|
Расширенный поиск
Постановление Администрации Тверской области от 10.01.2003 № 03-паАДМИНИСТРАЦИЯ ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ П О С Т А Н О В Л Е Н И Е 10.01.2003 г. Тверь N 03-па Об одобрении Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области и утверждении Плана действий по ее реализации С целью совершенствования системы управления бюджетными финансами Тверской области Администрация Тверской области постановляет: 1.Одобрить Программу реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области на 2003-2004 годы (приложение 1). 2.Утвердить План действий Администрации Тверской области и исполнительных органов государственной власти Тверской области по реализации Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области на 2003-2004 годы (приложение 2). 3.Заместителю Губернатора Тверской области Райдуру И.П. до 01 февраля 2003 года внести предложения по формированию органов управления Программой реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области на 2003-2004 годы. 4.Заместителям Губернатора области, руководителям исполнительных органов государственной власти Тверской области обеспечить безусловное выполнение Плана действий по реализации программы реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области на 2003-2004 годы. 5.Опубликовать концепцию Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области на 2003-2004 годы в средствах массовой информации. 6.Контроль за выполнением настоящего постановления оставляю за собой. Губернатор области В.И.Платов Приложение 1 Одобрена постановлением Администрации Тверской области от 10.01.2003 N 03-па ПРОГРАММА реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области на 2003-2004 годы СОДЕРЖАНИЕ Концепция Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области Общий подход к Программе реформирования Цели и задачи, направления реформирования Ожидаемые результаты Бюджет и бюджетный процесс Текущее состояние Процедуры разработки закона о бюджете области Консолидация внебюджетных средств в областном бюджете Управление ликвидностью областного бюджета Переход на казначейское исполнение бюджета Основные приоритеты Программы реформирования Механизм реализации Совершенствование процедуры составления областного бюджета Повышение ликвидности областного бюджета Переход на казначейское исполнение бюджета Система межбюджетных отношений Текущее состояние Распределение выравнивающих трансфертов Разграничение расходных полномочий Нормативы отчислений от регулирующих налогов Предоставление ссуд местным бюджетам Основные приоритеты Программы реформирования Механизм реализации Разграничение расходных полномочий Разграничение доходных полномочий Инвентаризация "наведенных" расходов и совершенствование механизма их финансирования Повышение качества управления муниципальными финансами Повышение эффективности методики расчета финансовой помощи муниципальным образованиям Политика в области доходов. Развитие налоговой базы Текущее состояние Работа с налоговой базой Налоговые льготы Работа с естественными монополиями Работа по устранению административных барьеров для развития предпринимательства Основные приоритеты Программы реформирования Механизм реализации Меры воздействия на рост бюджетных поступлений Институциональные преобразования Ликвидация административных барьеров для развития предпринимательства Совершенствование отношений бюджетных учреждений с естественными монополиями Управление государственной собственностью Текущее состояние Учет государственного и муниципального имущества Повышение эффективности управления имуществом Единый баланс активов и пассивов области Учет и регистрация прав на недвижимое имущество, ведение земельного кадастра, формирование рынка земли Основные приоритеты Программы реформирования Механизм реализации Учет государственного и муниципального имущества Единый баланс активов и пассивов области Повышение эффективности управления имуществом; сокращение объема государственной собственности Управление находящимися в собственности области акциями (долями, вкладами) в хозяйственных обществах и товариществах Учет и регистрация прав на недвижимое имущество Формирование отношений в области рынка земли Тарифная политика Текущее состояние Ограничение уровня цен на отдельные виды товаров и услуг Оплата жилищно-коммунальных услуг Основные приоритеты Программы реформирования Механизм реализации Повышение уровня оплаты населением услуг ЖКХ Снижение издержек производства услуг ЖКХ Политика в области расходов Система критериев в расходовании бюджетных средств Текущее состояние Предоставление юридическим лицам субсидий и субвенций из областного бюджета Приоритеты расходования бюджетных средств Предоставление бюджетных гарантий по коммерческим кредитам Основные приоритеты Программы реформирования Механизм реализации Реализация приоритетов расходования бюджетных средств Предоставление юридическим лицам субсидий и субвенций из областного бюджета Предоставление бюджетных гарантий Управление бюджетными расходами Текущее состояние Закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд Развитие системы адресной социальной помощи Система подушевых нормативов финансирования расходов на содержание учреждений социально-культурной сферы Система здравоохранения Доступ негосударственных поставщиков на рынок бюджетных услуг Оценка качества бюджетных услуг Основные приоритеты Программы реформирования Механизм реализации Совершенствование механизма государственного и муниципального заказа Реформирование системы адресной социальной помощи Совершенствование системы управления финансами в социально- культурной сфере Повышение качества бюджетных услуг Управление долгом Текущее состояние Учет долговых обязательств Процедуры управления долгом Исполнение долговых обязательств Оценка кредитоспособности и раскрытие информации о долге Основные приоритеты Программы реформирования Механизм реализации Разработка методики учета консолидированного долга Принципы управления рисками в области долговой политики Оценка реальной стоимости долга и прогнозирование Бюджетный контроль и аудит Текущее состояние Система контроля качества бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений Проверка эффективности распоряжения бюджетными учреждениями переданным им имуществом (хозяйственный аудит) Основные приоритеты Программы реформирования Механизм реализации Финансовое обеспечение Программы Оценка стоимости проведения мероприятий по реализации Программы Обоснование приоритетов финансирования Обоснование механизма финансирования Оценка экономического эффекта от реализации Программы Управление Программой Организация управления Программой Система стимулирования Механизм взаимодействия Администрации области и муниципальных образований Статус Программы Концепция Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области Общий подход к Программе реформирования Существующая система управления государственными и муниципальными (общественными) финансами, как в Тверской области, так и в большинстве субъектов Российской Федерации в силу ряда объективных причин, безусловно, требует совершенствования. Недостатки системы управления общественными финансами обуславливают целый ряд проблем, которые должны быть решены в рамках Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области на 2003-2004 годы (далее - Программы). Основными из них являются: - недостаточная эффективность взаимодействия, как между различными уровнями власти, так и между государственными и муниципальными органами власти с подведомственными им государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями; - недостаточная прозрачность регионального и местных бюджетов, отсутствие целостной системы мониторинга состояния и качества управления общественными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти, но и населению, инвесторам и кредиторам; - отсутствие стандартов качества и эффективности оказываемых населению бюджетных услуг; - недостаточно эффективное использование инструментов контроля количества и качества оказываемых населению бюджетных услуг контролирующими органами, распорядителями и получателями бюджетных средств; - размытость ответственности должностных лиц органов власти и зачастую отсутствие объективных критериев оценки результатов управленческой деятельности и действенной системы стимулирования эффективного управления. Кроме того, имеют место проблемы в межбюджетных отношениях. Существующее разделение доходных и расходных полномочий между областным и местными бюджетами, а также процедура выравнивания бюджетной обеспеченности территорий нуждаются в совершенствовании, так как в них отсутствуют составляющие, которые мотивируют местные органы власти к повышению доходного потенциала территорий, а также количества и качества предоставляемых бюджетных услуг. Отсутствие в полном объеме казначейской системы исполнения областного и местных бюджетов приводит к снижению ликвидности финансовых ресурсов и отчасти является причиной недостаточного контроля за целевым и эффективным расходованием общественных финансов. Накопленный объем недоимки по платежам в областной и местные бюджеты увеличивает их несбалансированность, кредиторскую задолженность и оказывает негативное влияние на количество и качество бюджетных услуг, предоставляемых населению области. Нельзя не отметить, что проводимая в стране налоговая реформа, сохраняющаяся тенденция на централизацию налоговых поступлений в федеральном бюджете существенно снижают финансово-экономическую самостоятельность регионов. При этом нагрузка по исполнению полномочий субъектов Российской Федерации не уменьшается, а увеличение объемов финансовой помощи из федерального бюджета не компенсирует потерь субъектов Российской Федерации. Предлагаемая программа реформирования предполагает не только введение индикаторов улучшения состояния системы управления, не только реализацию ряда мероприятий, решающих существующие проблемы и создающих потенциал для перехода на более качественный уровень управления, но и предусматривает механизмы, с помощью которых этот переход станет возможным. Цели и задачи, направления реформирования Основными целями реформирования системы управления общественными финансами Тверской области являются: - оздоровление общественных финансов, повышение их эффективности, максимальная мобилизация финансовых резервов для обеспечения дальнейшего социального развития области, повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг и повышения уровня жизни жителей Тверской области; - создание благоприятных условий для экономического развития области и привлечения инвестиций; - повышение бюджетной ответственности в управлении общественными финансами в интересах населения области при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов области для предоставления бюджетных услуг, прозрачности и подотчетности проводимой налогово- бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, законодательно установленной взаимной ответственности органов власти при выработке и проведении бюджетной политики; - получение положительных оценок проводимой органами государственной власти и местного самоуправления области бюджетной политики со стороны населения области. Для достижения поставленных целей предполагается решить комплекс конкретных задач по следующим направлениям: - бюджет и бюджетный процесс; - межбюджетные отношения; - политика в сфере доходов бюджета; - политика в области расходов бюджета; - тарифная политика; - управление государственным и муниципальным долгом; - управление государственной и муниципальной собственностью; - бюджетный контроль и аудит. Основные задачи реформирования по указанным направлениям включают в себя: Бюджет и бюджетный процесс: - совершенствование процедур разработки областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, повышение обоснованности и точности бюджетного планирования; - повышение ликвидности бюджета; - переход на казначейскую систему исполнения областного бюджета; - консолидация внебюджетных средств в областном бюджете. Система