Постановление Правительства Ивановской области от 14.11.2007 № 226-п

     Существующие риски имеют низкую вероятность осуществления, однако
при негативном сценарии  развития  событий  они  могут  поставить  под
сомнение реализацию плана реформирования по данному направлению.

 14. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий
предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате
                           налогов и сборов

                      Анализ исходного состояния

     В период с 2004  по  2006  год  происходило  быстрое  наращивание
объема предоставляемых льгот, в первую  очередь,  за  счет  увеличения
количества льгот и льготных категорий плательщиков. К 2006 году  объем
льгот возрос в 4,9 раза по сравнению с  2004  годом,  достигнув  687,4
млн. руб., или 5,3% доходов  областного  бюджета.  Данный  уровень  не
является  критически  высоким,  однако  при   сохранении   сложившейся
тенденции, он мог за 2-3 года достичь критической отметки.
     Основные  объемы  льгот  предоставлялись  по  уплате  налога   на
имущество организаций. В 2006 году они составили 678,3 млн.  руб.  или
98,7% от общей суммы льгот по платежам в областной бюджет.
     Основными целями предоставления льгот являлись:
     1. Сокращение встречных финансовых потоков.  С  этой  целью  были
установлены льготы по налогу на имущество  организаций,  уплачиваемому
исполнительными органами государственной власти Ивановской  области  и
органами местного самоуправления,  государственными  и  муниципальными
учреждениями, финансируемыми из областного и местных бюджетов.
     2. Поддержка   инвестиционной   деятельности.   С   этой    целью
предоставлялись  льготы   по   налогу   на   имущество   организациям,
реализующим  инвестиционные  проекты,  включенные  в   Государственный
реестр инвестиционных проектов Ивановской области или  Государственную
инвестиционную   программу   Ивановской    области.    Также    льготы
предоставлялись организациям, инвестиционные договоры с администрацией
Ивановской области которых утверждены областными законами.
     3. Поддержка  приоритетных   отраслей   и   производств.   Льготы
предоставлялись организациям, производящим: пиво и солод,  неочищенные
растительные масла и растительные рафинированные масла и жиры.
     4. Поддержка   социально   значимых   субъектов   -   организаций
социально-культурной   сферы,   балансодержателей   жилищного   фонда,
градообразующих предприятий, производственных предприятий, находящихся
в собственности всероссийских организаций  инвалидов,  государственных
унитарных предприятий уголовно-исполнительной системы.
     Эффективное    использование    инструмента    налоговых    льгот
затруднялось    отсутствием    точной     статистики     в     разрезе
налогоплательщиков. Официальная информация о величине налоговых льгот,
предоставляемая Федеральной налоговой службой содержит только сведения
об общих объемах льгот по каждому налогу. Детальную статистику удается
получать только по предприятиям, с  которыми  заключены  соглашения  о
взаимодействии.
     Процесс рассмотрения вопросов и принятия решений об  установлении
или  отмене  налоговых  льгот  носит  неформализованный  характер.   В
частности,  отсутствует  утвержденный  порядок  оценки   эффективности
планируемых к предоставлению налоговых льгот, не проводится регулярная
ревизия эффективности уже предоставленных льгот.
     Отсутствие нормативно закрепленной процедуры в  настоящий  момент
восполняется процессом политического взаимодействия  исполнительных  и
представительных органов власти.

