Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2014 по делу n А49-627/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

области от 01.04.2011г. № 201-пП (в редакции, действовавшей в спорный период) размер причитающейся суммы субсидий каждому перевозчику рассчитывается главным распорядителем бюджетных средств- Управлением промышленности, транспорта и энергетики Пензенской области пропорционально количеству перевезенных пассажиров в пределах объемов средств, предусмотренных законом о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год. Отчет о фактических объемах перевозок пассажиров пригородным транспортом на территории Пензенской области представляется перевозчиками в Управление промышленности, транспорта и энергетики Пензенской области ежемесячно до 25 числа месяца, следующего за отчетным, по форме, установленной договором.

Законом Пензенской области от 22.12.2010г. № 1996-ЗПО «О бюджете Пензенской области на 2011год и на плановый период 2012-2013годов» размер субсидий на возмещение части затрат, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения в 2011году установлен в 25000000 руб.

Спорный договор расторгнут сторонами с 15.05. 2011г. по инициативе истца (т.1, л.д. 46, т.11, л.д.32-33).

Из материалов дела следует, что за период с 01.01. по 14.05.2011г. истец, с учетом произведенных уточнений в ходе судебного разбирательства, выполнил обязательства в объеме 158990 вагоно-километров (т.19, л.д.5).

На расчетный счет истца на возмещение потерь в доходах перечислено 8002164 руб., что не оспаривается сторонами.

Таким образом, в результате осуществления перевозок истец понес убытки, возникшие вследствие государственного регулирования тарифов, в сумме 55681463руб. 46коп. Размер убытков, с учетом последующих уточнений, истец подтвердил расчетом и экспертными заключениями по специальному аудиторскому заданию о легитимности отнесения доходов и расходов ОАО «Самарская ППК» от пригородных пассажирских перевозок на территории Пензенской области за период с 01.01.2011г. по 14.05.2011г. (т.2, л.д.129-148 и т.23, л.д.103-125).

Статьей 15 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может  требовать полного возмещения причиненных ему убытков. При этом, под убытками понимаются, в том числе, расходы, которое лицо, чье право нарушено произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которое это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). При этом, в силу пункта 3 статьи 393 Гражданского кодекса РФ, при определении упущенной выгоды учитываются предпринятые кредитором для ее получения меры и сделанные с этой целью приготовления.

В силу статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации или казны муниципального образования.

В пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ» разъяснено, что, рассматривая иски, предъявленные, согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

Управление промышленности, транспорта и энергетики Пензенской области постановлением Правительства Пензенской области от 15.01.2013г. № 119-пП переименовано в Управление промышленности и энергетики Пензенской области. Функции и полномочия в сфере транспорта переданы Министерству строительства, транспорта и дорожного хозяйства Пензенской области (т.10, л.д.123). Постановлением Правительства Пензенской области от 29.01.2014л. № 42-пП данные функции переданы Управлению промышленности и энергетики Пензенской области.

Согласно материалам дела, истец начал осуществлять транспортное обслуживание населения Пензенской области пригородным железнодорожным транспортом с 01.01. 2011г. по тарифу, установленному приказом Управления по регулированию тарифов, энергоснабжению и размещению государственного заказа Пензенской области от 28 декабря 2009г. № 49 для ОАО «РЖД» (Куйбышевская железная дорога- филиал ОАО «РЖД» и Юго-Восточная железная дорога-филиал ОАО «РЖД») на территории Пензенской области» в размере 8 руб., которые соответствовали закону и не нарушали права ОАО «Самарская ППК», поскольку действующее законодательство предусматривало обязанность субъекта Российской Федерации компенсировать возникшие от их применения убытки, а тарифы для ОАО «Самарская ППК» в период деятельности на территории Пензенской области установлены быть не могли.

В соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» истец, как хозяйствующий субъект, осуществляющий свою деятельность в сфере железнодорожных перевозок, является субъектом естественных монополий с момента получения лицензии от 24.12.2010г. ППБ № 6305718.

В соответствии со статьей 6 Закона о естественных монополиях ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня относится к одному из методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий.

