Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2015 по делу n А05-8304/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

http://14aas.arbitr.ru

  П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

27 февраля 2015 года

г. Вологда

Дело № А05-8304/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 19 февраля 2015 года.

В полном объёме постановление изготовлено 27 февраля 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Ралько О.Б., судей Виноградовой Т.В. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарями судебного заседания Яндоуровой Е.А. и Леоновой А.В.,

         при участии от администрации муниципального образования «Северодвинск» Хлусова В.В. по доверенности от 25.12.2014, от контрольно-счетной палаты Архангельской области Корельской М.А. по доверенности от 11.02.2015, Колмогоровой Л.В. по доверенности от 11.11.2014,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу контрольно-счетной палаты Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 01 декабря 2014 года по делу № А05-8304/2014 (судья Максимова С.А.),

у с т а н о в и л:

администрация муниципального образования «Северодвинск» (ОГРН 1032901000703; ИНН 2902018137; место нахождения: 164501, Архангельская область, город Северодвинск, улица Плюснина, дом 7; далее - администрация)  обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к контрольно-счетной палате Архангельской области (ОГРН 1112901009968; ИНН 2901219352; место нахождения: 163000, Архангельская область, город Архангельск, площадь им. В.И.Ленина, дом 1; далее - КСП) о признании недействительными пункта 6, подпункта «б» пункта 8, второго дефиса пункта 11, подпункта «б» пункта 16 представления от 10.04.2014 № 01-02/320, уведомления о применении бюджетных мер принуждения от 10.04.2014 № 01-02/317 (за исключением пункта 2), при участии в деле, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципального казенного учреждения «Управление образования администрации Северодвинска» (далее – управление образования), муниципального бюджетного учреждения «Строительно-ремонтно-эксплуатационная служба Северодвинска» (далее – МБУ «Строительно-ремонтно-эксплуатационная служба Северодвинска», МБУ «СРЭС»), общества с ограниченной ответственностью «Строй Центр» (далее – ООО «Строй Центр»), министерства финансов Архангельской области (далее – министерство финансов).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 01 декабря 2014 года заявленные требования удовлетворены.

КСП с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. Мотивируя апелляционную жалобу, ссылается на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а также на нарушение судом норм материального права.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу и ее представитель в судебном заседании с доводами, в ней изложенными, не согласились, решение суда считают законным и обоснованным.

Третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, отзывы на апелляционную жалобу не представили, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав пояснения представителей администрации и КСП, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, на основании пунктов 1 и 2 подраздела «Поручения областного Собрания, предложения и запросы Губернатора Архангельской области» Раздела II «Контрольные мероприятия» Плана работы контрольно-счетной палаты на 2013 год, утвержденного коллегией от 29.12.2012, распоряжением председателя КСП от 06.11.2013 № 40-р в период с 07.11.2013 по 29.11.2013 назначено проведение контрольного мероприятия «Проверка организации бюджетного процесса, исполнения бюджета муниципальным образованием «Город Северодвинск» за 2011-2012 годы и истёкший период 2013 года в части межбюджетных трансфертов, в том числе, по участку канализационного коллектора на проспекте Беломорский, ремонту детского сада, реконструкции операционного блока государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области «Северодвинская городская больница № 2 скорой медицинской помощи» (далее  - Северодвинская городская больница № 2) и другим объектам, возводимым с привлечением средств областного бюджета» (т. 8, л. 30-31). Распоряжениями от 29.11.2013 № 40/1-р, от 30.12.2013 № 40/2-р срок проведения проверки продлен до 28.02.2014 (т. 8, л. 32,33).