межбюджетных отношений: - законодательное разграничение расходных полномочий между региональным и местными уровнями власти по нормативно-правовому регулированию бюджетных расходов; - повышение эффективности механизма разграничения доходных источников; - совершенствование методики расчета финансовой помощи муниципальным образованиям; - проведение институциональных реформ, направленных на повышение качества управления муниципальными финансами. Политика в сфере доходов бюджета: - сокращение налоговой недоимки в консолидированный бюджет области; - реализация институциональных мер, направленных на развитие налоговой базы, создание условий для привлечения инвестиций в экономику области; - обеспечение роста доходов бюджета области, полученных от использования государственного и муниципального имущества. Политика в области расходов: - совершенствование критериев расходования бюджетных средств и механизмов реализации приоритетов в области расходов, - совершенствование механизмов предоставления за счёт средств областного бюджета субсидий и субвенций юридическим лицам, а также государственных гарантий по коммерческим кредитам юридических лиц для реализации ими эффективных инвестиционных проектов; - повышение эффективности процедур размещения государственного и муниципального заказа и закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, увеличение доли бюджетных расходов, распределяемых на конкурсной основе; - развитие системы адресной социальной помощи; - проведение реструктуризации бюджетной сети с целью повышения эффективности ее функционирования; - совершенствование системы планирования и финансирования бюджетных расходов на основе финансовых нормативов; - установление для бюджетных учреждений обоснованных лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов, реализация энергосберегающих мероприятий; - институциональные реформы, направленные на повышение качества бюджетных услуг. Управление государственным и муниципальным долгом: - формирование консолидированной формы учета и управления долгом и кредиторской задолженностью; - развитие методов управления рисками в области долговой политики; - совершенствование методик оценки реальной стоимости долга и её прогнозирования. Управление государственной собственностью: - создание единого баланса активов и пассивов Тверской области; - составление полного реестра государственной собственности, включая предприятия, долями участия в которых владеет областная и местные администрации; - создание системы мониторинга финансово-экономического состояния объектов государственной собственности, процедуры контроля эффективности использования государственного имущества; - совершенствование системы государственного учета и регистрации прав на недвижимое имущество, а также земельно-имущественных отношений. Тарифная политика - установление уровня оплаты потребителями, в том числе населением и бюджетными учреждениями, топливно-энергетических ресурсов и коммунальных услуг на основе экономически обоснованных тарифов; - соблюдение федеральных стандартов себестоимости жилищно- коммунальных услуг и их оплаты населением при одновременном совершенствовании системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения с использованием механизма адресных жилищных субсидий; - снижение издержек производства жилищно-коммунальных услуг, совершенствование системы ресурсосбережения на муниципальных предприятиях, производящих данные услуги. Бюджетный контроль и аудит: - совершенствование организации финансового контроля, повышение его эффективности; - переход к практике систематических проверок эффективности деятельности государственных учреждений по распоряжению всеми видами переданного им имущества, основанной на формализованных методиках и процедурах. Ожидаемые результаты Реализация Программы реформирования государственных и муниципальных финансов должна обеспечить: - качественно более высокий уровень управления бюджетом в интересах населения Тверской области при максимально эффективном использовании финансовых ресурсов; - повышение ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за реализацию проводимой ими бюджетной политики; - усиление социальной защищенности населения области и создание условий для постепенного выравнивания доступа граждан к основным бюджетным услугам; - дальнейшее экономическое развитие области, поддержание конкурентной среды; - рост доходов населения; - достижение общественного согласия в вопросах налоговых и бюджетных правоотношений. Бюджет и бюджетный процесс Текущее состояние Процедуры разработки закона о бюджете области Закон об областном бюджете Тверской области за последние три года принимался по различным причинам с заметным запозданием: на 2000 год - 23 марта 2000 года, на 2001 год - 25 января 2001 года, на 2002 год - 20 марта 2002 года. Очевидно, что такая практика оказывает негативное воздействие, как на процесс исполнения бюджета текущего года, так и на всю бюджетную систему области в целом. Учитывая всё это, Администрация области ведёт планомерную работу по изменению сложившейся ситуации. Результаты этих усилий нашли свое отражение в принятии Законодательным Собранием области закона об областном бюджете на 2003 год 26 декабря 2002 года. В течение финансового года применяется практика внесения поправок в бюджет в установленном порядке. Внесение изменений в бюджет оформляется законодательным актом Тверской области. Причинами внесения поправок, в частности, являются: не всегда поддающийся точному измерению с учетом развития текущей методологической базы характер развития экономики области; сложность прогнозирования влияния на экономику внешних факторов, в том числе, изменений порядка условий налогообложения. Указанные факторы оказывают влияние как на доходные, так и расходные статьи бюджета, что вызывает необходимость внесения поправок в утвержденный бюджет. В Тверской области ежегодно на основании соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации принимается постановление Губернатора области о разработке прогноза социально- экономического развития области на краткосрочную (на следующий год) и среднесрочную (до трех лет) перспективы. Разработка прогноза возложена на департамент экономики и промышленной политики Тверской области, который использует сценарные условия функционирования национальной экономики, предварительный прогноз показателей инфляции по отраслям экономики, подотраслям промышленности, индекс потребительских цен, а также основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации на краткосрочную и среднесрочную перспективы, определяемые Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. Кроме этого, при разработке прогноза социально-экономического развития области учитываются фактические, оценочные и прогнозные данные предприятий и организаций области, территориальных отделений государственных внебюджетных фондов, структурных подразделений органов исполнительной власти Тверской области, органов государственной статистики и Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Тверской области. Разработка прогноза осуществляется по двум вариантам. Варианты представляют собой параметры показателей, при которых социально- экономическое развитие области в прогнозируемом периоде оценивается как наиболее вероятное. Различия в количественных оценках этих вариантов определяются степенью выполнения поставленных целей в результате воздействия неблагоприятных тенденций и факторов экономического развития. Вместе с тем, точность разрабатываемого прогноза пока ещё не достаточно высока, даже в краткосрочной перспективе. Согласно отчету об исполнении областного бюджета за 2001 год, представленного в Министерство финансов Российской Федерации, бюджет по налоговым и неналоговым доходам исполнен на 136,0 %, по расходам - на 124,9% по отношению к первоначальному прогнозу. Отсутствует также практика разработки среднесрочного прогноза основных финансовых показателей областного бюджета на основе прогноза экономического состояния области. Все это существенно ослабляет возможности финансового и бюджетного планирования и, в конечном счёте, приводит к необходимости пересмотра бюджета области в течение финансового года. Таким образом, ситуация в сфере бюджетного планирования требует улучшения. В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в законе о бюджете Тверской области на очередной финансовый год выделяются суммы текущих и капитальных расходов. Необходимость раздельного учета текущих и капитальных расходов устанавливается также законом Тверской области от 27.02.2001 N 138-ОЗ-2 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области", который регламентирует процедуру принятия областного бюджета. Во исполнение положений данного закона, общий размер текущих и капитальных расходов устанавливается Законодательным Собранием Тверской области при рассмотрении проекта бюджета во втором чтении одновременно с утверждением расходов бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации и по областным целевым программам. В частности, в областном бюджете Тверской области на 2002 год общий объем капитальных расходов составил 1920394,0 тыс. рублей. В расходах бюджета, распределенных по функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета, выделены суммы капитальных расходов. Кроме того, утверждена адресная инвестиционная программа в разрезе отраслей и заказчиков объектов. Адресная инвестиционная программа включает в себя расходы на реализацию проектов, которые осуществлялись, но не были закончены в предыдущем году. Однако все эти практики и процедуры не представляют собой полноценного порядка ведения раздельного учёта текущих и капитальных расходов бюджета, а являются лишь первым шагом на пути его разработки. В отдельных случаях в рабочем порядке проводится сравнение отдельных бюджетных показателей бюджета области с аналогичными показателями других субъектов Российской Федерации с публикацией результатов сравнения в средствах массовой информации. Однако межрегиональное сравнение показателей бюджета области носит несистематический характер, а процедурные вопросы проведения такого сравнения не закреплены нормативно-правовым актом области. Все это не позволяет в полной мере учитывать положительный опыт других регионов в формировании и реализации бюджетной политики. Консолидация внебюджетных средств в областном бюджете В целях упорядочения учета средств, полученных организациями, финансируемыми из областного бюджета, от предпринимательской и иной, приносящей доход, деятельности, распоряжением Губернатора области от 20.08.1999 N 1677-р утверждены Правила оформления и выдачи разрешений на открытие счетов организаций, финансируемых из областного бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной, приносящей доход, деятельности, а также поступающих во временное распоряжение бюджетных организаций. Указанные Правила определяют порядок оформления разрешения на открытие текущих счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и представления отчетности. По состоянию на 1 июля 2002 года данные средства в доходах областного бюджета не консолидированы, отчетность по ним учреждениями представляется в департамент финансов Тверской области ежеквартально, учет средств организован. Механизм учета включает следующие этапы: 1. Учет средств в бюджетных учреждениях в соответствии с требованиями Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной приказом Минфина России от 30.12.1999 N 107н. 2. Составление учреждениями и представление ежеквартально в департамент финансов Тверской области отчета об исполнении сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам (форма N 4, по ОКУД 0503055). 3. Учет в департаменте финансов Тверской области сведений, представленных бюджетными учреждениями, направление их заинтересованным подразделениям департамента. 