Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2014 по делу n А63-2325/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе» (пункты «25»-«26'» часть 1 статья 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

 В соответствии с подпунктом 4 пункта 15 статьи 19 Закона о рекламе  органы местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов;

В пункте 6 Постановления Конституционного Суда РФ от 04.03.1997 N 4-П указано: «…  рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско - правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6). В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью».

В соответствии со статьями 9, 33 Устава города Ставрополя к полномочиям Ставропольской городской Думы относится принятие планов и программ развития города, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, утверждение генерального плана, правил застройки и землепользования в городе.

Из совокупности приведенных норм следует, что   упорядочение мест размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования относится к сфере градостроительного развития, территориального планирования, генерального плана города Ставрополя, благоустройства муниципального образования города Ставрополя.

Принимая  оспариваемые пункты Положения, Ставропольская краевая Дума действовала в пределах своих полномочий.

Вывод суда первой инстанции о том, что  муниципальный орган в соответствии с частью 5.8. статьи 19 Закона о рекламе вправе утверждать только      схему размещения рекламных конструкций, согласуемую в установленном законом порядке с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации» основан  на неправильном применении норм права.

Подпункт  4 пункта 15 статьи 19 Закона о рекламе, предоставляющий   органам местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов   определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов, не устанавливает     формы акта, в  котором должно быть реализовано такое решение.

В соответствии со статьей 62 Устава города Ставрополя  Ставропольская городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Ставрополя.

Решение Думы об утверждении Положения о наружной рекламе в городе Ставрополе   по своей форме не противоречит форме акта, принимаемого муниципальным образованием.

В  Положении о наружной рекламе в городе Ставрополе  определяются общие требования к распространению наружной рекламы, размещению и эксплуатации рекламных конструкций на территории города Ставрополя, оформлению разрешения на их установку и эксплуатацию, контролю за соблюдением этих требований, а также условия использования недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности города Ставрополя, недопущения его нарушения, художественно-эстетической организации внешнего благоустройства города Ставрополя, сохранения его градостроительного облика.

В соответствии с пунктом 5.8. статьи 19 Закона о рекламе схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. При этом схема размещения рекламных конструкций, как нормативный документ, не распространяет свое действие на рекламные конструкции, размещаемые на зданиях, сооружениях или на ином недвижимом имуществе, не являющимся собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью, и не может содержать обязательных требований к ним.

В рассматриваемом нормативном акте (Положение 1) установлены общие требования, обязательные для неопределенного круга лиц, что позволяет муниципальному органу принять меры по распространению рекламы с учетом требований по сохранению архитектурного облика города.

Принятое Думой Положение о рекламе (Положение 1) не   исключает принятие муниципальным органом самостоятельного документа – схемы, не  заменяет его и  не освобождает от обязанности разработать и принять схему и карту, которые являются обязательными требованиями при проведении торгов на право заключения договоров на установку и размещение рекламных конструкций.

Устанавливая типы, виды, а также перечень улиц, на которых допускается размещение отдельных видов рекламных конструкций, Ставропольская городская Дума исходила из того, что согласно пункту 4 части 15 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городских округов.

Вывод   суда о том,   что отсутствие документа, регламентирующего порядок отнесения наружной рекламы к средствам, мешающим визуальному восприятию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), оставляет место для принятия субъективного решения органов местного самоуправления, что может повлечь негативные последствия для субъектов рекламного рынка, а потому решение и предписание антимонопольного органа является правомерным, сделан без учета оценочного характера размещения рекламы.

В Определении ВАС РФ от 06.09.2013 N ВАС-11496/13  указано: "нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города" носит оценочный характер, поскольку вопрос о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику застройки, исходя из смысла подпункта 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), решается с учетом архитектурных и градостроительных особенностей конкретных зданий, территорий в испрашиваемом месте установления рекламной конструкции, с учетом установления зон повышенного рекламного контроля, ограничений, касающихся размещения наружной рекламы относительно объектов культурного и исторического значения, архитектурных стилевых ансамблей».

Указание  в оспариваемом положении на то, что не допускается размещение рекламных конструкций, нарушающих требования  ГОСТ Р 52044-2003 «Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие требования к средствам наружной рекламы», не является нарушением законодательства о рекламе, поскольку ГОСТ, устанавливающий ограничения,  является действующим.