Председателем КСП 06.11.2013 утверждена программа проведения контрольного мероприятия по вопросу проверки организации бюджетного процесса, исполнения бюджета муниципальным образованием «Город Северодвинск», в части использования межбюджетных трансфертов (т. 8, л. 34-35), в которой в качестве объекта контроля указано муниципальное образование «Город Северодвинск», к вопросам контрольного мероприятия отнесены: проверка организации  бюджетного процесса, исполнение бюджета, в части использования межбюджетных трансфертов областного бюджета муниципальным образованием «Город Северодвинск» в рамках поставленных вопросов: проверка расходования средств на реконструкцию операционного блока Северодвинской городской больницы № 2 за 2011-2012 годы; проверка расходования средств на строительство канализационного коллектора по участку на проспекте Беломорский; проверка расходования средств на ремонт детского сада «АБВГДейка»; проверка расходования средств на объекты, возводимые в 2012-2013 году с привлечением средств областного бюджета. Проверка актов выполненных работ по ф.КС-2, справок стоимости по ф.КС-3, фактическое выполнение (выборочное обследование объектов), наличие необходимых документов, установленных законодательством при производстве работ и сдаче объектов капитального строительства на предмет достоверности представленных к оплате объёмов выполненных работ: реконструкция операционного блока Северодвинской городской больницы № 2; канализационный коллектор на проспекте Беломорский; капитальный ремонт дошкольного образовательного учреждения «АБВГДейка»; при возникновении необходимости и другие объекты.

В ходе указанного контрольного мероприятия проведены проверки: управления образования (акт проверки от 27.01.2014, т. 10, л. 1-43), администрации (акт проверки от 19.02.2014, т. 8, л. 36-86). В акте проверки от 19.02.2013 (т. 8, л. 39) также отражено, что проведены проверки в отношении МБУ «Строительно-ремонтно-эксплуатационная служба Северодвинска» (акт проверки от 25.12.2013), муниципального бюджетного образовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа № 30» (далее - школа № 30) (акт проверки от 10.12.2013), Северодвинской городской больницы № 2 (акт проверки от 25.11.2013).

На основании акта проверки от 19.02.2014 администрации в соответствии со статьями 157, 265, 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) направлено КСП представление от 10.04.2014 № 01-02/320 (т. 1, л. 16-24). Кроме того, поскольку ответчиком выявлено нарушение заявителем условий предоставления межбюджетных трансфертов, в соответствии с положениями статьи 306.8 БК РФ в адрес министерства ответчиком направлено уведомление о применении бюджетных мер принуждения в виде бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из областного бюджета бюджету муниципального образования «Северодвинск» от 10.04.2014 № 01-02/317 (т. 1, л. 25-27).

Не согласившись с указанными представлением и уведомлением в части, администрация обратилась в Арбитражный суд  Архангельской области с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативных правовых актов недействительными, а действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

КСП относится к органам внешнего государственного финансового контроля, в полномочия которой, в соответствии с пунктом 1 статьи 268.1 БК РФ входит, в том числе, контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета.

Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон № 6-ФЗ) устанавливает общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Перечень основных полномочий контрольно-счетных органов субъекта Российской Федерации определен частью 1 статьи 9 Закона № 6-ФЗ.

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 9 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет такие полномочия, как: контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами: 1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования); 2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.          Пунктом 2 статьи 268.1 БК РФ определено, что при осуществлении полномочий по внешнему государственному финансовому контролю органами внешнего государственного финансового контроля, в том числе, проводятся проверки, ревизии, обследования.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 267.1 БК РФ к методам осуществления, в том числе,  государственного финансового контроля относятся: проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

При этом под проверкой понимается  совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

В программе проведения контрольного мероприятия по вопросу проверки организации бюджетного процесса, исполнения бюджета муниципальным образованием «Город Северодвинск», в части использования межбюджетных трансфертов, утверждённой Председателем КСП 06.11.2013 (т. 8, л. 34-35), в качестве объекта контроля указано муниципальное образование «Город Северодвинск».

Однако с учетом вышеприведенных норм следует, что внешний государственный финансовый контроль осуществляется в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, а проверка проводится в отношении конкретного объекта (объектов) контроля. Соответственно,  муниципальное образование само по себе не может являться объектом государственного финансового контроля. Перечень объектов государственного (муниципального) финансового контроля установлен пунктом 1 статьи 266.1 БК РФ, к которым муниципальные образования не относятся. Муниципальные образования не указаны и в перечне органов и организаций, в отношении которых может проводиться внешний государственный финансовый  контроль, установленном частью 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ.

Кроме того, как установлено судом и подтверждается материалами дела,  при проведении проверки фактически объектами контроля явились: администрация, управление образования, МБУ «Строительно-ремонтно-эксплуатационная служба Северодвинска», школа № 30. В отношении каждого из этих