования соответствующих мероприятий за счет средств местного бюджета.

         Таким образом, с учетом вышеуказанного суд первой инстанции обоснованно заключил, что подпункт 1 пункта 34, пункты 41, 43, подпункты 1, 2, 4, 6-8, 11, 13, 16-20, 22, 25 пункта 47, пункты 50, 88, подпункт 2 пункта 104, пункты 113, 183, 203, 224 Правил благоустройства возлагают на юридических и физических лиц обязанность по содержанию прилегающих территорий, то есть территорий, не принадлежащих им на праве собственности, с необходимыми к этому дополнительными трудовыми, материальными затратами, в то время как законодатель исходит из добровольности участия в выполнении этих мероприятий.

         Кроме того, Санитарные правила и нормы СанПиН 42-128-4690-88 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест»,                    Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы                                            СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, которые в силу требований статей 10, 11, 39 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ                                                                     «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» являются обязательными к применению, не содержат норм, обязывающих индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, а также                           граждан - собственников или владельцев земельных участков осуществлять уборку не принадлежащих им прилегающих к таким земельным участкам территорий.

         Следовательно, возложение нормативным правовым актом органа местного самоуправления на указанных лиц дополнительных,                                       не предусмотренных федеральным законом обязанностей по содержанию                    (в том числе уборке) прилегающей территории противоречит требованиям федерального законодательства.

         Заявитель не спорит, что пунктом 44 Правил благоустройства определение размера прилегающей территории ставится в зависимости от объекта и его нахождения от проезжей части дороги, а в период своего действия за нарушение рассматриваемых норм Правил хозяйствующие субъекты и их должностные лица привлекались к административной ответственности.

         Указанные положения Правил благоустройства создавали необоснованные препятствия осуществлению свободной предпринимательской деятельности  хозяйствующими субъектами ввиду наложения на них дополнительных обязанностей, влекущих материальные затраты, которые по составу и размеру (на приобретение либо привлечение (аренду) техники и т.д.) проанализированы. Дополнительные же затраты, как обоснованно отмечает УФАС,  в итоге могут быть включены в стоимость продукции либо отразиться на качестве работ (услуг), снижают эффективность функционирования товарного рынка, могут быть фактором увеличения цены, что создает неравные условия для развития конкуренции.

         Вступившим в законную силу решением Советского районного суда                    г. Челябинска от 22.04.2013 по делу № 2-968/13  положения подпункта 1  пункта 34, пунктов 41, 43, подпунктов 1, 2, 4, 6-8, 11, 13, 16-20, 22, 25                   пункта 47, пунктов 50, 88, подпункта 2 пункта 104, пунктов 113, 183, 203, 224 Правил благоустройства признаны недействующими в части, возлагающей на физических и юридических лиц обязанность по уборке и содержанию прилегающих территорий, с момента вступления в действие указанных Правил.

Таким образом, установленное пунктом 2 решения антимонопольного органа нарушение Думой требований пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции при принятии положений Правил благоустройства в части возложения на хозяйствующих субъектов обязанности обеспечения содержания прилегающей территории, о чем указано, в том числе, в подпункте 1 пункта 34, пунктах 41, 43, подпунктах 1, 2, 4, 6-8, 11, 13, 16-20, 22, 25 пункта 47,                  пунктах 50, 88, подпункте 2 пункта 104, пунктах 113, 183, 203, 224 Правил благоустройства, подтверждается материалами настоящего дела.

         При этом, отклоняя доводы апеллянта, следует указать, что его позиция фактически сводится к невозможности рассмотрения всех муниципальных правовых актов на предмет соответствия требованиям антимонопольного законодательства, даже в случае их несоответствия федеральному законодательству, поскольку такие акты рассчитаны на неопределенный круг лиц и подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, определяют единые условия для хозяйствующих субъектов. Между тем указанная позиция не соответствует целям регулирования и охраны Закона о защите конкуренции, в том числе его                      статье 15.

Ссылка заявителя на статью 2, пункт 25 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении, статьи 25 и 26 Устава г. Челябинска,                               приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2011 № 613 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований»               является несостоятельной, поскольку в рассматриваемой ситуации выполнение обязанности по уборке прилегающей территории возлагается на хозяйствующих субъектов в силу нормативного принуждения, тогда как законодатель исходит из добровольности участия в выполнении социально значимых работ. Кроме того, данные положения обязывают орган местного самоуправления учитывать и не нарушать иные требования действующего федерального законодательства, в том числе гражданского, земельного, жилищного.

         Принятие Правил благоустройства в указанной части создает неравные, преимущественные условия осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на территории муниципальных образований, где органы местного самоуправления не превысили свои полномочия при утверждении правил благоустройства, по сравнению с хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность на территории г. Челябинска. Необоснованные административные барьеры и необходимость дополнительных вложений хозяйствующими субъектами снижают эффективность функционирования товарного рынка, а также могут быть фактором увеличения цены на продукцию (услугу), что создает неравные условия для развития конкуренции в регионе.

Кроме того, пунктом 1 решения антимонопольного органа установлено нарушение Думой пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции при принятии положений Правил благоустройства в части их пункта 125 и               подпунктов 1-3 пункта 126.

         Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 данного Закона).

         В соответствии со статьей 6 Закона о связи при градостроительном планировании территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи - сооружений связи, в том числе                    линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи (пункт 1 статьи 6).

         Сооружения связи - объекты инженерной инфраструктуры (в том числе линейно-кабельные сооружения связи), созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи (пункт 27 статьи 2 Закона о связи).

         Организации связи по договору с собственником или иным владельцем зданий, опор линий электропередачи, контактных сетей железных дорог, столбовых опор, мостов, коллекторов, туннелей, в том числе туннелей метрополитена, железных и автомобильных дорог и других инженерных объектов и технологических площадок, а также полос отвода, в том числе полос отвода железных дорог и автомобильных дорог, могут осуществлять на них строительство, эксплуатацию средств связи и сооружений связи (пункт 3 статьи 6 Закона о связи).

         При переносе или переустройстве линий связи и сооружений связи вследствие строительства, расширения территорий поселений, капитального ремонта, реконструкции зданий, строений, сооружений, дорог и мостов, освоения новых земель, переустройства систем мелиорации, разработки месторождений полезных ископаемых и иных нужд оператору связи возмещаются расходы, связанные с такими переносом или переустройством, если иное не предусмотрено законодательством об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Возмещение может осуществляться по соглашению сторон в денежной форме либо посредством переноса или переустройства линий связи и сооружений связи заказчиком строительства за свой счет в соответствии с техническими условиями, выдаваемыми организацией связи, и стандартами (пункт 4 статьи 6 Закона о связи).

         Операторы связи на возмездной основе вправе размещать кабели                 связи в линейно-кабельных сооружениях связи вне зависимости от принадлежности этих сооружений (пункт 5 статьи 6 Закона о связи).

Таким образом, принятие акта органом местного самоуправления, устанавливающего прекращение заключения договоров, расторжения договоров на использование опор освещения и контактной сети для размещения волоконно-оптических линий связи (далее - ВОЛС), а также график демонтажа существующих ВОЛС, размещенных на опорах освещения и контактной сети, не предусмотрено федеральным законом.

         В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции                    к признакам ограничения конкуренции относятся, в том числе: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам,                            не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

         Заявитель не спорит, что реализация положений пункта 125 и  подпунктов 1-3 пункта 126 Правил