                         План реформирования

     Ключевой задачей по данному направлению являются объективизация и
формализация принятия решений по предоставлению (сохранению) налоговых
льгот и,  на  этой  основе,  снижение  общего  объема  предоставляемых
региональных льгот.
     На первом этапе  планируется  разработать  и  утвердить  механизм
оценки  бюджетной  и  социальной  эффективности  налоговых  льгот   и,
связанные с ним, критерии для признания налоговых  льгот  эффективными
или неэффективными.
     Эффективными должны признаваться налоговые льготы с положительной
бюджетной эффективностью. Причем при осуществлении  расчетов  плановые
доходы от предоставления льгот должны  взвешиваться  на  вероятностный
характер его получения.
     На  основе   социальной   эффективности   льготы   предполагается
признавать эффективными тогда,  когда  они  предоставляются  социально
незащищенным гражданам и являются  востребованными  последними.  В  то
время как льготы, предоставляемые  населению  и  юридическим  лицам  с
целью   поддержки   какой-либо   активности,   деятельности,    должны
оцениваться с позиции бюджетного  или  народнохозяйственного  эффекта.
Вопрос трансформации народнохозяйственного эффекта в финансовый должен
быть разрешен при разработке соответствующих методик.
     На втором этапе должен быть скорректирован порядок предоставления
новых налоговых льгот, учитывающий необходимость оценки  эффективности
и получения положительной оценки. Кроме того, должна  быть  закреплена
периодичность осуществления ревизии эффективности уже  предоставленных
налоговых льгот и послаблений.
     На  третьем  этапе  будет   осуществлена   ревизия   существующих
налоговых льгот (с учетом оценки  их  эффективности),  по  результатам
которой подготовлены  и  вынесены  на  рассмотрение  представительного
органа  проекты  законов  о  ликвидации  отдельных  налоговых   льгот.
Принятие данных законов должно произойти в первой половине 2009  года,
чтобы подойти к новому  бюджетному  циклу  в  условиях  предсказуемого
налогового законодательства.

-----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------|
|N   |Мероприятие                                                                        |Сроки реализации |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|14.1|Подготовка  проекта   постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего| до 01.07.2008   |
|    |методику оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к|                 |
|    |предоставлению) льгот,  критерии  признания  льгот  неэффективными. Согласование и |                 |
|    |принятие постановления.                                                            |               |14.2| Подготовка проекта закона Ивановской области, утверждающего порядок и условия     |  до 01.04.2009  |
|    | установления, продления срока действия и отмены налоговых льгот по региональным   |                 |
|    | налогам и пониженных налоговых ставок по федеральным налогам в части, зачисляемой |                 |
|    | в областной бюджет. Согласование и принятие закона                                |                 |
    (В   редакции   Постановления   Правительства  Ивановской  области
от 11.03.2009 г. N 57-п)
  |
|    |на предоставление неэффективных  льгот).  Согласование  и  принятие закона.        |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|14.3|Проведение  инвентаризации  (оценки  эффективности)  действующих налоговых льгот,  |  до 01.01.2009  |
|    |установленных региональным законодательством.                                      |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|14.4|Подготовка проектов законов Ивановской области об отмене отдельных налоговых льгот,| до 01.04.2009   |
|    |признанных  неэффективными  по  результатам  инвентаризации   (при необходимости). |                 |
|    |Вынесение  проектов  законов  на  рассмотрение   представительного органа.         |                 |
L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------

         Возможные альтернативы и обоснование выбора решения

     Альтернативы реформирования по данному направлению  существуют  в
отношении выбора различных  вариаций  оценки  эффективности  налоговых
льгот и признания их эффективными.
     Альтернативным  предложенному  является  вариант  унифицированной
оценки эффективности налоговых  льгот,  во  всех  случаях  сводимой  к
финансовому  эффекту  для  бюджета.  Такая  оценка  даст   возможность
сопоставления  различных   налоговых   льгот   друг   с   другом,   их
сравнительного  анализа.  Недостаток  подхода  состоит  в   неизбежной
надуманности и высокой погрешности, которые сопровождают трансформацию
социального эффекта в  финансовый.  Даже  необходимость  трансформации
народнохозяйственного  эффекта  в  финансовый,   заложенная   в   план
реформирования, вызывает опасения.

   Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов

     Ниже приведены ключевые риски, полностью  исключить  которые  при
реализации программы реформирования не представляется возможным:

-----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------|
|N   |Риск                      |Причины                        |Методы минимизации                         |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|1   |Противодействие           |Низкая  актуальность проблемы  |Проведение разъяснительной работы.         |
|    |нововведениям со стороны  |предоставления налоговых льгот.|                                           |
|    |органов власти области    |Приоритет политического выбора |                                           |
|    |                          |при предоставлении налоговых   |                                           |
|    |                          |льгот по сравнению с           |                                           |
|    |                          |рациональной оценкой их        |                                           |
|    |                          |эффективности.                 |                                           |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|2   |Слабость   методик  оценки|Сложность   трансформации      |Переход   к отдельному учету               |
|    |финансового       эффекта |народнохозяйственных эффектов в|народнохозяйственной эффективности при     |
|    |предоставления   налоговых|финансовый.                    |обнаружении   существенной погрешности,    |
|    |льгот                     |                               |вложенной в методики оценки финансового    |
|    |                          |                               |эффекта.                                   |
L----+--------------------------+-------------------------------+--------------------------------------------

