Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2015 по делу n А32-15991/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

и соответствующих принципу правой определенности.

Из материалов дела видно, что ГП АО «ПАТП № 3» дважды устраняло замечания, предъявленные Департаментом к документации. После устранения замечаний, ГП АО «ПАТП № 3» вновь обращалось к департаменту с письмом о согласовании технологической документации, на что получило отказ, выраженный в письме от 16.10.2013 № 60-6199/13-05.01-11, с новыми претензиями к документации. Следовательно, если бы отказы департамента, выраженные в письмах от 02.07.2012г. № 60-3510/12-05.1-05, от 20.08.2013г. № 60-4747/13-05.01-11, от 16.10.2013г. № 60-6199/13-05.01-11, действительно были ли бы аргументированы конкретными причинами, то их устранение обществом и последующее обращение с целью согласования открытия регулярного автобусного маршрута № 584 «Астрахань – Краснодар» не повлекло бы появления последующих отказов, обусловленных новыми, ранее не обозначенными причинами.

Судом первой инстанции правомерно сделан вывод о том, что анализ содержания документации свидетельствует о том, что каждый последующий отказ департамента содержит указание на новые, не указанные в предыдущих отказах, недостатки документации.

Кроме того, в судебном заседании суда первой инстанции департамент ходатайствовал об отложении судебного заседания, мотивировав ходатайство тем, что антимонопольный орган, оценивая содержание отказов департамента, не обладал данными, которые также отсутствуют и в материалах дела № А32-15991/2014: анализ пассажиропатока на соответствующих участках маршрута, выяснение количества проданных билетов за период с 1 апреля по 30 сентября 2013 года с разбивкой по месяцам о количестве проданных билетов от АВ Краснодар до АВ Тбилисская, от АВ Тбилисская до АВ Кропоткин, исследовать географические границы рынка, определить хозяйствующих субъектов, работающих на данном товарном рынке и т.д. К данному ходатайству заявитель приложил ряд запросов, направленных с целью получения обозначенной информации.

При этом, судебная коллегия исходит из того, что отказывая обществу в согласовании технологической документации, департамент также не обладал указанной информацией.

С учетом изложенного, неоднократные отказы департамента, равно как и мотивировка ходатайства об отложении судебного заседания, подтверждают корректировку и дополнительную конкретизацию департаментом причин произведенных им отказов в согласовании технологической документации по маршруту «Астрахань-Краснодар» спустя значительное время после осуществления данного отказа на стадии его обжалования и проверки и без доказательств того, что на дату оспариваемого отказа департамент руководствовался именно теми обстоятельствами и данными, на которые он ссылался позднее в административных процедурах проверки законности данных отказов. Это прямо противоречит требованиям пункта 10 Порядка, нарушает принцип законности, конкретности, исполнимости принятого департаментом в регламенте пункта 10 Порядка акта, фактически наложившего запрет на осуществление деятельности по открытию нового межсубъектного автобусного маршрута.

В данном случае, несоблюдение департаментом требования пункта 10 Порядка о предоставлении аргументированного отказа в согласовании маршрута с указанием конкретных причин отказа в согласовании противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны департамента как органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере организации межсубъектных перевозок. Это обусловлено в частности тем, что данный отказ не позволяет предприятию как инициатору открытия маршрута достоверно и однозначно установить точные причины отказа в согласовании документов на открытие предложенного им маршрута с целью устранения возможных нарушений.

Отсутствие в произведенном департаментом отказе в согласовании указания на конкретные причины данного отказа также создает условия для последующей интерпретации причин отказа в согласовании департаментом по своему субъективному усмотрению после издания этого отказа на стадии его рассмотрения и проверки.

Отсутствие точного указания на конкретные причины отказа (вплоть до указания конкретного остановочного пункта маршрута, времени прибытия, остановок и отправления автобуса и т.д.) также лишает возможности лицо, обратившееся за согласованием открытия маршрута, принять меры к корректировке вызвавших возражение органа частей предоставленной на согласование технологической документации по маршруту таким образом, чтобы после такой корректировки получить необходимое согласование на открытие нового маршрута.

Это также создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере организации пассажирских перевозок, в том числе реально ведёт к ограничению данными органами конкуренции в форме необоснованного препятствования ими осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами в сфере пассажирских перевозок, что запрещено пунктом 2 части 1 статьи 15 закона № 135-ФЗ.

В оспариваемых письмах департамент не конкретизировал на расписание каких конкретно действующих автобусных маршрутов по территории Краснодарского края, и в какой части, накладывается проект расписания движения автобусов по маршруту "Астрахань-Краснодар", какие конкретно неверные расстояния, и между какими конкретно линейными сооружениями Краснодарского края, указаны в представленной предприятием документации, на каких конкретно автобусных маршрутах, связывающих города Астраханской области с городами Краснодарского края, имеются свободные провозные возможности и в каком объёме, в связи с чем открытие нового автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации «Астрахань-Краснодар» представляется департаменту нецелесообразным.

