Постановление Думы Московской области от 05.03.2015 № 20/118-П

В соответствии с Региональной стратегией действий в интересах детей в Московской области на 2013 - 2017 годы к 2016 году планируется достигнуть стопроцентного охвата дошкольным образованием малолетних в возрасте от 3 до 7 лет. Проблемным остается обеспечение права на дошкольное образование детей в возрасте до 3 лет.

Рассмотрение обращений показывает, что права детей, не достигших трехлетнего возраста, на дошкольное образование в Подмосковье не полностью обеспечиваются. Число мест в дошкольных образовательных учреждениях для этой категории не увеличивается.

Например, к Уполномоченному обратилась Л. с жалобой на нарушение права на дошкольное образование ее дочери 2012 года рождения. Проведенная Химкинской городской прокуратурой по запросу Уполномоченного проверка показала, что администрацией городского округа Химки при открытии новых дошкольных образовательных учреждений не учитывается фактическая потребность жителей ряда микрорайонов в создании дополнительного количества мест для детей в возрасте до 3 лет.  По результатам проверки в администрацию внесено представление об устранении нарушений действующего законодательства.

На конец 2014 года в Подмосковье функционируют 54 семейные воспитательные группы, в которых воспитываются 159 детей. Семейные воспитательные группы – это альтернативная форма получения дошкольного образования, способствующая снижению очередности в детские сады. Они организовываются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Семейные группы создаются как структурные подразделения муниципальных детских садов, для чего в их штатные расписания вводятся дополнительные ставки воспитателей, на которые по трудовому договору принимаются мамы. Данная форма получения дошкольного образования пользуется спросом, но применяется не во всех муниципальных образованиях.

До настоящего времени не созданы консультационные центры при дошкольных и общеобразовательных организациях, предусмотренные Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», для оказания родителям методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи без взимания платы.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия в сфере дополнительного образования находятся в компетенции органов местного самоуправления. Они должны  развивать дополнительное образование с  учетом интересов территории и местного сообщества.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» Правительству Российской Федерации поручено обеспечить достижение следующих показателей в области образования: увеличение к 2020 году числа детей в возрасте от 5 до 18 лет, обучающихся по дополнительным образовательным программам, в общей численности детей этого возраста до 70-75 процентов. Половина из них должна обучаться за счет ассигнований федерального бюджета. Также указом предписано подготовить предложения о передаче субъектам Российской Федерации полномочий по предоставлению дополнительного образования, предусмотрев при необходимости софинансирование реализации названных полномочий за счет средств федерального бюджета.

За последнее время принято несколько нормативных правовых актов, отражающих актуальность и важность развития дополнительного образования: Концепция государственной семейной политики в РФ на период до 2025 года, Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 годы, Региональная стратегия действий в интересах детей в Московской области на 2013 - 2017 годы. Разработана Федеральная целевая программа «Развитие дополнительного образования детей в Российской Федерации до 2020 года».

По информации ГУ МВД России по Московской области, в 2014 году  на территории 19 муниципальных районов и городских округов зарегистрирован рост подростковой преступности. Одна из причин - отсутствие организованного досуга детей. Например, в Талдомском муниципальном районе рост преступности составил 135,7 процента.  В ходе проведения мониторинга по реализации прав детей на дополнительное образование установлено, что дополнительным образованием охвачены только 1700 из 4000 детей, то есть 42,5 процента. В системе образования Талдомского муниципального района работают всего два учреждения - дом детского творчества и детско-юношеская спортивная школа в поселке Северный. Усматривается неравномерное распределение учреждений в городской и сельской местности. Так, в селе Квашёнки, которое располагается в 10 км от районного центра, для детей имеются только муниципальное дошкольное образовательное учреждение «Солнышко» и муниципальное образовательное учреждение Квашёнковская средняя общеобразовательная школа. Все занятия дополнительного образования проходят на базе школы.

Одной из проблем системы дополнительного образования несовершеннолетних является развитие новых возможностей досуга. Современные дети обладают более широким выбором развлечений, не требующих серьезных усилий, например, компьютерные игры. Их не привлекает такая традиционная форма получения образования, как регулярные обязательные занятия. В связи с чем актуален вопрос о разработке и внедрении новых способов и методов предоставления образовательных услуг. Программы дополнительного образования могут быть эффективными только в случае их очевидной социальной значимости, при ее отсутствии у детей снижается интерес к посещению учреждений дополнительного образования. По данным Министерства образования Московской области, Министерства культуры Московской области и Министерства физической культуры, спорта и работы с молодежью Московской области, в возрастной категории детей 12-15 лет учреждения дополнительного образования посещают более 150 тысяч человек, а в группе 15-18 лет это количество сокращается почти в три раза. Министерству образования Московской области необходимо обратить внимание на разработку новых программ дополнительного образования для детей старшего школьного возраста с учетом их интересов и запросов.

