Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2015 по делу n А32-15991/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Статьей 4 Закона № 135-ФЗ установлено, что конкуренция – это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Под признаками ограничения конкуренции Закон № 135-ФЗ понимает сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Закрепленный пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона № 135-ФЗ.

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ является создание возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В соответствии с разъяснениями Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Как следует из подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и муниципальном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Из материалов дела следует и судом установлено, что спорный автобусный маршрут является маршрутом между субъектами Российской Федерации, потому спорное правоотношение урегулировано Порядком № 178.

В силу пунктов 2 и 3 Порядка № 178 работа по формированию сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации осуществляется Министерством транспорта Российской Федерации с привлечением Российского автотранспортного союза и их организаций, открытие маршрутов производится по согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 Порядка № 178 инициаторами открытия регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации могут выступать, в том числе и юридические лица.

Для решения вопросов по открытию регулярного маршрута перевозчик разрабатывает: схему маршрута в виде графического условного изображения, с указанием остановочных пунктов, расстояний между ними, а также характерных ориентиров (развилок дорог, перекрестков, железнодорожных переездов, мостов, тоннелей и т.д.); расписание движения автобусов на маршруте в виде таблицы с указанием местного времени прибытия и отправления автобусов по каждому остановочному пункту; размер платы за проезд и провоз багажа; график работы водителей на маршруте с указанием времени и пунктов внутрисменного и межсменного отдыха (пункт 6 Порядка № 178).

В соответствии с пунктом 7 Порядка № 178 для формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации рассматриваются следующие документы: заявка на открытие маршрута с указанием для юридического лица наименования, организационно-правовой формы, местонахождения, наименования банковского учреждения и номера расчетного счета, для индивидуального предпринимателя - фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность; копии учредительных документов и копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица; копия свидетельства о государственной регистрации индивидуального предпринимателя; копия лицензии на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом; документ, содержащий сведения о количестве и типе транспортных средств; документы, перечисленные в пункте 6 Порядка № 178.

Представленные документы регистрируются, по ним проводится экспертиза и при ее положительном завершении документы направляются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, с территории которого начинается маршрут, для принятия решения о возможности его открытия (пункт 8 Порядка № 178).

Перечень документов, которые должны быть направлены в субъект Российской Федерации, по территории которого будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут, является исчерпывающим.

Согласно положениям пункта 9 Порядка № 178 после получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации оформляется паспорт маршрута, после чего паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъекты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут.

В соответствии с пунктом 10 Порядка № 178 отказ в согласовании паспорта маршрута должен быть аргументирован конкретными причинами.

Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 02.03.2011г. № 168 «О департаменте транспорта Краснодарского края» утверждено Положение о Департаменте транспорта Краснодарского края (далее – Положение № 168).

В соответствии с пунктом 1.1 Положения № 168 департамент является органом исполнительной власти Краснодарского края в области реализации государственной политики по обеспечению устойчивого функционирования и комплексного развития транспортного комплекса, организации дорожного движения в части организационно-правовых мероприятий по управлению движением на автомобильном транспорте, а также специально уполномоченным органом в области организации транспортного обслуживания населения на межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения, пролегающих в границах территории Краснодарского края, специально уполномоченным органом государственной власти Краснодарского края в области организации транспортного обслуживания населения, специально уполномоченным органом исполнительной власти Краснодарского края в области организации туристско-экскурсионных перевозок, организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

С учетом изложенного, департамент является органом исполнительной власти, к компетенции которого в соответствии с пунктом 3 Порядка № 178 отнесено согласование открытия межсубъектных междугородних автобусных маршрутов, проходящих по территории Краснодарского края.

На территории Астраханской области компетентным органом исполнительной власти является Министерство промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области.

Предметом спора является вопрос о соответствии антимонопольному законодательству отказов Департамента в согласовании паспорта маршрута.

Как следует из материалов дела, Министерство, рассмотрев вопрос о согласовании технологической документации автобусного маршрута «Астрахань – Краснодар», в соответствии с пунктом 9 Порядка № 178 направило в адрес департамента технологическую документацию маршрута.