4. Составление консолидированного отчета об исполнении сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам (по КФД 0524105) в составе годового бухгалтерского отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденного приказом Минфина России от 15.03.2001 N 23н. Расходование средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляется каждым учреждением самостоятельно с открытого ему в учреждении Центрального банка России счета (лицевой счет на балансовом счете 40603). В соответствии со статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные учреждения самостоятельно на основе сметы доходов и расходов определяют направления использования полученных средств. Источниками формирования внебюджетных средств бюджетных учреждений являются: средства, полученные от оказания платных медицинских услуг населению, средства от оказания платных услуг в учреждениях образования и культуры, доходы, полученные от реализации продукции подсобных хозяйств, пришкольных участков, а также средства, полученные от родителей за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, за обучение детей в детских музыкальных школах, за питание детей в интернатах при школах, и, кроме того, средства благотворительных взносов от физических лиц и организаций. Методика формирования стоимости платных услуг в сфере здравоохранения регламентируется постановлением Губернатора области от 14.09.1999 N 798 "О мерах по упорядочению практики оказания платных медицинских услуг в учреждениях здравоохранения области". Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в 2000 и 2001 годах, не превышали 5% от налоговых и неналоговых доходов областного бюджета. Данные отчетности бюджетных учреждений за первое полугодие 2002 года свидетельствуют о том, что в 2002 году в целом положение не изменится. В Тверской области создан и действует "Областной внебюджетный фонд противодействия злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту". Положение о фонде, утвержденное постановлением Законодательного Собрания Тверской области от 24.02.2000 N 441-П-2, определяет источники его формирования, механизм учета, процедуру расходования. Средства данного внебюджетного фонда формируются за счет следующих источников: - до 10 % от денежных средств от взысканных штрафов за административные правонарушения, поступивших в областной бюджет и бюджеты муниципальных образований, а также в доход организаций и учреждений, имеющих право налагать административные штрафы; - пожертвований и взносов от юридических лиц и организаций всех форм собственности, в том числе иностранных, граждан Российской Федерации и иностранных государств; - других источников, не запрещенных законодательством. Сумма поступлений в фонд является незначительной и по отношению к собственным доходам бюджета составляет около 0,01%. Таким образом, можно констатировать, что на данный момент Администрацией Тверской области налажен учёт всех внебюджетных средств. Вместе с тем тот факт, что эти средства не консолидированы в областном бюджете, существенно ограничивает контроль над целевым и эффективным использованием этих средств, что, безусловно, требует изменения. Управление ликвидностью областного бюджета Объём бюджетных ссуд, полученных из федерального бюджета в течение 2001 и 2002 годов, превышает объём бюджетных ссуд, погашенных в те же периоды, в связи с тем, что доходы бюджета Тверской области не позволили обеспечить в полном объеме финансирование заработной платы работникам организаций бюджетной сферы повышенной в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6.11.2001 N 775 "О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы". Так, федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" Тверской области предусмотрено возмещение расходов на повышение заработной платы работникам организаций бюджетной сферы в сумме 224,4 млн. рублей. В то время как на реализацию указанного постановления в 2002 году бюджету Тверской области требовалось около 1050,2 млн. рублей. Таким образом, область является чистым заёмщиком по ссудам из федерального бюджета, что отрицательно сказывается на ликвидности областного бюджета. Эта ситуация требует изменения в ближайшем будущем. Вместе с тем, причины возникновения данной проблемы не всегда находятся под контролем областной администрации, что, в свою очередь, ограничивает результативность усилий Администрации области в этом направлении. Переход на казначейское исполнение бюджета В настоящее время расходование средств большинством главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей осуществляется каждым учреждением с открытого ему в учреждении Центрального банка России счета. В соответствии со статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные учреждения самостоятельно на основе сметы доходов и расходов определяют направления использования полученных средств. Такая система исполнения областного бюджета является весьма неэффективной, поскольку не обеспечивает, например, оперативного мониторинга исполнения бюджета, оперативного управления процессом исполнения бюджета, а также контроля бюджетополучателей в принятии ими обязательств в пределах доведённых до них бюджетных лимитов и целевого использования средств уже на стадии заключения контрактов с поставщиками товаров и услуг. Всё это нашло отражение в том, что в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, начиная с 2001 года, Администрацией области проводились мероприятия по переводу областного бюджета Тверской области на казначейское исполнение. В ходе подготовительных мероприятий изучены способы построения казначейского исполнения бюджета, примененные в субъектах и муниципальных образованиях, перешедших на казначейское исполнение бюджета. В соответствии с постановлением Губернатора области от 9.06.2001 N 244 организован и проведен конкурс на право выполнения опытно конструкторской работы "Разработка и внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом Тверской области по казначейской системе исполнения бюджета". Постановлением Администрации области от 19.03.2002 N 77-па "О работе по переводу областного бюджета Тверской области на казначейское исполнение бюджета" обязанности по определению, организации и координации проведения всех необходимых мероприятий для осуществления перевода областного бюджета на казначейское исполнение возложены на департамент финансов Тверской области. Департаментом финансов Тверской области в данном направлении уже проведены следующие мероприятия: - в оперативном порядке из руководящих сотрудников департаментов, комитетов, управлений Тверской области создана рабочая группа по переводу областного бюджета на казначейское исполнение; - собраны исходные материалы для организации процесса перевода распорядителей и бюджетополучателей, формирования базы данных; - установлена автоматизированная система управления бюджетным процессом (АСУ БП). Произведена ее наладка и тестирование в рамках симуляции (моделирования) существующего в Тверской области бюджетного процесса, обучен соответствующий персонал; - начата подготовка нормативных документов для дальнейших этапов перевода областного бюджета на казначейское исполнение. В течение второго полугодия 2002 года в области были приняты следующие нормативно-правовые акты: - постановление Администрации области от 22.08.2002 N 289-па "О поэтапном переходе на казначейское исполнение областного бюджета", которым на департамент финансов Тверской области возложены функции по казначейскому исполнению областного бюджета, по управлению счетами и средствами областного бюджета, кассира распорядителей и получателей бюджетных средств по осуществлению платежей от имени и по поручению бюджетополучателей, возложена обязанность разработать и утвердить нормативные правовые акты, методический и инструктивный материал для работы по казначейской системе исполнения областного бюджета, дано право устанавливать порядок и сроки перевода распорядителей и бюджетополучателей на казначейскую систему исполнения; - постановление Администрации области от 26.09.2002 N 335-па "О внесении изменений и дополнений в Положение о департаменте финансов Тверской области", закрепляющее за департаментом финансов вышеизложенные функции и полномочия. Во исполнение вышеназванных постановлений разработаны следующие документы: - Временный порядок перевода на казначейское исполнение областного бюджета распорядителей и получателей бюджетных средств, утвержденный приказом начальника департамента финансов от 23.10.2002 N 106; - Временное положение о порядке открытия и ведения лицевых бюджетных счетов распорядителей и получателей бюджетных средств для учета операций по исполнению расходов областного бюджета, утвержденное приказом начальника департамента финансов Тверской области от 23.10.2002 N 106а. Временный статус данных документов будет снят после апробации системы казначейского исполнения бюджета на практике, анализе практики внесения в случае необходимости поправок в нормативные документы. На основании приказов начальника департамента финансов Тверской области в октябре-декабре 2002 года на казначейскую систему исполнения переведены: - комитет по делам молодежи Тверской области с подведомственными организациями; - комитет по делам культуры Тверской области с подведомственными организациями территориально, находящимися в г. Твери; - департамент социальной защиты населения Тверской области с подведомственными организациями, находящимися в г. Твери; - департамент здравоохранения Тверской области с подведомственными организациями территориально находящимися в г. Твери и Калининском районе Тверской области. Несмотря на значительный объем проделанной работы, Концепция перехода на казначейскую систему исполнения областного бюджета нормативно-правовым актом не утверждена. С целью создания предпосылок для совершенствования системы управления муниципальными финансами путем перехода на казначейское исполнение местных бюджетов, обеспечения единства методологических подходов и программного обеспечения с согласия глав муниципальных образований в 2001 году в штаты финансовых органов администраций муниципальных образований за счет средств областного бюджета введены должности специалистов, отвечающих за создание автоматизированных систем управления бюджетным процессом при казначейском исполнении местного бюджета. В 2002 году также за счет средств областного бюджета начато оснащение муниципальных образований необходимой для этой цели вычислительной техникой. Основные приоритеты Программы реформирования Основными задачами, которым должно быть уделено внимание в ходе реализации мероприятий по реформированию управления региональными финансами Тверской области, являются: - совершенствование процедур разработки областного бюджета; - повышение ликвидности бюджета; - переход на казначейскую систему исполнения бюджета. С точки зрения анализа рисков совершенствование процедуры планирования бюджетных показателей может лишь снизить риски ошибок при составлении доходной и расходной частей областного бюджета на очередной финансовый год. Данный факт, несомненно, позитивно отразится на количестве пересмотров бюджета области и, как следствие, будет способствовать повышению стабильности бюджетной системы. В ходе совершенствования бюджетного процесса сохраняется риск, "наведенный" с федерального уровня. Многократное уточнение региональных законов о бюджете может быть связано с пересмотром закона о федеральном бюджете, поэтому повышение качества бюджетного процесса - региональном уровне должно идти параллельно с увеличением точности бюджетных проектировок на федеральном уровне. Механизм реализации Совершенствование процедуры составления областного бюджета В настоящее время принципиальным моментом в организации бюджетного процесса становится составление и утверждение закона о бюджете на очередной финансовый год до наступления соответствующего года. Кроме того, приоритетным направлением является повышение качества планирования бюджетного процесса, включая повышение точности бюджетных проектировок и переход к среднесрочному бюджетному планированию. Как правило, региональные и местные бюджеты представляют собой отражение краткосрочного плана действий администрации. В то же время бюджет должен не только быть документом краткосрочной политики по развитию региона, но и во многом определять ориентиры дальнейшего развития для всей сферы общественных финансов. Основным инструментом среднесрочной политики Администрации области должен быть финансовый план развития региона, разработанный на основе анализа текущих макроэкономических показателей, наличие которого позволит избежать многократных пересмотров закона об областном бюджете и будет способствовать укреплению бюджетной дисциплины. Для повышения точности бюджетного планирования необходимы методические разработки и координация деятельности Администрации области и налоговых органов для получения более полной информации о налогоплательщиках. В соответствии со статьями 173 и 174 Бюджетного кодекса Российской Федерации разработка прогноза социально-экономического развития территории и формируемого на его основе перспективного финансового плана должна предшествовать составлению проекта бюджета на очередной финансовый год. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета. Достижение показателя отклонений фактических параметров бюджета от запланированных в последнем завершенном финансовом году - не более 30% (на 1.07.2003 года) и не более 15% (на 1.07.2004 года) будет достигнуто путем совершенствования Методики прогнозирования доходов и расходов консолидированного бюджета Тверской области на 2003 год, утвержденной постановлением Администрации области от 18.11.2002 N 396- па. Для повышения прозрачности бюджета и обеспечения в полной мере текущих расходов собственными доходами в рамках данной Программы предполагается провести мероприятия по раздельному учету текущих и капитальных расходов областного бюджета. Формирование текущего и капитального бюджета основывается на разных принципах. Текущий бюджет не может быть дефицитным - расходные и доходные статьи должны быть сбалансированы. Это отражено в статье 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой текущие расходы бюджета не могут превышать доходы бюджета. К капитальным расходам должны быть отнесены расходы на капитальное строительство, закупку товаров и услуг длительного пользования, стоимость которых превышает установленный предел. К источникам капитальных расходов следует отнести часть единовременно поступающих в бюджет неналоговых доходов - доходы от использования государственного и муниципального имущества. В качестве доходов в капитальный бюджет должны поступать профицит текущего бюджета, заемные средства. Разделение текущего и капитального бюджета при составлении и исполнении бюджета Тверской области с отдельным выделением доходных источников позволит исполнять в полном объеме текущие обязательства бюджета и проводить рациональную долговую политику, направляя заемные средств на инвестиционные цели. Условно процесс реализации поставленных задач можно условно разделить на два этапа. Мероприятия первого этапа осуществляются в течение первого полугодия 2003 года и включают в себя: - разработку и внесение на рассмотрение Законодательного Собрания области проекта закона о внесении в закон Тверской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области" дополнений, связанных с необходимостью раздельного учета текущих и капитальных расходов; - разработку и утверждение нормативным актом Тверской области дополнительных аналитических форм учета текущих и капитальных расходов. Мероприятия второго этапа будут осуществляться на основании внесенных в закон Тверской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области" дополнений во втором полугодии 2003 года - первом квартале 2004 года: - департаментом финансов Тверской области будет разработан и внедрен программный продукт, адаптированный к имеющейся программе бухгалтерского учета исполнения областного бюджета, позволяющий на основании текущего учета в режиме реального времени получать информацию о размере текущих и капитальных расходов; - разработан и утвержден механизм использования учетных регистров для составления и представления в контрольно-счетную палату установленной отчетности с выделением капитальных и текущих расходов; - разработаны и утверждены нормативные материалы по ведению учета и ежеквартального представления отчетности по капитальным и текущим расходам бюджета в адрес контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания области и внутренних пользователей. С целью повышения качества бюджетного планирования, использования положительного опыта других субъектов Российской Федерации в первом полугодии 2003 года планируется подготовка и принятие постановления Администрации области "Об обеспечении информационной открытости бюджета и бюджетного процесса в Тверской области", включающего, в том числе, требование о проведении сравнительного анализа показателей бюджета Тверской области с бюджетными показателями других субъектов Российской Федерации и порядок публикации важнейших показателей среднесрочного прогноза финансовых показателей регионального бюджета в средствах массовой информации (СМИ). Повышение ликвидности областного бюджета В течение 2003 года будут приняты следующие меры по совершенствованию управления ликвидностью: - активизация работы по повышению доходов областного бюджета; - повышение эффективности бюджетных расходов с целью их сокращения, путем увеличения доли бюджетных расходов, осуществляемых с применением конкурсной процедуры, перехода на казначейскую систему исполнения областного бюджета; - погашение накопленной задолженности перед федеральным бюджетом по беспроцентным бюджетным ссудам, полученным в 2001 и 2002 годах; - осуществление заимствований путём выпуска облигационных займов. Реализация этих мер должна снизить объём привлечённых ссуд из федерального бюджета. Вместе с тем, наличие неопределенности на федеральном уровне относительно разграничения доходных и расходных полномочий и в связи с этим несбалансированность регионального бюджета, а также возможные решения федерального уровня власти, увеличивающие расходные обязательства областного бюджета, являются теми факторами риска, которые могут воспрепятствовать достижению поставленной цели. Данный риск оценивается как существенный. В связи с этим Администрация области не исключает возможности пролонгации бюджетных ссуд получаемых по соглашениям с Минфином России в 2003 году, а также привлечении бюджетных ссуд из федерального бюджета в 2004 году. Переход на казначейское исполнение бюджета Программа предусматривает создание в Тверской области собственного Казначейства. Создание Казначейства в области направлено на повышение эффективности управления общественными финансами через их централизацию. Казначейское исполнение областного бюджета подразумевает, в первую очередь: - реализацию принципа единства кассы; - контроль целевого расходования средств; - централизацию всей информации о текущем состоянии бюджетной сферы региона в финансово-казначейском органе. Наиболее существенными преимуществами казначейской системы являются: - более рациональное использование средств областного и муниципальных бюджетов; - экономия бюджетных средств за счет усиления финансового контроля за их целевым использованием; - рост ликвидности средств за счет сокращения сроков документооборота; - своевременное определение объемов государственного заказа по каждому наименованию закупаемой продукции для проведения торгов на очередной финансовый год, позволяющее производить закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд в соответствии с действующим законодательством; - повышение оперативности в управлении финансовыми ресурсами; - снижение объемов кредитования из внешних источников. Централизация бюджетных средств позволит проводить оперативный сбор и анализ информации о платежах, осуществляемых каждым бюджетополучателем, а также кредиторской и дебиторской задолженности бюджетополучателей. Такая информация может собираться в режиме реального времени при проведении платежей бюджетополучателями. Кроме того, централизация средств позволяет организовать качественный текущий контроль за использованием средств и предотвращать нецелевое использование бюджетных средств уже на этапе проведения платежного поручения бюджетополучателя. Переход на казначейскую систему предполагается осуществлять поэтапно. На первом этапе производится инвентаризация всех счетов распорядителей бюджетных средств. В структуре департамента финансов Тверской области создается Казначейство, разрабатываются и принимаются законодательные документы, регламентирующие его деятельность, порядок отчетности. Вносятся изменения в действующее областное законодательство. Приобретаются необходимое оборудование и программное обеспечение. Разрабатывается система лицевых счетов для учета бюджетных и внебюджетных средств. На втором этапе в Казначействе открываются счета распорядителей бюджетных средств и подведомственных им бюджетополучателей, находящихся на территории г. Твери и Калининского района, а бюджетные счета, открытые им в кредитных учреждениях, закрываются. Одновременно производится инвентаризация бюджетополучателей, территориально расположенных в муниципальных образованиях области, а также внебюджетных фондов. Разрабатываются и утверждаются положения о проведении оперативного мониторинга информации о казначейских счетах и платежах, осуществляемых бюджетополучателями, контроле за использованием бюджетных средств. На третьем этапе в Казначействе открываются все бюджетные счета остальной части бюджетополучателей и внебюджетные счета всех бюджетополучателей, а соответствующие счета, открытые им в кредитных учреждениях, закрываются, реализуются принятые на предыдущем этапе процедуры. По результатам анализа работы Казначейства производится корректировка ранее принятых нормативных документов с целью повышения эффективности его функционирования. Тверская область в настоящее время условно находится в середине второго этапа. Анализ опыта субъектов Российской Федерации, перешедших на казначейское исполнение бюджетов, и уже осуществленные мероприятия, в частности, введение в эксплуатацию АСУ бюджетным процессом, перевод на казначейское исполнение бюджета отдельных распорядителей и бюджетополучателей, создают условия для перевода всех распорядителей и получателей средств областного бюджета Тверской области на казначейскую систему исполнения бюджета в достаточно короткий срок. Для этого на 2003 год намечены следующие мероприятия: - разработка в первом квартале 2003 года департаментом финансов Тверской области Порядка финансирования расходов областного бюджета при автоматизированной системе казначейского исполнения бюджета; - разработка и утверждение в первом полугодии 2003 года приказом начальника департамента финансов Тверской области формализованная инструкции, описывающей функции и обязанности участников бюджетного процесса в рамках казначейского исполнения областного бюджета Тверской области; - разработка в первом полугодии 2003 года типового соглашения о взаимодействии департамента финансов Тверской области, администрации муниципального образования Тверской области, финансового органа администрации муниципального образования Тверской области в условиях казначейского исполнения областного бюджета. На основании вышеназванного соглашения до 1 января 2004 года все бюджетные учреждения-получатели средств областного бюджета будут переведены на казначейское исполнение бюджета. С целью создания единой информационной базы данных, предстоит автоматизировать учет исполнения смет расходов бюджетных учреждений областного подчинения. Реализация этого шага потребует дополнительных финансовых ресурсов, которые будут использованы для приобретения программных продуктов, средств вычислительной техники и связи и обучения персонала. Переход на систему казначейского исполнения областного бюджета позволит также решить проблему консолидации в бюджете внебюджетных средств, что, несомненно, отразится на эффективности использования денежных ресурсов. Механизм реализации данной процедуры предусматривает закрытие в первом полугодии 2004 года бюджетополучателями лицевых счетов на балансовом счете 40603 в кредитных учреждениях