В целях обеспечения доступности дошкольного и дополнительного образования представляется  целесообразным разработать комплекс мер по обеспечению права на бесплатное дошкольное образование детей в возрасте до трех лет; создать консультационные центры по оказанию помощи родителям несовершеннолетних, получающих дошкольное образование в форме семейного образования; разработать новые программы дополнительного образования,  отвечающие потребностям и запросам детей, в том числе с учетом их возраста; провести мониторинг доступности учреждений дополнительного образования для жителей сельской местности.

Жилье для несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации

Особого внимания заслуживает реализация жилищных прав отдельных категорий несовершеннолетних. К ним в первую очередь следует отнести детей, оставшихся без попечения одного или обоих родителей.

Распад семьи в отдельных случаях сопровождается спорами бывших супругов по вопросам прав собственности на жилые помещения и проживания в них. Наиболее острые проблемы связаны с вынесением судами решений о выселении семей с детьми из жилых помещений и снятием их с регистрационного учёта по искам собственников жилья после расторжения родителями брака. Такой учет стал вестись судами недавно, ранее выселение с применением статьи 31 ЖК РФ и статьи 292 ГК РФ отдельно не выделялось. 

Если в 2013 году в судах Московской области  было рассмотрено 713 гражданских дел о выселении граждан без предоставления иного помещения, из них удовлетворено 546, то в 2014 году из 734 таких исков удовлетворено 574.  За 5 лет число исков о выселении граждан без предоставления иного жилого помещения возросло на 13,4 процента. В то же время в отчетном году по сравнению с 2013 снизилось число исков о выселении с предоставлением жилья - с 299 до 199, при этом отказано в удовлетворении требований в 121 и 80 случаях соответственно.

Законодательство преимущественно защищает права собственников. Жилищный кодекс РФ (статья 31) установил, что в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования им за бывшими членами семьи не сохраняется, если иное не установлено соглашением между ними. Согласно статье 292 Гражданского кодекса РФ если право собственности на жилой дом или квартиру переходит к другому лицу, права пользования жилым помещением членов семьи прежнего собственника прекращаются. Единственное препятствие для совершения сделки с жильем – необходимость получить согласие органа опеки и попечительства, но требуется оно только в том случае, если в жилом помещении проживают находящиеся под опекой или попечительством либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника.

Указанные положения законодательства влекут массовые нарушения прав детей со стороны недобросовестных родителей и других родственников.  

         Например, к Уполномоченному поступило обращение Х. из Дмитровского муниципального района, временно вынужденной проживать с детьми у приютивших их посторонних граждан. После смерти мужа заявительницы свекровь - собственник дома подала иск в суд о прекращении права пользования жильем Х. и двух несовершеннолетних внуков по месту их жительства и снятии с регистрационного учета как бывших членов семьи. Дмитровский городской суд отказал Х. в принятии встречного иска о нечинении препятствий и вселении в дом, а также в привлечении Уполномоченного в процесс. Органы опеки и попечительства выступили в защиту прав несовершеннолетних, но их мнение не было учтено. На основании статьи 31 ЖК РФ и статьи 292 ГК РФ иск был удовлетворен частично -  только в отношении матери, тем самым она фактически была отселена от детей. Судебной коллегией  по гражданским делам Московского областного суда было принято новое решение: помимо матери были лишены жилья и сняты с регистрационного учета и дети. Суд не принял во внимание Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» - дети не являются бывшими членами семьи собственника жилья и сохраняют семейные, имущественные, жилищные, наследственные и иные правоотношения. Х. не является бывшим членом семьи собственника - она вдова умершего сына собственника жилья. У ответчиков нет другого жилья, семья является малоимущей и состоит на учете граждан, нуждающихся в жилых помещениях. Несмотря на то, что статья 31 ЖК РФ обязывает учитывать наличие у граждан иного жилого помещения для проживания, на практике так происходит не всегда.

         При содействии Уполномоченного семье заявительницы предоставлен бесплатный адвокат и оказана помощь в подаче кассационной жалобы.   Работа по содействию в судебной защите прав детей и их матери продолжается.