Привлеченные к участию в деле третьи лица суду апелляционной инстанции представили достаточные доказательства, свидетельствующие о наличии у департамента возможности проведения такого подробного анализа и принятия мотивированного решения.

Соответственно, при приведённой в отказе департамента формулировке оснований отказа, департамент имел возможность в отзывах на обращения предприятия, управления транспорта, антимонопольного органа, а также в стадии судебного разбирательства по данному делу указать практически любые маршруты, расстояния между линейными объектами и коэффициенты заполняемости в обоснование произведённого отказа и возможности проверить, действительно ли они имелись в виду при изготовлении произведённого в оспариваемом письме отказа в согласовании.

Реализация департаментом данной возможности последующей интерпретации оснований произведённого им отказа  на стадии его обжалования и проверки прослеживается по материалам настоящего дела.

Так, предприятие обжаловало отказ департамента в антимонопольный орган, не зная, какие конкретно налагающие маршруты, неверные расстояния и пределы заполняемости имел в виду департамент в данном отказе, департамент на момент этого обращения не разъяснил этих вопросов предприятию, что лишает предприятию своевременно устранить недостатки и повторно подать необходимые документы для согласования маршрута.

В частности, во втором отказе департамент указал, что расписание маршрута «Астрахань – Краснодар» накладывается на расписание действующего маршрута «Новороссийск – Армавир» в части времени отправления из автовокзала г.Краснодара, при этом не указал, насколько существенно (с приведением конкретных цифр) нарушаются права пассажиров или иных перевозчиков и каких именно.

Также департамент не указал, по какой причине он в первоначальном письме не изложил причины для отказа в согласовании документации, выраженные в последующих письмах.

Из материалов, представленных департаментом на рассмотрение дела № 102/2014 в обоснование отказа в согласовании технологической документации регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации «Астрахань – Краснодар», следует, что открытие нового маршрута предполагает отправление автобусов от автовокзала г.Краснодара в направлении города Кропоткин в 20 часов 31 минуту, что на 14 минут раньше отправления автобуса по маршруту «Новороссийск – Армавир», также следующего из Краснодара в г.Кропоткин.

Комиссия по рассмотрению дела № 102/2014 сопоставила расписание маршрута «Астрахань – Краснодар» с расписанием маршрута «Новороссийск – Армавир» и установила следующее.

Маршрут «Астрахань – Краснодар» и маршрут «Новороссийск – Армавир» совпадают лишь на 167 км. Указанные маршруты имеют разные направления движения автобусных маршрутов, разные конечные пункты, разное время в пути. При этом, в указанных маршрутах совпадают лишь два остановочных пункта – автовокзал «Краснодар» и автокасса «Кропоткин».

Как ранее указывалось, время отправления от автовокзала города Краснодара в направлении города Кропоткин предполагаемого маршрута «Астрахань – Краснодар» 20 часов 31 минута. Согласно расписанию автобус идет до автостанции «Кропоткин» без остановок в отличие от действующего регулярного маршрута «Новороссийск – Армавир», который отправляется от автовокзала «Краснодар» в 20 часов 45 минут (на 14 минут позже предполагаемого маршрута «Астрахань – Краснодар»), но при этом заходит по пути следования на автостанцию «Тбилисская» (время прибытия – 22:45 ч.). Следовательно, перевозчик маршрута «Новороссийск – Армавир» на участке Краснодар – Кропоткин имеет возможность перевозить сразу три категории пассажиров, которые едут:

– из Краснодара в ст. Тбилисскую;

– из ст. Тбилисской в г. Кропоткин;

– из г. Краснодара в г. Кропоткин в отличие от перевозчика предполагаемого маршрута «Астрахань – Краснодар», который перевозит пассажиров только из г.Краснодара в г.Кропоткин без остановок и при этом пребывает в г. Кропоткин почти в одно и то же время с перевозчиком маршрута «Новороссийск – Армавир».

Проанализировав обозначенную ситуацию, комиссия антимонопольного органа сделала вывод, о том, что с точки зрения экономической выгоды департамент не обосновал, что перевозчик предполагаемого маршрута «Астрахань – Краснодар» находится в более предпочтительной ситуации, нежели перевозчик регулярного маршрута «Новороссийск–Армавир» на отрезке «Краснодар– Кропоткин». Следовательно, департамент безосновательно сделал преждевременный, документально не подтвержденный вывод об ущемлении интересов перевозчика, осуществляющего перевозки по маршруту «Новороссийск–Армавир» на отрезке маршрута «Краснодар–Кропоткин» в случае согласования маршрута «Астрахань–Краснодар». При этом, как указано выше, у департамента была такая возможность, о чем свидетельствуют также представленные третьими лицами документы.