и открытие соответствующих лицевых счетов в органе, осуществляющем казначейское исполнение областного бюджета. Формирование и исполнение областного бюджета будет осуществляться с учетом доходов бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и доходов внебюджетных фондов, созданных решениями Администрации области, консолидированных в областном бюджете на основании соответствующего постановления Администрации области. В настоящее время перевод исполнения бюджета области на казначейскую систему исполнения является стратегическим направлением работы департамента финансов Тверской области. Необходимость создания собственного казначейства диктуется тем, что в соответствии со статьями 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации исполнение бюджета субъекта Российской Федерации относится исключительно к предметам ведения субъекта Российской Федерации, по которым субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, в том числе, в соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации, правом осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Статьей 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившей казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации, организация исполнения и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами субъектов Российской Федерации также возложены на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Исполнительные органы власти субъектов определены кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и уполномочены осуществлять платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Таким образом, Администрация Тверской области, самостоятельно организуя казначейское исполнение бюджетов Тверской области, действует в полном соответствии с действующим законодательством и в рамках предоставленных полномочий. Казначейское исполнение бюджета предполагает кардинальное изменение степени детализации расчетов - по каждому обязательству каждого бюджетополучателя, изменения порядка оплаты - с единого счета бюджета за каждое обязательство, порядка взаимодействия всех участников бюджетного процесса. Одной из основных целей Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года является реализация права и обязанности органов власти субъектов Федерации, местного самоуправления принимать самостоятельные решения по организации бюджетного процесса: формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала. В рамках намеченных целей Тверской области, как субъекту Федерации, предоставлено право организовать казначейское исполнение своих бюджетов в срок до 2005 года. Преимуществом казначейского исполнения областного бюджета собственными структурами департамента финансов Тверской области являются: - выполнение всех операций, связанных с бюджетной деятельностью, (формирование росписи, ее уточнение, работа с заявками, лимитами, обязательствами и договорами) единым органом; - оперативное изменение технологии исполнения областного бюджета на основании нормативно методических документов, принимаемых федеральным центром и региональными властями; - регистрация договоров, аналитические данные, по которым могут использоваться для оптимизации расходов за счет средств бюджета и проведения тендеров (конкурсов) поставщиков продукции, работ, услуг; - проведение анализа образовавшейся кредиторской задолженности получателей бюджетных средств в разрезе поставщиков продукции (работ, услуг) по срокам, динамике ее возникновения и погашения; - использование внутренних резервов для покрытия временных кассовых разрывов возникающих в ходе исполнения бюджета. Кроме того, используемая в настоящее время АСУ бюджетным процессом предоставляет пользователям более 280 видов отчетных форм в различных аспектах показателей бюджетной классификации, получаемых в режиме реального времени, отражающих состояние бюджетного процесса на текущий момент и за требуемый период. Риск реализации построения областного казначейства, связанный с неопределённостью федерального законодательства относительно стандартов казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации, оценивается как очень незначительный. Это связано с двумя причинами. Во-первых, в соответствии с федеральными программными документами по развитию бюджетного федерализма в Российской Федерации предполагается установить минимальные федеральные стандарты в бюджетной сфере. Во- вторых, область планирует строить свою казначейскую систему в соответствии со стандартами "лучшей практики", значительно более высокими, чем планируемые минимальные стандарты. Таким образом, вероятность того, что построенная областная система казначейского исполнения бюджета будет удовлетворять минимальным федеральным стандартам, которые будут приняты после её построения, очень высока. Внедрение казначейской системы исполнения бюджета позволяет получить экономический эффект в размере 24,0 млн. рублей за счет: - централизации всех бюджетных средств на лицевом счете областного бюджета Тверской области, что позволит сократить кассовые разрывы, возникающие при исполнении бюджета, не прибегать к краткосрочному кредитованию, снизить дефицит бюджета; - введения механизма жесткого бюджетного контроля и санкционирования расходов, которое позволит избежать нецелевого использования бюджетных средств; - сокращения времени "пробега" денежных средств до конечного получателя, поставщика товаров, работ, услуг; - погашения кредиторской задолженности бюджетополучателей за счет временно свободных средств, что позволит увеличить скорость обращения денежных средств, увеличить за счет этого налогооблагаемую базу и доходы бюджетов. Кроме того, внедрение казначейской системы управления позволит реализовать известное "правило Гарнье", согласно которому проблема эффективности учетных операций, включая бухгалтерский учет, состоит не в экономии времени, а в предоставлении администрации максимально возможной информации с удовлетворительной точностью и в минимально сжатые сроки. Система межбюджетных отношений Текущее состояние Распределение выравнивающих трансфертов Законодательной основой формирования системы межбюджетных отношений в Тверской области являются федеральные и областные законы. При определении сумм трансфертов (дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности) муниципальным образованиям Администрация области руководствуется Временными методическими указаниями Министерства финансов Российской Федерации, одобренными постоянно действующей при Минфине России Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации. При этом методика распределения дотаций формализует процесс межбюджетного регулирования, то есть опирается на использование показателей, объективно измеряющих доходные возможности и расходные потребности местных бюджетов. Механизм распределения выравнивающих дотаций регламентируется законами Тверской области об областном бюджете на очередной финансовый год. Формула расчета дотаций муниципальным образованиям приводится в тексте ежегодного Бюджетного послания Губернатора области, которое вносится на рассмотрение Законодательного Собрания области одновременно с проектом закона об областном бюджете на очередной финансовый год. В частности, в законе Тверской области "Об областном бюджете Тверской области на 2002 год" формула была прописана в статье 15 следующим образом: "Установить, что дотация на финансовую поддержку бюджету муниципального образования определяется как разница между объемом его расходов, рассчитанных на основании Методики прогнозирования доходов и расходов, и объемом доходов, включая собственные доходы и доходы от федеральных и региональных налогов, определенных на основании Методики прогнозирования доходов и расходов на 2002 год, и объемов доходов, включая собственные доходы и доходы от федеральных и региональных налогов, определенных на основании вышеуказанной Методики и нормативов отчислений от них согласно статьи 9 настоящего закона, и единого для всех муниципальных образований дефицита, установленного в соответствии со статьей 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации". Методика прогнозирования доходов и расходов консолидированного бюджета области (в том числе и муниципальных образований) утверждается ежегодно постановлением Губернатора (Администрации) области. Методика содержит формулы для оценки налоговых и неналоговых поступлений в консолидированный бюджет области. По отдельным видам налогов оценка осуществляется методом "от достигнутого", то есть в качестве основы для прогноза используются фактические поступления в бюджет за предыдущие отчетные периоды. Методика содержит также единую модель расчета финансовых расходных нормативов по учреждениям образования, культуры и искусства, социальной защиты. Финансовые нормативы рассчитываются в стоимостном выражении в действующих ценах на основе отчетных данных за последний доступный год при одновременном анализе целесообразности и размеров затрат по каждому элементу. Там, где необходимо, используются индексы- дефляторы на предстоящий год. Существенным моментом, который негативно сказывается на качестве межбюджетных отношений, является нехватка средств консолидированного бюджета области в целом для покрытия установленных расходных потребностей. Данная проблема в значительной степени "наводится" с федерального уровня вследствие продолжающегося процесса централизации финансовых средств в федеральном бюджете. В частности, начиная с 2001 года, налог на добавленную стоимость целиком зачисляется в федеральный бюджет. Тверская область является дотационным регионом и получает первую часть трансферта из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Объем средств данного фонда является недостаточным для выравнивания бюджетной обеспеченности области до среднероссийского уровня. По данным налоговых органов за 2002 год в консолидированный бюджет области поступило 6,8 млрд. рублей, в федеральный бюджет мобилизовано 4,4 млрд. рублей, из федерального бюджета в качестве дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности выделено лишь 1,5 млрд. рублей. Таким образом, ситуацию в сфере определения финансовой помощи муниципальным образованиям можно охарактеризовать следующим образом: расчет дотаций производится по формуле, параметры которой определяются политикой межбюджетного регулирования в области. Одним из основных принципов данной политики является обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных образований в условиях ограниченной доходной базы консолидированного бюджета области или, используя терминологию Временных методических указаний, ориентация на абсолютное выравнивание за счет покрытия разницы между прогнозируемыми по единой методике расходами и доходами местных бюджетов. Преимуществом данного подхода по сравнению с подходом, ориентированным на выравнивание подушевой бюджетной обеспеченности, является более детальный учет специфических особенностей муниципальных образований, обусловленных сложившейся структурой, расположением сети бюджетных учреждений, видами энергоносителей, используемых для отопления, различиями демографического характера. При разработке проекта областного бюджета на 2001 год была сделана попытка использования рекомендаций, связанных с выравниванием подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Как показали расчеты, применение такого подхода в условиях ограниченной доходной базы консолидированного бюджета области и необходимости обеспечить сохранение действующей сети бюджетных учреждений приводит по отдельным муниципальным образованиям к дефициту проектов их бюджетов, размер которого превышает предел, установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации. В связи с этим выравнивание по критерию приведенных подушевых доходов использовалось лишь в части распределения первоочередной финансовой помощи (первая часть дотации). Суммы второй части дотации определялись исходя из необходимости балансирования бюджетов по доходам и расходам, то есть покрытия за счет средств областного бюджета расчетного превышения прогнозируемых расходов муниципальных