Практика рассмотрения обращений показывает, что зачастую органы опеки и попечительства отказываются защитить права несовершеннолетних в судебных спорах в случае, если дети не являются сиротами или оставшимися без попечения родителей. По их мнению, родители сами обязаны защищать права своих детей.

Так, в Солнечногорском муниципальном районе Р. из-за долгов лишился жилья. В судебном процессе о выселении его семьи с детьми из жилого дома отдел опеки и попечительства Министерства образования Московской области по Солнечногорскому муниципальному району отказался участвовать, ссылаясь на то, что спор затрагивает права «родительских» детей.

В целях защиты прав несовершеннолетних требует совершенствования норма части 4 статьи 292 ГК РФ - согласие органов опеки и попечительства на отчуждение гражданами жилого помещения должно получаться независимо от того, живут ли они с родителями или остались без их попечения.

         Важнейшим элементом социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является их право на льготное обеспечение жильем, предусмотренное Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Законом Московской области от 29.12.2007 № 248/2007-ОЗ «О предоставлении полного государственного обеспечения и дополнительных гарантий по социальной поддержке детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей».

За период реализации указанного областного закона предоставлено жилье 1826 детям-сиротам, на что из федерального и регионального бюджетов было выделено более 3,3 млрд рублей. В 2014 году обеспечен жильем 531 человек, из бюджета выделено 1 млрд 185 млн 64 тысячи рублей, что в 2 раза больше чем в 2013 году. В 2015 году запланировано обеспечить 600 детей-сирот, для чего предполагается выделить 1,6 млрд рублей.

  С 1 января 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 29.02.2012 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Практика его применения свидетельствует, что изменения не устранили всех существующих проблем и противоречий, не исключили правовых коллизий. Новый закон создал и новые проблемы, что подтверждается результатами мониторинга практики его применения.

О продолжающихся нарушениях жилищных прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, свидетельствуют жалобы, число которых возросло в 2014 году по сравнению с 2013 годом в два раза. Обращения поступили  из  городских округов Подольск, Коломна, Реутов, Ивантеевка, муниципальных районов: Ногинского, Дмитровского,  Щелковского, Солнечногорского, Егорьевского, Шатурского, Луховицкого, Красногорского, Пушкинского, Орехово-Зуевского. В процессе их рассмотрения выявлено, что причинами нарушений являются несоблюдение федерального и регионального законодательства органами опеки и попечительства и несовершенство правового регулирования.   

  Наиболее распространенными нарушениями стали недостаточное изучение жилищного положения детей при утрате попечения родителей и решении вопроса жизнеустройства; несвоевременное признание нуждаемости в обеспечении жильем; непринятие мер по сохранению закрепленного жилого помещения; необоснованные отказы органов опеки и попечительства во включении в списки на предоставление жилья за счет бюджета Московской области.

 С целью восстановления прав все поступившие к Уполномоченному жалобы рассматриваются с выездом на место, направлением запросов в органы местного самоуправления, органы опеки и попечительства, Министерство образования Московской области, органы прокуратуры.

В 2014 году восстановлены права по 70 процентам  обращений детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа.

Оказано содействие в подготовке 23 исков в суд, дано более 35 заключений и отзывов на исковые требования. При участии сотрудников аппарата Уполномоченного в судебном процессе удовлетворено 16 исков. 

         Практика участия в судебных процессах свидетельствует, что в ряде случаев судами не применяются нормы статьи 3 Конвенции о правах ребенка, Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

         Сироты являются социально незащищенной, малообеспеченной категорией. Они не обладают жизненным опытом и юридическими знаниями, не имеют возможности прибегнуть к дорогостоящей правовой помощи и проигрывают судебные процессы из-за неверно сформулированных требований, незнания процессуальных норм. Зачастую рассмотрение жалоб затрудняет уклонение органов опеки и попечительства от защиты сирот.

Выявлены случаи недостаточного контроля органов опеки и попечительства за исполнением опекунами обязанности по защите прав опекаемых. 

Так, к Уполномоченному поступило обращение жительницы Москвы С. в защиту четырех сирот Ф. из Ногинска. Бывший опекун детей после достижения ими совершеннолетия выгнала их из своего жилья. В закрепленную за несовершеннолетними администрацией Ногинского муниципального района квартиру бабушка молодых людей не пустила и подала иск о прекращении права пользования жильем и снятии с регистрационного учета. Ребята были вынуждены проживать у чужих людей. Сотрудниками аппарата Уполномоченного оказана помощь в подготовке встречного иска о нечинении препятствий в пользовании жильем, вселении и передаче ключей. Ногинский городской суд удовлетворил встречные исковые требования детей-сирот в полном объеме.