Из совокупности приведенных норм  следует, что Ставропольская городская Дума в рамках своих полномочий и в соответствии Федеральным законом «О рекламе», Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, в целях упорядочения распространения наружной рекламы на территории города Ставрополя, приняла Решение Ставропольской городской Думы.

Решение и предписание УФАС по СК в части пунктов 4.2 и 4.3 Положения о рекламе не соответствует требованиям законодательства и нарушает права Ставропольской городской Думы, как органа местного самоуправления, на определение типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории муниципального образования города Ставрополя или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городского округа города Ставрополя, в порядке, предусмотренном пунктом 4 части 15 статьи 19 Федерального закона «О рекламе».

 2.        решением УФАС по СК   признано противоречащим законодательству  о рекламе  решение Ставропольской городской  Думы от 13.11.2013   № 414 «О некоторых вопросах распространения наружной рекламы на территории города Ставрополя» в части    утверждения   «Положения о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории города Ставрополя» (далее – Положение 2).

Администрации города Ставрополя и Ставропольской городской Думе выдано предписание, которым  предложено  в Положение о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории города Ставрополя» (Положение № 2) внести изменения, изложив пункты 1.5, 1.5 (абз. 4), 1.6, 3.3, 4.4, 5.12, 6.8 6.10, 9   в редакции, предложенной антимонопольным органом.

В соответствии с пунктом 5.1. статьи 19 Закона о рекламе заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований. Торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, который находится в государственной собственности, муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, а также на здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, после утверждения в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи схем размещения рекламных конструкций проводятся органом государственной власти, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа либо уполномоченной ими организацией только в отношении рекламных конструкций, указанных в данных схемах.

Порядок проведения торгов регулируется статьями 447-449 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Статьей 447 ГК РФ предусмотрено, что договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.  Торги проводятся в форме аукциона или конкурса.

В соответствии со статьей 448 ГК РФ аукционы и конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе и закрытом конкурсе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели.

Антимонопольным органом были выявлены следующие нарушения законодательства о рекламе.

1. Пункт 1.5 Положения № 2 устанавливает, что по решению организатора конкурса лот формируется как из одной, так и из нескольких рекламных конструкций, но не более 10 рекламных конструкций одного вида.

В соответствии с частью 5.1 статьи 19 Закона о рекламе органами местного самоуправления проводятся торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Антимонопольный орган указал, что лот формируется не из рекламных конструкций, а из мест установки и эксплуатации рекламных конструкций. Рекламная конструкция находится в собственности владельца рекламной конструкции и не является предметом или объектом торгов.

2. В соответствии с абзацем 4 пункта 1.5 Положения № 2 в целях соблюдения прав субъектов малого бизнеса количество мест на установку и эксплуатацию рекламной конструкции должно составлять не менее десяти процентов и не более двадцати процентов от общего количества рекламных конструкций, выставленных на конкурс. При этом в состав лота не должно включаться более пяти рекламных конструкций одного вида.

Антимонопольный орган сделал вывод, что при установлении понятий в пункте 1.5 Положения № 2 Думой смешаны понятия: «места» и «конструкции», при том, что рекламные конструкции не являются предметом торгов; Рекламная конструкция является собственностью ее владельца и не является предметом торгов;   абзац 4 антимонопольному органу не понятен.

Суд признал эту позицию правильной.

Данный вывод сделан без учета положений, содержащихся в полном тексте пункта  1.5 Положения 2. Так,  в абзаце 1 пункта  1.5 Положения правильно указано, что предметом конкурса является право на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, что соответствует пункту 5.1. статьи 19 Закона о рекламе.

 При этом не точность изложения не дает оснований для выводов о нарушении законодательства о рекламе. В законе о рекламе отсутствует понятие «лот». Подробное изложение этих понятий определяется в конкурсной документации.

  Неточность в изложении пункта 1.5. Положения 2 следует расценивать как техническую ошибку, но не как нарушение законодательства о рекламе. Вместе с тем, Ставропольская городская Дума признала наличие технических ошибок, не являющихся нарушением законодательства о рекламе, и приняла меры к их устранению.

3. В пункте 1.6. Положения № 2 указано: Типы и виды рекламных конструкций, места их размещения, выставляемых на конкурс, должны соответствовать Схеме размещения рекламных конструкций на территории города Ставрополя, утвержденной Думой (далее-Схема).

            Антимонопольный орган квалифицировал это как нарушение законодательства