     Наибольшее значение с точки  зрения  рисков  осуществления  имеет
фактор несогласия с актуальностью  реформирования  (отдельных  органов
власти, депутатов, иных лиц принимающих  решения).  Данное  несогласие
может возникать как выражение позиции, согласно  которой  утвержденные
законом льготы выражают волю избирателей,  политический  выбор,  и  не
требуют дополнительной рационализации в виде оценки их  эффективности.
Реализация данных  рисков  может  иметь  своим  следствием  сохранение
неэффективных налоговых  льгот,  даже  при  выражении  соответствующей
инициативы Правительства области по их отмене.

     15. Реализация комплекса мер по повышению деловой активности

                      Анализ исходного состояния

     Существующая   система   поддержки   малого   предпринимательства
сложилась в 1997 году с принятием областного закона от 31.12.1997 N48-
ОЗ "О поддержке малого предпринимательства". Конкретные мероприятия по
организационной, консультационной, финансовой поддержке  планировались
и реализовывались в рамках долгосрочной целевой программы  развития  и
государственной поддержки малого предпринимательства на период до 2006
года (утв. законом Ивановской области от 24.12.2002 N 98-ОЗ).
     Основным     направлением     поддержки     субъектов      малого
предпринимательства являлось предоставление займов и гарантий, а также
субсидирование  процентных  ставок  по  привлекаемых  кредитам.  Также
важное значение  имела  консультационная  и  информационная  поддержка
малого предпринимательства.
     Финансовая и консультационная поддержка  осуществлялась  на  базе
ивановского     государственного      фонда      поддержки      малого
предпринимательства,    муниципальных    фондов    поддержки    малого
предпринимательства. В целях повышения  доступности  информационной  и
методической   поддержки   субъектов   малого   бизнеса   был   создан
информационный  Интернет-портал  "Малый  бизнес  Ивановской   области"
(http://mb. ivanovo. ru/).
     Достигнутые  к  началу  2007  года  показатели  развития   малого
предпринимательства в Ивановской области свидетельствовали об  успехах
проводимой политики повышения деловой активности населения. По  итогам
2006 года доля малого предпринимательства в обороте розничной торговли
составила   15,7%,   в   объеме   отгруженных   товаров   собственного
производства, выполненных работ и услуг собственными силами - 21,9%.
     Однако уже в  2007  году  началось  замедление  развития  сектора
малого бизнеса. Рост объемов выпуска и  торговых  оборотов  в  секторе
малого бизнеса близок к темпам инфляционного повышения цен. Увеличение
объемов в физическом выражении практически  не  наблюдается.  Согласно
базовому   варианту   прогноза    социально-экономического    развития
Ивановской области  в  2008-2009  годах  ожидается  сохранение  данной
тенденции. Этому будет способствовать и сокращение  объемов  бюджетных
ассигнований, выделяемых на  поддержку  малого  предпринимательства  в
Ивановской области. Заложенные в областном бюджете 2007 года и проекте
бюджета 2008  года  суммы  финансирования  существенно  ниже  объемов,
которые  были  предусмотрены  в  первоначальном   варианте   программы
развития и  государственной  поддержки  малого  предпринимательства  в
Ивановской области на 2007-2009 годы.
     В условиях сокращения  финансирования  повышается  потребность  в
более эффективном использовании имеющихся ресурсов. Сейчас возможности
выработки и принятия эффективных  решений  в  сфере  поддержки  малого
бизнеса ограничены из-за  дефицита  оперативной  информации  о  данном
секторе экономики. Существующая система  показателей  и  отчетности  о
деятельности  субъектов  малого  предпринимательства   выстроена   под
решение  задачи  информирования  федеральных  органов   исполнительной
власти о состоянии данного сектора экономики. Отсутствует  эффективный
механизм сбора и анализа  информации,  ориентированный  на  подготовку
управленческих решений областного уровня по совершенствованию практики
стимулирования деловой активности.