образований над доходами с учетом распределенной первой части дотации и фиксированного для всех муниципальных образований размера дефицита их бюджетов. Вместе с тем, показатель налогового потенциала для оценки доходных возможностей местных бюджетов и элементы стимулирования муниципальных образований, рекомендованные Временными методическими указаниями, в настоящее время не применяются. Это нередко ведет к снижению эффективности методики расчета финансовой помощи муниципальным образованиям и оказывает негативное влияние на состояние их бюджетов. Кроме того, по состоянию на конец первого полугодия 2002 года не существовало единой нормативно закрепленной математической формулы, сочетающей элементы выравнивания расходных потребностей и стимулирования роста налогового потенциала территорий. В настоящее время законом Тверской области "Об областном бюджете Тверской области на 2003 год" в расходах областного бюджета предусмотрена "стимулирующая" часть финансовой помощи муниципальным образованиям, распределяемая на основании математических формул и объективных показателей тем муниципальным образованиям, которые обеспечили в 2002 году наибольший прирост налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет области. Разграничение расходных полномочий Разграничение между областным бюджетом Тверской области и бюджетами муниципальных образований Тверской области расходных полномочий в части исполнения федеральных законов осуществляется на основании Бюджетного кодекса Российской Федерации, федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отражается в законах Тверской области об областном бюджете Тверской области на соответствующий финансовый год. Кроме того, в Тверской области принято несколько нормативных документов, закладывающих основы более детального разграничения полномочий по отдельным направлениям расходов. В частности, расходные полномочия между областными органами государственной власти и органами местного самоуправления по финансированию возложенных на Тверскую область полномочий регламентируются законами Тверской области: - от 27.06.1996 N 30 "О местном самоуправлении в Тверской области"; - от 27.02.2001 N 138-ОЗ-2 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области". В 2000 году департаментом финансов Тверской области проведена инвентаризация федеральных мандатов. Департаментом социальной защиты населения Тверской области проведена оценка предоставляемых льгот по федеральным мандатам. В настоящее время существует более 50 законодательных актов, предусматривающих различные виды льгот и субсидий. В ходе инвентаризации установлено более 30 федеральных мандатов, подлежащих реализации на территории Тверской области. В их числе по отраслям социально-культурной сферы реализуется более 20 федеральных "мандатов". Населению Тверской области предоставляются льготы, установленные следующими федеральными и региональными законами: закон Российской Федерации от 15.01.1993 N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы"; закон Российской Федерации от 09.01.1997 N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы"; постановление Правительства Российской Федерации от 20.06.1992 N 409 "О неотложных мерах по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"; закон Российской Федерации от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"; федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"; закон Российской Федерации от 9.06.1993 N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов"; Федеральный закон от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах"; Федеральный закон от 24.10.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"; Федеральный закон от 19.05.1995 N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"; постановление Администрации области от 4.04.2002 N 104-па "О финансировании текущих расходов по реализации Федерального закона "О ветеранах", а также погашении задолженности по выплате государственного ежемесячного пособия на ребенка за 1997-2000 годы"; постановление Администрации области от 6.02.2002 N 27-па "О финансировании за счет средств областного бюджета Тверской области некоторых льгот для многодетных семей"; закон Тверской области от 20.09.2001 N 73 ОЗ-2 "Об основах деятельности по опеке и попечительству"; постановление Администрации области от 29.12.2001 N 55-па "Об утверждении порядка финансирования за счет средств областного бюджета Тверской области расходов, связанных с предоставлением льгот, предусмотренных абзацами 7,8 статьи 11 закона Российской Федерации от 9.06.1993 N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов". Органами социальной защиты населения области создана база данных льготников по различным федеральным законам. Согласно оценке, численность населения, пользующаяся льготами по федеральным "мандатам", составляет более 80% постоянного населения области. Финансирование льгот, установленных федеральными и региональными законами, осуществляется из федерального бюджета и областного бюджета Тверской области в пределах средств, предусмотренных соответствующими законами о федеральном и областном бюджете. Потребность в финансовых средствах для полной реализации вышеуказанных "мандатов" составляла 1596,3 млн. рублей или 40,1% от суммы всех расходов утвержденного на 2001 год областного бюджета. В 2002 году потребность на реализацию федеральных "мандатов" составила 2072,5 млн. рублей или 29,6% суммы расходов утвержденного областного бюджета 2002 года. Финансирование федеральных "мандатов" осуществляется через муниципальные образования в виде субвенций из областного бюджета или отделам социальной защиты муниципальных образований через департамент социальной защиты населения Тверской области Данные о дополнительных расходах бюджета Тверской области по нефинансируемым федеральным "мандатам" неоднократно направлялись в Министерство финансов Российской Федерации. Механизм финансирования федеральных "мандатов" производится в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации, законами Тверской области и постановлениями Администрации области: постановление Правительства Российской Федерации от 14.07.2001 N 536 "О порядке предоставления и расходования в 2001 году средств Фонда компенсаций на реализацию федеральных законов "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и "О государственных пособия гражданам, имеющим детей"; постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2002 N 334 "Об утверждении правил предоставления и расходования в 2002 году средств фонда компенсаций на реализацию закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий"; постановление Администрации области от 4.04.2002 N 104-па "О финансировании текущих расходов по реализации федерального закона "О ветеранах", а также погашении задолженности по выплате государственного ежемесячного пособия на ребенка за 1997-2000 годы"; постановление Администрации области от 6.02.2002 N 27-па "О финансировании за счет средств областного бюджета Тверской области некоторых льгот для многодетных семей"; закон Тверской области от 20.09.2001 N 173-ОЗ-2 "Об основах деятельности по опеке и попечительству"; постановление Администрации области от 29.12.2201 N 55-па "Об утверждении порядка финансирования за счет средств областного бюджета Тверской области расходов, связанных с предоставлением льгот, предусмотренных абзацами 7,8 статьи 11 закона Российской Федерации от 9.06.1993 N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов". Основная проблема заключается в том, что объем расходных обязательств, возлагаемых на региональные бюджеты федеральными нормативно-правовыми актами, не соответствует объективной возможности бюджетов финансировать эти обязательства. Причем данная проблема характерна не только для Тверской области. Одним из путей улучшения ситуации в данном направлении является инвентаризация расходов, которая позволит проанализировать механизмы финансирования мандатов и оценить потребность в финансировании федеральных мандатов, что существенно улучшит качество целевого финансирования "наведенных" расходов. Нормативы отчислений от регулирующих налогов По состоянию на конец первого полугодия 2002 года принципы установления нормативов отчислений в правовых актах Тверской области не зафиксированы в связи с ежегодно изменяющимися в рамках проводимой на федеральном уровне налоговой реформы нормативами отчислений от федеральных регулирующих налогов. Однако обоснование установления нормативов отчислений от федеральных регулирующих доходов на 2002 год изложено в разделе "Взаимоотношения областного бюджета с бюджетами муниципальных образований" Бюджетного послания Губернатора области, которое в соответствии с положениями закона Тверской области от 27.02.2001 N 138-ОЗ-2 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области" вносится на рассмотрение Законодательного Собрания области одновременно с проектом закона об областном бюджете. Основные принципы определения нормативов отчислений от регулирующих федеральных налогов на 2003 год сформулированы в Методике прогнозирования доходов и расходов консолидированного бюджета Тверской области на 2003 год, утвержденной постановлением Администрации области от 18.11.2002 N 396-па. Обоснование установленных нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты ориентировано на обеспечение их сбалансированности, но слабо стимулирует органы местного самоуправления к развитию собственной налоговой базы муниципальных образований. В течение последних 2,5 лет (2000, 2001 годы, первое полугодие 2002 года) в связи с непрогнозируемым ухудшением финансово- экономического состояния бюджетообразующих предприятий отдельным муниципальным образованиям производились пересмотры нормативов отчислений. В 2000 году было два пересмотра нормативов отчислений в соответствии с законами Тверской области: 1. От 29.06.2000 "О внесении изменений в закон Тверской области "Об областном бюджете Тверской области на 2000 год": по муниципальным образованиям - Конаковский район и Торопецкий район увеличены нормативы отчислений по акцизам на спирт, водку и ЛВИ с 1 апреля 2000 года соответственно с 0 % до 22% и с 40% до 50%; - по муниципальному образованию Торопецкий район увеличен норматив отчислений по подоходному налогу с физических лиц с 1 апреля 2000 года с 33,6% до 84,0%; - по муниципальному образованию "Бологовский район" увеличен норматив отчисления по акцизам (по прочей продукции) с 1 апреля 2000 года с 0% до 70% в связи с открытием предприятия-плательщика, а по муниципальному образованию Конаковского района норматив отменен (в связи с закрытием предприятия-плательщика). 