Правовым основанием для принятия Управлением по регулированию тарифов, энергосбережению и размещению государственного заказа Пензенской области Приказа от 28.12.2009г. № 49 «Об установлении тарифов на проезд пассажиров и провоз багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении для ОАО «РЖД» (Куйбышевская железная дорога-филиал ОАО «РЖД» и Юго-Восточная железная дорога-филиал ОАО «РЖД») на территории Пензенской области» явилось, в том числе, Постановление Правительства РФ от 07.03.1995г. №239 «О мерах упорядочению государственного регулирования цен (тарифов), пунктом 1 которого утвержден Перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлялось право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок.

Постановлением № 239 не предусматривалось установление тарифов для конкретного субъекта естественной монополии, наоборот, исходя из буквального содержания этого нормативного правового акта, тарифное регулирование предусматривалось в отношении стоимости услуг, безотносительно к их поставщикам.

Как следует из вводной части постановления № 239, оно принято во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».

Пунктом 1 данного Указа установлено, что регулируемые государством цены (тарифы) применяются на внутреннем рынке Российской Федерации всеми предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если иное не установлено актами законодательства Российской Федерации.

Иных нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих установление тарифов на пригородные пассажирские перевозки железнодорожным транспортом, на момент принятия Управлением по регулированию тарифов, энергосбережению и размещению государственного заказа Пензенской области Приказа от 28.12.2009 № 49 не существовало.

Действительно, на возможность установления тарифов, применительно к конкретному субъекту регулирования указано в пункте 7 Положения о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 № 643 «О государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» (далее – Положение № 643).

Однако, как правильно указал суд, Положение № 643 не могло быть применено к ОАО «Самарская ППК» в период с 01.01.2011 по 14.05.2011, поскольку его нормы носили отсылочный характер, а иные нормативные правовые акты, принятые в его развитие, в указанный период не могли быть распространены на деятельность общества.

Пунктом 19 Положения № 643 установлено, что Федеральная служба по тарифам утверждает методические указания (методики) по вопросам государственного регулирования тарифов, сборов и платы, подлежащие применению органами регулирования и субъектами регулирования.

Согласно пункту 20 Положения № 643 порядок рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы, а также перечень документов, представляемых для их установления (изменения), утверждаются Федеральной службой по тарифам.

Впервые такие Методические указания и порядок рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов были утверждены Приказом ФСТ России от 28.09.2010 № 235-Т/1 «Об утверждении Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации».

Этот Приказ ФСТ вступил в законную силу по истечении 10 дней с момента его официального опубликования в «Российской газете» от 29.12.2010 № 295. Таким образом, на момент заключения спорного договора от 28.12.2010 № 11/ж указанные Методические указания еще не действовали.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», в соответствии с которым был установлен применявшийся обществом тариф, субъектам Российской Федерации предоставлено право вводить тарифы на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации (железными дорогами) и при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации.

Пунктом 5 статьи 790 ГК РФ предусмотрено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В силу пункта 3 статьи 8 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Судом кассационной инстанции дана оценка нормативному акту - Порядку предоставления субсидий на возмещение части затрат, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения, утвержденному постановлением Правительства Пензенской области от 01.04.2011 № 201-пП, который, в нарушение вышеуказанных положений федерального законодательства, не предусматривает возможности полного возмещения убытков, расходов транспортных организаций, понесенных в связи с осуществлением деятельности по регулируемым тарифам, а сводится к распределению между указанными организациями денежных средств, заложенных в бюджет на соответствующий год, без учета реальной потребности указанных организаций в возмещении затрат на осуществление регулируемой деятельности.

Таким образом, в силу положений части 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в той части, в которой постановление Правительства Пензенской области от 01.04.2011 № 201-пП ограничивает размер ответственности субъекта Российской Федерации, подлежат применению вышеперечисленные нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что Пензенская область как субъект Российской Федерации, принимая нормативно-правовой акт и устанавливая тарифы, должна была обеспечить полную компенсацию ОАО «Самарская ППК» выпадающих доходов, в противном случае нарушаются права последнего на полное возмещение убытков.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 постановления от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснил, что при рассмотрении исков организаций, предоставивших потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, о взыскании с публично-правовых образований убытков, вызванных неполучением в связи с этим платы, судам необходимо иметь в виду, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию неполученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы.

Аналогичные выводы содержатся в постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 04.02.2014г. по настоящему делу.

Судом верно указано, что публично-правовое образование может предотвратить возникновение у указанных организаций соответствующих убытков путем отмены или приостановления действия норм о тех или иных льготах, финансирование которых им не предполагается.

Если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете на очередной год, и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о том, что Управление промышленности