                         План реформирования

     Для  изменения  базовой  тенденции  в  2008-2009  гг.  необходимо
активизировать    работу    по    поддержке    малого    и    среднего
предпринимательства. И, в первую очередь,  с  точки  зрения  поддержки
инфраструктуры  развития   предпринимательства.   В   рамках   целевой
программы   (разработанной   с   учетом   изменившегося   федерального
законодательства) должны быть предусмотрены  мероприятия  по  оказанию
консультационной  и  организационной  поддержки  субъектам  малого   и
среднего  предпринимательства.  Наиболее  целесообразно   организовать
такую поддержку  посредством  размещения  государственного  заказа  на
предоставление соответствующих услуг, либо посредством  субсидирования
специализированных  некоммерческих  организаций  (например,   торгово-
промышленной палаты).
     Для наблюдения за состоянием деловой активности  будет  закреплен
порядок проведения мониторинга деятельности малого и среднего бизнеса.
Помимо статистической информации (в т.  ч.  о  финансово-экономических
результатах) туда должны  войти  результаты  выборочных  конъюнктурных
опросов   малого   и    среднего    предпринимательства.    Проведение
конъюнктурных  опросов   планируется   заказывать   либо   в   органах
статистики, либо в специализированных социологических организациях.
     Проведение мониторинга должно быть организовано ежеквартально - в
части оперативной отчетности (статистической, налоговой) и ежегодно  -
в части расширенной отчетности (в т. ч. конъюнктурных обзоров).

-----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------|
|N   |Мероприятие                                                                        |Сроки реализации |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|15.1|Формирование проекта долгосрочной  целевой  программы  поддержки малого и среднего |  до 01.07.2008  |
|    |предпринимательства на 2009-2011  гг.  Согласование  и  утверждение программы.     |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|15.2|Подготовка  проекта   постановления Правительства Ивановской области об утверждении|  до 01.09.2008  |
|    |порядка  оказания  консультационной  и  организационной  поддержки субъектам малого|                 |
|    |предпринимательства. Согласование и принятие постановления.                        |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|15.3|Подготовка  проекта   постановления  Правительства  Ивановской области о проведении|  до 01.01.2009  |
|    |мониторинга   результатов   деятельности   малого и  среднего предпринимательства. |                 |
|    |Согласование и принятие постановления.                                             |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|15.4|Размещение государственного  заказа  на  реализацию мероприятий программы поддержки|  до 01.02.2009  |
|    |малого  и   среднего   предпринимательства   (в  части  оказания консультационной и|                 |
|    |организационной поддержки) на  2009-2011  гг.  (или  предоставление субсидий       |                 |
|    |некоммерческим организациям на оказание консультационной поддержки субъектам малого|                 |
|    |предпринимательства)                                                               |                   (Исключен   -   Постановление   Правительства  Ивановской  области
от 11.03.2009 г. N 57-п)  +------+---------------------------------------------------------------+------------+
| 15.5 | Проведение мониторинга результатов деятельности субъектов     | до         |
|      | малого и среднего предпринимательства в 2009 году (в т.ч. по  | 01.07.2009 |
|      | итогам за 2008 год)                                           |            |
+------+---------------------------------------------------------------+------------+
    (Дополнен   -   Постановление   Правительства  Ивановской  области
от 11.03.2009 г. N 57-п)
  |
L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------

         Возможные альтернативы и обоснование выбора решения

     Альтернативы реформирования по данному направлению  существуют  в
отношении выбора различных вариантов проведения мониторинга,  а  также
различных  способов  оказания   консультационной   и   организационной
поддержки субъектам малого предпринимательства.
     Основная   альтернатива    предложенному    способу    проведения
мониторинга  состоит  в  использовании  исключительно  уже   имеющейся
статистики -  налоговой,  официальной  государственной.  Плюс  данного
подхода - существенно более низкие затраты на его проведение. Минусы -
низкая точность официальной статистики  (отчетность  субъектов  малого
бизнеса перед органами  статистики  очень  ограниченная,  используется
множество неочевидных коэффициентов досчета и корректировки).
     Альтернативами     предусмотренному      способу      организации
консультационной поддержки выступает  развертывание  собственной  сети
консультационных пунктов, а также  создание  консультационного  центра
при исполнительном органе  государственной  власти.  В  обоих  случаях
достигается больший контроль и возможность управления работой пунктов.
Однако  в  первом  варианте  велики  затраты  на  создание  сети  (как
финансовые,  так  и  временные).  Тогда   как   во   втором   варианте
присутствует малый территориальный охват и  выполнение  несвойственных
функций государственным органом. Вариант заказа данных услуг на рынке,
либо некоммерческим структурам представляется более привлекательным со
всех точек зрения.

   Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов

     Ниже приведены ключевые риски, полностью  исключить  которые  при
реализации программы реформирования не представляется возможным:

-----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------|
|N   |Риск                      |Причины                        |Методы минимизации                         |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|1   |Несвоевременное принятие  |Длительный характер принятия   |                -                          |
|    |ОЦП по развитию малого и  |(согласования).                |                                           |
|    |среднего бизнеса (как     |Совпадение процесса разработки |                                           |
|    |следствие, организации    |ОЦП с выработкой новых правил к|                                           |
|    |консультационной и        |их составлению.                |                                           |
|    |организационной поддержки)|                               |                                           |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|2   |Сопротивление    принятию |Отсутствие    в     бюджете    |Частичное финансирование расходов за счет  |
|    |новой  редакции  областной|достаточных   средств   для    |программы реформирования региональных      |
|    |(долгосрочной) целевой    |увеличения расходов на развитие|финансов.                                  |
|    |программы                 |малого и среднего бизнеса.     |                                           |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|3   |Невыполнение критерия     |Переход малых предприятий в    |                -                          |
|    |пятого уровня (отсутствие |разряд средних.                |                                           |
|    |роста доли малого         |Концентрация малого бизнеса в  |                                           |
|    |предпринимательства в     |сфере услуг.                   |                                           |
|    |промышленном производстве)|Изменение порядка              |                                           |
|    |                          |статистического определения    |                                           |
|    |                          |показателей развития малого    |                                           |
|    |                          |бизнеса.                       |                                           |
L----+--------------------------+-------------------------------+--------------------------------------------

     Каждый из рисков обладает невысокой вероятностью  реализации,  но
отличается  очень  слабой  степенью  управленческого  воздействия.   В
большей степени это относится к последнему  риску,  когда  погрешности
статистического учета и процессы естественного роста малых предприятий
могут привести к снижению доли  малого  предпринимательства  в  объеме
промышленного производства области.

  16. Повышение прозрачности и доступности сведений о собственности
                    субъекта Российской Федерации

                      Анализ исходного состояния

     Обязательность учета имущества,  находящегося  в  государственной
собственности  Ивановской  области  установлена   Законом   Ивановской
области  N41-ОЗ  от  30  апреля  2003  года  "О порядке  управления  и
распоряжения имуществом, находящимся в  государственной  собственности
Ивановской области".
     Учет  объектов  государственного  имущества  Ивановской   области
организован в форме реестра имущества, находящегося в  государственной
собственности  Ивановской  области.  Порядок   формирования,   ведения
реестра и раскрытия содержащейся  в  нем  информации  заинтересованным
лицам установлен Постановлением Главы администрации Ивановской области
от 31 мая  1999 г.  N 337  "Об организации  учета  и  ведения  реестра
имущества, находящегося  в  государственной  собственности  Ивановской
области".
     Согласно действующему порядку, учету подлежат:
     1. Участки леса, недр, водные объекты и другие природные  объекты
(ресурсы), находящиеся в областной собственности;
     2. Областное  имущество,  закрепленное  на  праве  хозяйственного
ведения  за  государственным  унитарным  предприятием  или  на   праве
оперативного  управления  за  областным  казенным   предприятием   или
государственным   учреждением,   либо    находящееся    в    областной
собственности предприятие в целом как имущественный комплекс;
     3. Находящиеся в областной  собственности  акции  (доли,  вклады)
хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них областное
имущество, не вошедшее в уставный (складочный капитал);
     4. Иное  находящееся  в  областной  собственности  недвижимое   и
движимое имущество, в том  числе  переданное  в  пользование,  аренду,
залог и по иным основаниям.
     Ведение реестра объектов государственной собственности Ивановской
области осуществляется в виде баз  данных  имущества,  находящегося  в
государственной  собственности  Ивановской  области,  формируемых   по
территориальному  признаку.  На  основе  информации,   получаемой   от
юридических лиц - держателей свидетельств, осуществляется  добавление,
изменение записей об объектах учета и их исключение из указанной  базы
данных при изменении формы собственности или  других  вещных  прав  на
объекты учета.
     Для  учета  объектов  государственной  собственности   Ивановской
области применяется балансовая стоимость имущества. Проведение  оценки
рыночной стоимости объектов, находящихся  в  собственности  Ивановской
области осуществляется только при подготовке имущества  к  продаже.  С
целью повышения объективности данной процедуры  в  Ивановской  области
нормативно  утвержден  порядок  отбора  оценщиков,  привлекаемых   для
проведения оценки государственного имущества Ивановской области.
     Механизм раскрытия  информации  о  государственной  собственности
Ивановской   области   построен   по   заявительному   принципу   всем
заинтересованным лицам. Порядок предоставления информации  различается
в зависимости от категории лица-заявителя, запрашивающего информацию:

---------------T--------------------------------T------------------T--------------------------------------|
|      1       |                2               |        3         |                  4                   |
+--------------+--------------------------------+------------------+--------------------------------------+
|              |1. Органы государственной власти|                  |                                      |
|              |Ивановской области.             |                  |                                      |
|              |2. Органы местного              |                  |                                      |
|              |самоуправления.                 |Юридические лица, |                                      |
|              |3. Органы, осуществляющие       |имеющие           |                                      |
|Категории     |ведение   государственного      |свидетельства   о |Все   прочие заинтересованные лица    |
|заявителей    |земельного кадастра.            |внесении в реестр |                                      |
|              |4. Учреждения юстиции по        |областной         |                                      |
|              |государственной регистрации прав|собственности     |                                      |
|              |на недвижимое имущество и сделок|                  |                                      |
|              |с ним.                          |                  |                                      |
|              |                                |                  |                                      |
+--------------+--------------------------------+------------------+--------------------------------------+
|Круг объектов,|                                |Только по объектам|                                      |
|по которым    |Все объекты учета               |учета             |Все объекты учета                     |
|предоставляет-|                                |соответствующих   |                                      |
|ся информация |                                |юридических лиц   |                                      |
+--------------+--------------------------------+------------------+--------------------------------------+
|              |                                |                  |1. Для физических лиц: письменное     |
|              |                                |                  |заявление; документ, удостоверяющий   |
|Основание     |                                |                  |личность.                             |
|предоставление|Официальный   запрос            |Официальный запрос|2. Для уполномоченных представителей  |
|информации    |                                |                  |юридического лица: письменное         |
|              |                                |                  |заявление; документы, подтверждающие  |
|              |                                |                  |регистрацию юридического лица         |
+--------------+--------------------------------+------------------+--------------------------------------+
|Платность     |Бесплатно                       |Бесплатно         |Платно, в размере 0,5МРОТ             |
+--------------+--------------------------------+------------------+--------------------------------------+
|              |                                |                  |Комитет по управлению госимуществом   |
|              |                                |                  |администрации Ивановской области,     |
|              |                                |                  |осуществляющий ведение базы данных    |
|              |                                |                  |областного имущества, предоставляет   |
|Особые условия|           -                    |         -        |юридическому лицу, имеющему           |
|              |                                |                  |свидетельство о внесении в реестр     |
|              |                                |                  |областной собственности, по его       |
|              |                                |                  |запросу информацию о лицах, получивших|
|              |                                |                  |сведения о его объекте                |
L--------------+--------------------------------+------------------+---------------------------------------

                         План реформирования

     По  данному  направлению  предполагается  предпринять  ряд   мер,
закрепляющих и  окончательно  оформляющих  существующую  в  Ивановской
области модель учета объектов собственности и раскрытия  информации  о
них.
     В плановом периоде  нормативно  будет  закреплен  порядок  оценки
объектов, находящихся  в  собственности  Ивановской  области.  Порядок
будет  предусматривать  проведение   рыночной   оценки   исключительно
независимыми организациями, отбираемыми в рамках конкурсных  процедур.
Оценка будет распространена на все имущество, предполагаемое к продаже
(приватизации).
     Тот же нормативный акт должен закрепить обязательную  публичность
информации об оценке стоимости имущества.