2. От 30.10.2000 "О внесении изменений в закон Тверской области "Об областном бюджете Тверской области на 2000 год": - по муниципальному образованию г. Кимры увеличен норматив отчислений по подоходному налогу с 1 октября 2000 года с 71,4% до 79,0%; - по муниципальным образованиям - г. Кимры и Кашинский район увеличен норматив отчислений по акцизам на спирт, водку и ЛВИ с 1 октября 2000 года соответственно с 47,% до 50% и с 18,5% до 27,8%; В 2001 году нормативы отчисления пересматривались один раз в соответствии с законом Тверской области "от 26.07.2001 "О внесении изменений в закон Тверской области "Об областном бюджете Тверской области на 2001 год" по муниципальному образованию Торопецкий район увеличен норматив отчислений по акцизам на водку, спирт, ЛВИ с 1 июня 2001 года в с 0% до 40% (предприятие-плательщик возобновило свою деятельность). Таким образом, за последние 2,5 бюджетных года производилось не более одного пересмотра норматива отчисления по всем налогам в год в расчете на одно муниципальное образование. Принимая решение о пересмотре нормативов отчислений по налогам в местные бюджеты, Администрация области следовала принципу "социальной справедливости", при которых количество и качество предоставляемых на территории муниципальных образований общественных услуг не должно зависеть от доходной базы местных бюджетов, которая в краткосрочном временном горизонте лишь отчасти зависит от усилий администраций муниципальных образований. В соответствии с этими принципами нормативы отчислений в 2002 году значительно различались по муниципальным образованиям. Таким образом, ситуацию в области разграничения доходных источников в Тверской области можно охарактеризовать следующим образом: в настоящее время основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов по установленным законом об областном бюджете на очередной год нормативам. Собственные налоги покрывают незначительную долю расходных потребностей местных бюджетов, налоговые полномочия местных органов власти ограничены. В целом нормативы отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты соответствуют требованиям Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления". Одним из основных направлений при установлении нормативов отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов в местные бюджеты является их закрепление на долгосрочной основе. Однако сложным и труднопредсказуемым моментом, препятствующим проведению рациональной долгосрочной политики в бюджетной сфере, является зависимость от изменения налогового законодательства и решений, принимаемых на федеральном уровне, в связи с чем и осуществляется пересмотр нормативов отчислений основных налогов в местные бюджеты. Предоставление ссуд местным бюджетам Законами Тверской области об областном бюджете Тверской области на очередной финансовый год устанавливается годовой объем ссуд, предоставляемых местным бюджетам. Процедура формирования размера расходов областного бюджета по предоставлению ссуд муниципальным образованиям не формализована, размер расходов бюджета по предоставлению ссуд формируется на основании заявок муниципальных образований. В 2002 году имел место значительный рост объема кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, в связи с чем у всех муниципальных образований увеличился объем привлеченных бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов. Главная причина возникновения кассовых разрывов и, как следствие, привлечение заемных средств в виде ссуд, заключается в том, что доходы консолидированного бюджета Тверской области не позволили обеспечить в полном объеме финансирование заработной платы работникам организаций бюджетной сферы, повышенной в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6.11.2001 N 775 "О повышении тарифных ставок (окладов) единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы". Процедура предоставления ссуд местным бюджетам регламентируется постановлением Губернатора области от 29.03.2001 N 129 "Об утверждении положения о порядке и условиях предоставления бюджетных ссуд муниципальным образованиям Тверской области на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов". Совершенствование системы выделения ссуд местным бюджетам одновременно с мероприятиями по совершенствования качества управления государственными и муниципальными финансами, включая процедуры среднесрочного прогнозирования, а также институциональные мероприятия по увеличению налоговой базы муниципальных образований позволит целенаправленно снижать отношение суммы ссуд, предоставляемых местным бюджетам, к доходам местных бюджетов. Таким образом, с учетом сложившейся ситуации приоритеты реформирования общественных финансов области в данном направлении лежат в формализации процедуры предоставления ссуд. Основные приоритеты Программы реформирования В данном вопросе Тверская область будет опираться на основные направления реформирования, приведенные во Временных методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений. В частности, внедрение основных элементов методики межбюджетного регулирования предполагается осуществлять в следующих направлениях: - законодательное разграничение расходных полномочий между региональным и местным уровнями власти по нормативно-правовому регулированию бюджетных расходов, обеспечению их финансовыми ресурсами и организации предоставления бюджетных услуг; - повышение эффективности механизма разграничения доходных полномочий, в частности, установления нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от регулирующих налогов как одного из направлений политики выравнивания бюджетной обеспеченности; - законодательные шаги, устанавливающие необходимость соотнесения объема наведенных расходов на местные бюджеты и соответствующих источников финансирования; - повышение объективности методики расчета финансовой помощи муниципальным образованиям; - содействие проведению институциональных реформ, направленных на повышение качества управления муниципальными финансами. С учетом сложившейся ситуации комплекс мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений, предусмотренных Программой, в качестве приоритетных рассматривает также институциональные мероприятия по повышению налогового ресурса области и муниципальных образований, а также совершенствованию механизмов расходования бюджетных средств. Очевидно также, что достижение основной цели совершенствования системы межбюджетных отношений возможно только в случае комплексного развития по всем перечисленным направлениям. В данном случае как раз наблюдается ситуация, когда эффект суммарных мероприятий по всем направлениям гораздо выше суммы отдельных эффектов. Наиболее существенным риском в данном направлении является изменение федерального законодательства, в частности, продолжение централизации в федеральном бюджете федеральных регулирующих налогов. Вместе с тем, данный риск оценивается как незначительный. Механизм реализации Разграничение расходных полномочий Проблема разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы занимает центральное место во взаимоотношениях между федеральной, региональной и местной властью. Бюджетный кодекс Российской Федерации в широком смысле определяет расходные полномочия и ответственность федеральных и региональных властей однако не дает четкого разграничения того и другого, что вносит определенные трудности в практическое применение Кодекса. Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы является одной из основных задач, поставленных Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. В соответствии Бюджетным кодексом Российской Федерации разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта и местными бюджетами отнесено в ведение региональной администрации. Настоящая Программа предусматривает разграничение расходных полномочий в соответствии с принципами, изложенными в Программе развития бюджетного федерализма, одной из целей которой является формирование институциональной системы принятия органами местного самоуправления самостоятельных решений по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В соответствии с данными принципами Программой предусматривается детализация и конкретизация расходов, подлежащих финансированию за счет областного бюджета Тверской области и местных бюджетов, в связи с чем в 2003-2004 годах Администрацией области будет подготовлен проект закона, регламентирующего вопросы разграничения расходных полномочий между региональным и местными уровнями власти. На последующих этапах реформы общественных финансов Тверской области предполагается более детально распределить и закрепить за областным бюджетом Тверской области и бюджетами районов и городов те виды расходов, которые согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации относятся к совместно финансируемым. Результатом поэтапного выполнения данного мероприятия должно стать в перспективе разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы по нормативно-правовому регулированию, финансированию и организации предоставления бюджетных услуг с минимальным объемом полномочий совместного ведения. Альтернативные пути решения проблемы разграничения расходных полномочий на данном этапе не рассматриваются, так как шаги осуществляются в соответствии с принципами, изложенными в документах федерального уровня. Вместе с тем, необходимо отметить, что без совершенствования федерального законодательства, а именно, детального разграничения расходных полномочий между федеральным центром и субъектами, разграничение полномочий по финансированию расходов между областными органами власти и органами местного самоуправления затруднено из-за высокой неопределенности, снижение которой не находится в компетенции областной администрации. Разграничение доходных полномочий В отличие от трансфертов и других перечислений из вышестоящих бюджетов, нормативы отчислений от регулирующих доходов служат для разграничения доходных источников между бюджетами разных уровней на долгосрочной основе. В условиях отсутствия стабильности нормативов местные администрации не могут проводить рациональную долгосрочную политику в бюджетной сфере, а также производить среднесрочные и долгосрочные заимствования на инвестиционные цели. Более того, с точки зрения наилучшей практики, для повышения эффективности бюджетной системы регионов в перспективе необходим полный (или почти полный) отказ от системы регулирующих налогов, установление системы "один налог - один бюджет". Поскольку этот подход пока не реализован на федеральном уровне, альтернативным вариантом, которого и будет придерживаться область, является максимальная формализация и детализация критериев определения нормативов отчислений, установление обоснованных соотношений между регулирующими доходами местных бюджетов и доходами в виде финансовой помощи на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности. При этом для повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии налоговой базы должны существовать гарантии стабильности нормативов в среднесрочной перспективе. Такой подход позволит повысить прозрачность и эффективность системы межбюджетных отношений внутри региона. В дальнейшем в рамках настоящей Программы планируется детализация принципов установления нормативов отчислений и их утверждение соответствующим правовым актом Тверской области. При этом, несмотря на то, что нормативы отчислений от регулирующих доходов различаются по муниципальным образованиям, то есть регулирующие доходы используются для выравнивания бюджетной обеспеченности, в среднесрочной перспективе не предполагается принимать детальную формальную методику определения этих нормативов, так как уже было упомянуто, предполагается, что инициатива повышения стабильности налоговой системы должна идти, в первую очередь, со стороны федеральных органов власти. Ежегодное изменение налогового законодательства на федеральном уровне в рамках проводимой налоговой реформы существенно осложняет поддержание стабильной системы расщепления налогов на региональном уровне. Программа предусматривает разработку и принятие в среднесрочной перспективе нормативных документов, в соответствии с которыми пересмотр нормативов отчислений от регулирующих доходов должен производиться в случаях пересмотра соответствующих нормативов на федеральном уровне или перераспределения расходных полномочий. Программа не ставит в качестве приоритетных задачу ограничения количества пересмотров нормативов отчислений по налогам и законодательного закрепления нормативов отчислений на три года и более. Это связано, в первую очередь, с рисками, связанными с возможными изменениями нормативов отчислений субъектам Российской Федерации, налогового законодательства и другими решениями, принимаемыми на федеральном уровне. Оценить заранее факторы, влияющие на пересмотр нормативов отчислений в местные бюджеты, не предоставляется возможным. Например, в связи с реорганизацией концерна "Росэнергоатом" путем присоединения к нему федеральных государственных унитарных предприятий атомной энергетики, в том числе и Калининской атомной электростанции, на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 8.09.2001 N 1207-р суммарные потери консолидированного бюджета Тверской области в 2002 году составили 174 млн. рублей. Подобные решения вносят дополнительный дестабилизирующий характер и делают нецелесообразным установление в краткосрочном временном горизонте единых нормативов отчислений для всех муниципальных образований Тверской области. Вместе с