Одной из проблем при восстановлении прав сирот в судебном порядке является вынесение в некоторых случаях судами неисполнимых решений. Суд, удовлетворяя иск в признании права лица на обеспечение жильем за счет субвенции из бюджета Московской области, отказывает в требованиях к органам опеки попечительства и Министерству образования Московской области о включении в соответствующие списки на предоставление субвенции и к администрации о предоставлении жилья за счет субвенции из бюджета Московской области. В связи с неисполнимостью таких судебных решений приходится обращаться за разъяснением порядка их исполнения или с новыми исками, что затягивает процесс восстановления нарушенных прав (Истринский городской суд по делу Б. о признании права на обеспечение жильем за счет субвенции Московской области; Ногинский городской суд по делу К. о включении в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа на обеспечение жилыми помещениями).

Длительные сроки исполнения решений суда объясняются и несвоевременным включением органами опеки и попечительства детей в списки для планирования и предоставления субвенции из бюджета Московской области. 

Так, при рассмотрении обращения лиц из числа детей-сирот О. и К. было установлено, что с 2013 года в Щелковском муниципальном районе остались неисполненными два решения суда о предоставлении жилья лицам из числа детей-сирот и оставшихся без попечения родителей. В связи с несвоевременностью и неточностью предоставленных сведений о числе лиц, подлежащих обеспечению жильем, Законом Московской области от 12.12.2013 № 152/2013 «О бюджете Московской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» администрации Щелковского муниципального района была выделена субвенция для приобретения жилья без учета О. и К. Потребовалась корректировка не только сводного списка, но и регионального бюджета. 

Затрудняет реализацию жилищных прав детей сложная процедура проведения аукциона и приобретения жилья, из-за которой зачастую предложения на аукционе отсутствуют. На выделенные из бюджета области средства нередко для сирот приобретается вторичное жилье, без надлежащей социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры. У администраций муниципальных образований нет возможности получать компенсацию из бюджета в случае предоставления сироте жилья из муниципального фонда без аукциона. 

На основании требований Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляется жилье по договору найма специализированного жилищного фонда.

Причинами нарушений жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа являются:

- несовершенство действующего законодательства о дополнительных гарантиях для данной категории лиц;

- отсутствие системы учета детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в обеспечении жильем, в органах опеки и попечительства;

- непринятие органами местного самоуправления мер по сохранению закрепленного жилья, отсутствие источников финансирования сохранности и ремонта жилья;

- несвоевременное признание права на обеспечение жильем и необоснованные отказы органов опеки и попечительства во включении в списки на предоставление жилья за счет бюджета Московской области.

Требуется законодательное решение следующих проблем:

- определение механизма контроля за жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также принятия мер по ремонту и содержанию такого жилья (капитальный ремонт, погашение задолженности по коммунальным платежам);

- установление  срока, в течение которого должно быть реализовано право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на получение жилья по договору найма специализированного жилого помещения; 

-  закрепление права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, быть признанными нуждающимися в обеспечении жильем с момента возникновения данного права и  состоять на учете  до его реализации;

-  внесение дополнений в ЖК РФ об особом порядке учета нуждаемости в жилье, специальном внеочередном порядке обеспечения жильем детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, по временному договору найма специализированного жилого помещения, с последующим изменением на договор социального найма.

Защита детей от жестокого обращения

Конвенция о правах ребенка провозглашает  право детей на защиту от всех форм физического или психологического насилия, оскорбления или злоупотребления, отсутствия заботы или небрежного обращения, грубого обращения или эксплуатации, включая сексуальное злоупотребление, со стороны родителей, законных опекунов или любого другого лица, заботящегося о ребенке.

В 2014 году вдвое возросло число жалоб на жестокое обращение с детьми. В них, как правило, сообщается о непредоставлении ребенку пищи, одежды, лишении его сна и отдыха, грубом, пренебрежительном, унижающем человеческое достоинство обращении, невыполнении элементарных санитарных норм, а также иных систематических действиях (бездействии), причиняющих вред физическому и психическому здоровью ребенка, его нравственному развитию.