-----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------|
|N   |Мероприятие                                                                        |Сроки реализации |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|16.1|Подготовка  проекта постановления  Правительства  Ивановской области, закрепляющего|  до 01.04.2008  |
|    |порядок оценки рыночной стоимости имущества, публикации данных об оценке имущества.|                 |
|    |Согласование и принятие постановления.                                             |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|16.2|Создание  на  сайте  Правительства  Ивановской  области в сети Интернет специальной|  до 01.10.2008  |
|    |страницы, посвященной публикации информации о  стоимости  объектов, находящихся в  |                 |
|    |собственности  субъекта  Российской  Федерации,  в  том числе по отдельным объектам|                 |
|    |собственности.                                                                     |                 |
L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------

         Возможные альтернативы и обоснование выбора решения

     Набор возможных альтернатив ограничивается  определением  перечня
объектов, которые должны подвергаться рыночной оценке.  Альтернативами
предложенному варианту выступают:
     регулярная рыночная оценка всех объектов собственности;
     рыночная  оценка  реализуемого  (приватизируемого)  имущества   и
отдельных категорий имущества.
     Оба  альтернативных  варианта  позволяют  получать  более  полное
представление о  стоимости  активов  Ивановской  области.  Однако  все
преимущества  от  обладания  более  полной  информацией   нивелируются
высокой стоимостью ее  получения,  заметно  превышающей  потенциальные
выгоды.

   Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов

     Ниже приведены ключевые риски, полностью  исключить  которые  при
реализации программы реформирования не представляется возможным:

---T----------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------|
|N | Риск                       |Причины                        |Методы минимизации                         |
+--+----------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|1 |  Противодействие  принятию |Минимальная  доля  правовых    |Проведение разъяснительной работы.         |
|  | правовых актов со стороны  |новаций в планируемых актах.   |                                           |
|  | органов власти области     |Закрепление большей части      |                                           |
|  |                            |необходимых норм федеральным   |                                           |
|  |                            |законодательством.             |                                           |
L--+----------------------------+-------------------------------+--------------------------------------------

     Вероятность реализации рисков оценивается как низкая. Воздействие
на  реальный  уровень  качества  управления  в  данной  сфере  -   как
минимальное.

    17. Повышение эффективности собственности субъектов Российской
                              Федерации