Довод ГП АО «ПАТП № 3» о том, что ранее департамент согласовал маршрут № 658 «Новороссийск – Кропоткин», который отправляется в 14 часов 40 минут, т. е. за 10 минут до отправления маршрута «Астрахань – Новороссийск», который обслуживается ГП АО «ПАТП № 3», при этом в данном случае указанные маршруты совпадают на 303 км с тремя общими остановочными пунктами – АВ «Новороссийск», АВ «Краснодар» и АК «Кропоткин» само по себе не свидетельствует об обоснованности и правильности представленного для согласования паспорта маршрута, между свидетельствует и возможностях и полномочиях департамента, которыми в рассматриваемом случае он фактически злоупотребил, необоснованно создавая препятствия ГП АО «ПАТП № 3» для осуществления деятельности по перевозке пассажиров, тем самым ограничивая конкуренцию.

В обоснование своей правовой позиции представитель департамента также указал на нецелесообразность открытия маршрута «Астрахань–Краснодар» в связи с наличием свободных провозных возможностей и то, что по его мнению, потребности населения в регулярных пассажирских перевозках по пути следования маршрута удовлетворены в полном объеме за счет действующих маршрутов, обслуживаемых другими перевозчиками.

В качестве примера заявитель сослался на данные о средней наполняемости на маршруте № 800 «Краснодар – Астрахань» (обслуживает ИП Малачов Т.М.), которая составляет в направлении «Краснодар – Астрахань» – 67,8 %, в направлении «Астрахань – Краснодар» – 51,7 % от вместимости; на маршруте «Новороссийск – Астрахань» (обслуживает ПТ в лице ООО «Ластик») в направлении «Новороссийск – Астрахань» 63,3 %, в направлении «Астрахань – Новороссийск» – 62,2 % от вместимости используемых транспортных средств.

Между тем, данное основание также не было изложено в ответе департамента, последний указанный довод заявил лишь на стадии рассмотрения жалобы, что также ограничивает права ГП АО «ПАТП № 3», поскольку последний лишен был возможности внесения изменений в паспорт маршрута (например изменить остановки, время и т.д.).

Кроме того, департамент не представил доказательства и мотивированную позицию в опровержение доводов  ГП АО «ПАТП № 3» о том, что открытие маршрута инициировано многочисленными обращениями жителей Астраханской области об организации рейса по межрегиональному автобусному маршруту «Астрахань – Краснодар» с вечерним отправлением из г. Астрахань, учитывая, что ранее такой рейс существовал и обслуживался ООО ТФ «Русь», но пассажиров не устраивало довольно длительное пребывание в пути – 15 часов 50 минут. По этой причине ГП АО «ПАТП № 3» разработало новое расписание, в котором время сообщения сокращено до 13 часов, а время отправления от конечных пунктов маршрута остается прежним.

Заявленный в ходе рассмотрения дела довод департамента и третьих лиц о нарушении ГП АО «ПАТП № 3» положения пункта 8 Приказа Минтранса РФ от 14.08.2003г. № 178 также суд признает необоснованным, поскольку департамент в своих отказах на это также ссылался. При этом на вопрос суда представитель департамента так и не смог пояснить суду апелляционной инстанции порядок проведения этой экспертизы представленных перевозчиком документов, не указал кем именно должна проводится данная экспертиза, лишь указав, что данный порядок не регламентирован.  

Судебная коллегия признает необоснованным довод департамента о том, что письма от 02.07.2012г. № 60-3510/12-05.1-05, от 20.08.2013г. № 60-4747/13-05.01-11, от 16.10.2013г. № 60-6199/13-05.01-11 являются перепиской сторон, поскольку данными письма фактически обществу отказано в согласовании предполагаемого маршрута.

Относительно доводов о заведомо невыполнимом и не отвечающем требованиям безопасности дорожного движения расписании предполагаемого маршрута «Астрахань - Краснодар» суд апелляционной инстанции отмечает, что в ответах департамента по отказу в согласовании маршрута «Астрахань - Краснодар» нет ссылок на то, что отказ в согласовании основан на заведомо невыполнимом и не отвечающем требованиям безопасности дорожного движения, представленного ГП АО «ПАТП № 3» расписании движения автобусов.

По вопросу двойственного статуса (перевозчик-автовокзал) ГП АО «ПАТП № 3» судебная коллегия отмечает, что комиссия антимонопольного органа рассматривала действия ГП АО «ПАТП № 3» как