Распространенными обстоятельствами, способствующими жестокому обращению с детьми, являются:

- семейное неблагополучие;

- нарушение детско-родительских отношений;

- нахождение детей в обстановке, представляющей угрозу жизни и здоровью;

- детская беспомощность и незнание способов защиты от посягательств со стороны взрослых, высокая латентность противоправных деяний;

- ненадлежащее исполнение органами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, администрациями детских учреждений требований законодательства о защите прав детей, плохое межведомственное взаимодействие.

Своевременное изъятие детей из криминогенной среды, где родители не исполняют свои обязанности и создают ситуации, сопряженные с угрозой для жизни и здоровья ребенка, - одна из главных задач органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Раннее выявление несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, – основной фактор, уменьшающий риски случаев жестокого обращения в семье и преступлений против детей.

В 2014 году по сравнению с 2013 количество родителей (иных законных представителей несовершеннолетних), привлеченных к ответственности за неисполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних (часть 1 статьи 5.35 КоАП РФ), возросло с 12058 до 13267. Одновременно с этим увеличилось число привлеченных повторно – с 2035 в 2013 году до 2050.

В процессе рассмотрения обращений подтвердились многочисленные факты бездействия субъектов системы профилактики.

Зачастую несовершеннолетние, подвергшиеся жестокому обращению, насилию, в силу своего возраста, развития не владеют информацией, в какие  государственные органы, учреждения они могут обратиться за помощью и защитой от посягательств со стороны взрослых. При этом работники образовательных организаций, сотрудники учреждений здравоохранения, социальной защиты населения, отделов по делам несовершеннолетних администраций муниципальных образований, которым стали известны факты жестокого обращения с детьми, не всегда своевременно информируют об этом органы опеки и попечительства, тем самым нарушая требования части 3 статьи 56 Семейного кодекса Российской Федерации.

Например, к Уполномоченному обратилась К. из Мытищинского муниципального района с просьбой оказать содействие в возвращении ей несовершеннолетней дочери, которую похитил отец. В ходе проверки факт похищения не нашел подтверждения. Напротив, было установлено, что заявительница за невыученное стихотворение подвергла свою малолетнюю дочь избиению, нанеся множественные удары по различным частям тела электропроводом и цепью от собачьего поводка, облила кипятком, заставила полностью раздеться и выставила на балкон. О причинах ожогов стало известно методисту по дополнительному образованию и руководителю кружка народного танца дома культуры «С», который посещала девочка, однако о случившемся в компетентные органы они не сообщили.

В целях защиты детей от жестокого обращения представляется необходимым: совершенствование взаимодействия субъектов системы профилактики по выявлению семейного неблагополучия на ранних стадиях; установление административной ответственности должностных лиц субъектов системы профилактики за непринятие мер по известным им фактам нарушения прав и законных интересов ребенка, а также угрозы его жизни или здоровью; введение в школьном учебном курсе по предмету «Основы безопасности жизнедеятельности» раздела, касающегося защиты детей от насилия в семье. Основополагающими задачами органов государственной власти и гражданского общества видятся укрепление института семьи, пропаганда семейных ценностей и духовно-нравственных традиций семейных отношений в средствах массовой информации, учреждениях культуры, здравоохранения, социальной защиты населения, образовательных организациях.

Заключение

Реализация прав и свобод человека и гражданина, защита наиболее уязвимых категорий населения: детей, инвалидов, людей, страдающих социально значимыми заболеваниями, пенсионеров, лиц, находящихся в специализированных учреждениях, в сложившейся сложной экономической ситуации становятся особенно актуальными.

Решение данных задач требует дальнейшего расширения системы защиты прав человека, взаимодействия Уполномоченного с государственными и муниципальными органами, Уполномоченным по правам человека в РФ, уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, общественными объединениями, средствами массовой информации.

Позитивным шагом в этом направлении послужит создание по инициативе  Губернатора Московской области А.Ю. Воробьева Совета по развитию гражданского общества и правам человека в Подмосковье.

Выражаю признательность Губернатору Московской области А.Ю. Воробьеву, Председателю Московской областной Думы И.Ю. Брынцалову, членам Правительства и депутатам областного парламента, руководителям территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти по Московской области, главам муниципальных образований, всем, кто оказывает поддержку в деятельности по защите прав граждан.

 Уверен, что освещенные в Докладе вопросы станут предметом изучения для органов законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления, институтов гражданского общества.

Буду признателен всем за высказанные мнения и предложения по затронутым проблемам. Надеюсь на продолжение совместной плодотворной работы.

Уполномоченный по правам

человека в Московской области                                                    А. Жаров

г. Москва, февраль 2015 года