тем, практика других регионов, успешно реализующих реформу региональных финансов, показывает, что данный шаг эффективно реализует на практике принципы "экономической эффективности", но в то же время в большинстве случаев не соблюдаются принципы "социальной справедливости". Инвентаризация "наведенных" расходов и совершенствование механизма их финансирования Проблема возмещения расходов по предоставлению льгот, установленных федеральными нормативно-правовыми актами, во многом связана с неопределенностью в отношении источников финансирования, а также с трудностью расчета потребности в расходах. Тверская область, являясь дотационным субъектом, финансирует федеральные "мандаты" исходя из реальных возможностей областного бюджета, так как часть федеральных "мандатов", где федеральный бюджет определен как источник финансирования, полностью им не обеспечивается финансированием. Отсутствие четко определенного и зафиксированного в федеральном законодательстве механизма компенсации наведенных расходов приводит к тому, что значительная часть расходов на осуществление федеральных мандатов фактически перекладывается на предприятия, предоставляющие льготы соответствующим категориям населения (например, предприятия жилищно-коммунального хозяйства, общественного транспорта). Не обеспеченные финансированием предоставленные услуги увеличивают дебиторскую задолженность и ухудшают финансовое положение предприятий и организаций, оказывающих эти услуги, которые вынуждены данную разницу перекладывать на тарифы для промышленных предприятий, частично на бюджетные учреждения и население, создавая тем самым перекрестное субсидирование. Предприятия, стремясь увеличить объем возмещения из бюджета, завышают потребность в финансировании. Такая ситуация подрывает стимулы для повышения прозрачности в управлении как на уровне бюджета, так и на уровне предприятия-поставщика услуг. При этом объем расходных обязательств, возлагаемых на региональные бюджеты федеральными нормативно-правовыми актами, не соответствует объективной возможности бюджетов финансировать эти обязательства . В качестве примера можно привести следующий факт: финансирование расходов на исполнение федерального закона "О ветеранах" в 1999 году составило, в среднем, лишь около 30% от потребности. Тверская область, как и многие субъекты Российской Федерации, учитывая социальную значимость, была вынуждены принимать на себя дополнительные обязательства по финансированию расходов, связанных с реализацией мероприятий, предусмотренных указанным законом. В рамках Программы в 2003-2004 годах будет обеспечено дальнейшее проведение инвентаризации "наведенных" расходов с целью получения полной информации о них и совершенствование механизмов их финансирования. В 2003 году будут внесены изменения в закон Тверской области от 27.06.1996 N 30 "О местном самоуправлении в Тверской области" в части запрета на принятие региональных законов, увеличивающих объем "наведенных расходов" на местные бюджеты. В Тверской области расходы по финансированию федеральных законов "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", мероприятий, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" закреплены по согласованию с органами местного самоуправления за областным бюджетом. Распорядителем этих средств является департамент социальной защиты населения Тверской области. При определении порядка финансирования других федеральных "мандатов" планируется использовать положительный опыт регионов России, в частности по созданию регионального фонда субсидий и субвенций муниципальным образованиям. Таким образом, реализация шагов, предусмотренных данным мероприятием, позволит при формировании регионального и местных бюджетов четко оценивать объем "наведенных" расходов, планировать финансирование, анализировать фактический объем финансирования по "мандатам" и объем переданных на эти цели средств из вышестоящих бюджетов, усовершенствовать механизмы их финансирования. Повышение качества управления муниципальными финансами Повышение качества управления муниципальными финансами является важной составляющей улучшения социально-экономического положения Тверской области. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года ставит перед областью задачи повышения прозрачности местных бюджетов, внедрение целостной системы мониторинга состояния и качества управления муниципальными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам. В сложившейся ситуации свобода органов власти территорий принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов не всегда способствует росту эффективности использования средств бюджетов различных уровней. Причем, это относится не только к Тверской области, но и к подавляющему большинству субъектов Российской Федерации. В 2003 и 2004 годах будет продолжена работа по переходу муниципальных образований на казначейское исполнение местных бюджетов. Для этой цели в областном бюджете на 2003 и 2004 годы планируется выделить средства для приобретения программного обеспечения для финансовых органов муниципальных образований и распорядителей бюджетных средств, а также организации обучения их сотрудников. Взаимодействие Администрации области и муниципальных образований по реализации Программы реформирования государственных и муниципальных финансов планируется осуществлять исходя из принципов добровольности, взаимной заинтересованности и взаимной ответственности, признания всеми сторонами необходимости проведения реформ. Участие в Программе реформирования муниципальных образований планируется организовать по схеме, аналогичной схеме, принятой на федеральном уровне. Для этой цели в составе областного бюджета Тверской области на 2004 и последующие годы будет образован Фонд реформирования муниципальных финансов, средства из которого будут передаваться муниципальным образованиям на конкурсной основе на цели, соответствующие их Программам реформирования муниципальных финансов, включая приобретение вычислительной техники и программного обеспечения необходимого для создания казначейской системы исполнения местных бюджетов, софинансирование погашения муниципального долга, кредиторской задолженности, на другие социально значимые направления бюджетных расходов. Фонд реформирования муниципальных финансов будет формироваться за счет средств областного бюджета и субсидий, полученных Тверской областью из Фонда реформирования региональных финансов. Распределение средств из Фонда реформирования муниципальных финансов планируется осуществлять на объективной основе с обеспечением информационной открытости. Информация о ходе реформирования муниципальных финансах, ее результатах будет публиковаться в средствах массовой информации. Создание Фонда реформирования региональных финансов планируется с 2004 года, так как требуется большая подготовительная работа. Данный шаг относится Программой к институциональным мероприятиям, т.е. с целью снижения сопутствующих рисков предполагается поэтапное увеличение объема Фонда и последовательное расширение перечня мероприятий, которые будут софинансироваться за счет средств Фонда. В противном случае, велик риск того, что на практике стимулы реформирования финансов муниципальных образований могут оказаться искаженными. Повышение эффективности методики расчета финансовой помощи муниципальным образованиям Очевидно, что существующая процедура распределения выравнивающих дотаций из областного бюджета требует совершенствования, которое заключается, в первую очередь, в формализации различных составляющих элементов методики. Конечная методика, которая будет принята законодательно, должна соответствовать следующим условиям: 1. Методика должна содержать формулу распределения выравнивающих дотаций из областного бюджета, базирующуюся на объективной оценке доходных возможностей и расходных потребностей муниципальных образований. Реализация данного условия предусматривает формализацию процесса оценки доходных возможностей и расходных потребностей муниципальных образований. 2. Методика должна содержать формулу распределения дотаций из областного бюджета, исключающую субъективное перераспределение бюджетных средств в пользу или в ущерб отдельным местным бюджетам. Реализация данного условия предусматривает формализацию процесса распределения финансовой помощи, т.е. установление четкой последовательности этапов принятия решений и использование методики расчета дотаций. Ключевым моментом является отказ от распределения дотаций на основе фактических бюджетных показателей, переход к распределению дотаций на основе реальных различий в налоговом потенциале и расходных обязательствах муниципальных образований. В соответствии с Временными методическими рекомендациями Министерства финансов Российской Федерации, одобренными постоянно действующей при Минфине России Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в Российской Tедерации, при расчете дотаций муниципальным образованиям должны использоваться показатели налогового потенциала, отражающие обеспеченность муниципальных образований налоговой базой, скорректированные на индекс бюджетных расходов, который учитывает факторы, удорожающие или удешевляющие стоимость предоставления базового набора бюджетных услуг на одного жителя в каждом муниципальном образовании. Ежегодно, начиная с 2001 года, департаментом финансов Тверской области разрабатывается Методика прогнозирования доходов и расходов консолидированного бюджета Тверской области на очередной финансовый год. Методика обсуждается на заседаниях рабочей группы, в состав которой входят руководители исполнительных органов государственной власти области, главы ряда муниципальных образований, депутаты Законодательного Собрания области, дорабатывается с учетом результатов обсуждений и утверждается постановлением Администрации области. Методикой определяются основные принципы расчета финансовых нормативов финансирования учреждений социально-культурной сферы, конкретные значения нормативов финансирования их расходов. Данная методика позволит более объективно оценивать объем расходных потребностей муниципальных образований Тверской области и будет применяться в дальнейшем при оценке бюджетной обеспеченности территорий и принятии решений о распределении выравнивающих дотаций. Применяемая в настоящее время формула расчета дотаций основывается на одной из концепций, предлагаемых во Временных методических рекомендациях, однако, налоговый потенциал рассчитывается по формулам, не в полной мере отвечающим требованиям данного документа. Оценка налогового потенциала по методу, используемому при расчете выравнивающих дотаций из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на субрегиональном уровне невозможна, так как существующая статистическая база не позволяет адекватно оценить величину добавленной стоимости, созданной на территориях муниципальных образований. В качестве альтернативы целесообразно использовать метод налоговых баз репрезентативных налогов, однако данный вопрос заслуживает дополнительного изучения. Кроме того, использование существующей формулы распределения дотаций из областного бюджета обеспечивает доведение бюджетной обеспеченности территорий до заданного с учетом имеющегося объема средств уровня, то есть, фактически распределение дотаций происходит по принципу "гарантированного минимума". Информация по документуЧитайте также
Изменен протокол лечения ковида23 февраля 2022 г. МедицинаГермания может полностью остановить «Северный поток – 2»23 февраля 2022 г. ЭкономикаБогатые уже не такие богатые23 февраля 2022 г. ОбществоОтныне иностранцы смогут найти на портале госуслуг полезную для себя информацию23 февраля 2022 г. ОбществоВакцина «Спутник М» прошла регистрацию в Казахстане22 февраля 2022 г. МедицинаМТС попала в переплет в связи с повышением тарифов22 февраля 2022 г. ГосударствоРегулятор откорректировал прогноз по инфляции22 февраля 2022 г. ЭкономикаСтоимость нефти Brent взяла курс на повышение22 февраля 2022 г. ЭкономикаКурсы иностранных валют снова выросли21 февраля 2022 г. Финансовые рынки |
Архив статей
2024 Ноябрь
|