Департамент, рассмотрев письмо Министерства, письмом от 02.07.2012г. № 60-3510/12-05.1-05 отказал в согласовании технологической документации маршрута по следующим причинам:

– в паспорте маршрута и расписании движения расстояния между линейными сооружениями Краснодарского края не соответствуют расстояниям, утвержденным специально уполномоченным органом государственной власти Краснодарского края в области организации транспортного обслуживания населения в актах замеров действующих автобусных маршрутов, имеющих в расписании движения указанные линейные сооружения;

– согласование предложенных корректировок в расписании движения приведет к наложению на расписание действующих регулярных автобусных маршрутов, что в свою очередь повлечет за собой ущемление законных интересов перевозчиков, выполняющих по ним регулярные пассажирские перевозки.

При этом антимонопольный орган исходил из того, что в данном ответе департамент не указал:

– между какими конкретно линейными сооружениями Краснодарского края неверно указаны расстояния;

– на расписание каких действующих автобусных маршрутов по территории Краснодарского края и в какой части накладывается проект расписания движения автобусов по маршруту «Астрахань – Краснодар»; суд также отмечает, что Департамент не указал номера, названия данных маршрутов и части, в которых происходит наложение на них предложенного обществом к открытию маршрута «Астрахань – Краснодар».

Получив указанный ответ, ГП АО «ПАТП № 3» обратилось в департамент с просьбой предоставить официально утвержденные замеры расстояний между линейными сооружениями на участке маршрута от г. Новоалександровск (Ставропольский край) до автовокзала г. Краснодар.

После получения от департамента указанных замеров предприятие устранило замечания и Министерство повторно направило технологическую документацию (письмо от 03.04.2013г. № 01-17/1750).

Рассмотрев представленную технологическую документацию, департамент отказал в ее согласовании в связи с выявлением в паспорте маршрута замечаний (письмо от 20.08.2013г. № 60-4747/13-05.01-11).

Устранив замечания, ГП АО «ПАТП № 3» письмом от 16.09.2013г. № 18-10/1763 направило в адрес департамента для согласования технологическую документацию.

Письмом от 16.10.2013г. № 60-6199/13-05.01-11 департамент в очередной раз отказал предприятию в согласовании технологической документации.

В качестве основания для отказа департамент указал: «проект представленного для согласования в департамент расписания движения автобусов по вышеуказанному маршруту предполагает отправление автобусов от автовокзала города Краснодар в 20 часов 31 минуту, что на 14 минут раньше отправления автобуса, осуществляющего регулярные пассажирские перевозки по маршруту сообщением «Новороссийск – Армавир». По этой причине согласование предложенного проекта расписания движения приведет к наложению на расписание действующих регулярных автобусных маршрутов, повлечет за собой ущемление законных интересов перевозчиков, выполняющих по ним регулярные пассажирские перевозки.

Анализ работы автобусов, посредством которых обеспечивается транспортное сообщение между городом Краснодаром и городом Астраханью, показывает наличие на них свободных провозных возможностей. Открытие дополнительного графика движения между указанными населенными пунктами Краснодарского края повлечет перераспределение сложившегося пассажиропотока, что также приведет к ущемлению прав и законных интересов других перевозчиков, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом в данном направлении».

Оценивая данный ответ на предмет его соответствия требованиям пункта 10 Порядка № 178, антимонопольный орган отметил, что департамент, как и в предыдущих письмах, не указывает, на каких маршрутах производился анализ провозных возможностей, а также результат проведенного анализа, а приводит лишь общую формулировку.

Комиссия, оценив приведенную переписку, установила, что ответы департамента по отказу в согласовании технологической документации вновь открываемого автобусного маршрута № 584 «Астрахань – Краснодар» не отвечают требованиям пункта 10 Порядка № 178.

Как указывалось ранее, согласно пункту 10 Порядка № 178 отказ в согласовании паспорта маршрута должен быть аргументирован конкретными причинами.

Содержащиеся в отказе в согласовании открытия нового маршрута формулировки оснований отказа должны исключать возможность двоякого их толкования, равно как и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, которому этот отказ произведен.

В отказах департамента не указаны конкретные причины отказа в согласовании, позволяющие ясно и однозначно понять точные основания отказа в согласовании.

Вследствие этого отказы департамента не могут быть квалифицированы в качестве аргументированных