                      Анализ исходного состояния

     Система  управления  государственными  унитарными   предприятиями
Ивановской области и организациями, доли  уставного  капитала  которых
принадлежат Ивановской области основана  на  распределении  полномочий
между  департаментом  управления  имуществом  Ивановской   области   и
отраслевыми органами.
     Основной задачей департамента  управления  имуществом  Ивановской
области является обеспечение сохранности и эффективного  использования
имущества унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала
которых принадлежат Ивановской области.
     Задачей отраслевых департаментов является  управление  областными
предприятиями  в  целях   решения   социально-экономических   проблем,
обеспечения оказания качественных государственных  услуг  населению  и
организациям Ивановской области. С этой целью ежегодно  осуществляется
планирование деятельности государственных унитарных предприятий.
     Основным инструментом планирования  деятельности  государственных
унитарных предприятий выступают  программы  деятельности  предприятий,
ежегодно  утверждаемые  курирующими  отраслевыми   органами.   Порядок
разработки   и   утверждения   программ   установлен    постановлением
Администрации  Ивановской  области  от  29  сентября  2003 г.   N83-па
"О порядке   разработки   и    утверждения    программ    деятельности
государственных унитарных предприятий Ивановской области".
     Представители департамента  управления  имуществом  и  отраслевых
департаментов   активно   участвуют   в   планировании    деятельности
организаций, доля  Ивановской  области  в  уставном  капитале  которых
составляет 50% и  более.  В  отношении  организаций,  доля  Ивановской
области в уставном капитале которых составляет  менее  50%,  детальный
мониторинг   и   планирование   не   осуществляются,   а    проводится
последовательная политика приватизации.
     В  целях  оперативного  контроля  выполнения  программ  унитарных
предприятий, оценки финансово-экономического положения государственных
унитарных предприятий и организаций, доли уставного  капитала  которых
принадлежат Ивановской области, осуществляется  регулярный  мониторинг
их деятельности.
     Сбор  информации   для   мониторинга   осуществляется   в   форме
периодической  отчетности  руководителей   областных   государственных
унитарных предприятий и представителей Ивановской  области  в  органах
управления открытых акционерных обществ.  Требования  к  содержанию  и
периодичности отчетности  установлены  указом  Губернатора  Ивановской
области от 4 января 2001 года N5-УГ.
     По государственным унитарным предприятиям  Ивановской  области  в
департамент  управления  имуществом  и  курирующие  отраслевые  органы
поступает также регулярная финансовая отчетность.
     На   основе   поступающей   информации   департамент   управления
имуществом и отраслевые департаменты параллельно  ведут  мониторинг  и
осуществляют оценку и  анализ  результатов  деятельности  предприятий.
Перечень отслеживаемых показателей, методика их мониторинга и  анализа
нормативно не утверждены, в  каждом  исполнительном  органе  действует
сложившаяся практика.
     На  основе  результатов  проводимого  мониторинга   департаментом
управления имуществом, совместно с курирующими  отраслевыми  органами,
готовятся  предложения  по  управлению   государственными   унитарными
предприятиями  и  организациями,  доли  уставного   капитала   которых
принадлежат Ивановской области.
     Одним из  ключевых  решений,  принимаемых  с  учетом  результатов
мониторинга,   является   приватизация    государственных    унитарных
предприятий, продажа долей  Ивановской  области  в  уставном  капитале
организаций.
     По  итогам  финансового  анализа   деятельности   государственных
унитарных предприятий,  все  осуществляющие  деятельность  предприятия
разделяются на 3 группы:
     1 группа   -    осуществляющие    деятельность    государственные
предприятия, предлагаемые к преобразованию в акционерные общества  (со
стоимостью чистых активов более 100 тыс. рублей).  Данные  предприятия
предлагаются для включения в прогнозный план  приватизации.  При  этом
учитывается   мнение   отраслевых   органов   государственной   власти
Ивановской  области.  Изначально  в  эту  группу  было   отнесено   27
предприятий.  Численность  группы  сокращается  по  мере  приватизации
входящих в нее предприятий.
     2 группа   -    осуществляющие    деятельность    государственные
предприятия, имеющие чистые активы недостаточные для преобразования  в
акционерные общества  (мене  100  тыс.  рублей).  В  отношении  данных
предприятий   предварительно,   до   включения   в   прогнозный   план
приватизации,  проводятся  мероприятия  по  финансовому  оздоровлению,
уточнению  их  статуса,  проведению  и  оформлению  реорганизационных,
ликвидационных процедур и внесению соответствующих изменений в  реестр
государственного имущества. Изначально в эту группу было  отнесено  13
предприятий.
     3 группа  -  предприятия,  имеющие  социальную   значимость   для
Ивановской области,  не  подлежащие  к  включению  в  прогнозный  план
приватизации. К данной группе было отнесено 4 предприятия.
     Используемая система критериев не оформлена  в  виде  нормативно-
правового акта, в связи с чем решения, принимаемые на  ее  основе,  не
являются  неоспоримыми.  Допустимой  является  ситуация,  при  которой
отраслевые органы отказывают в согласовании приватизации  предприятий,
обосновывая их социальную значимость. Такая  практика  стала  причиной
появления третьей группы предприятий, не подлежащих приватизации.

                         План реформирования

     Ключевым элементом реформы по данному  направлению  должна  стать
формализация и объективизация критериев принятия решений  относительно
сохранения   в   собственности   области   отдельных   предприятий   и
организаций. Планируется разработать и  принять  нормативным  правовым
актом ясные критерии для  сохранения  или  реализации  соответствующей
собственности.
     Данные критерии, основанные  на  оценке  бюджетной  и  социальной
эффективности  должны  оформлять  уже  существующую  сегодня  практику
принятия решений. Оценка социальной значимости (эффективности)  должна
стать объективной и прозрачной, не допускающей  различных  толкований.
Методику оценки социальной эффективности целесообразно фокусировать на
таких факторах, как: обеспечение  оказания  государственных  услуг  (в
первую  очередь,  с  более  высокой   надежностью),   непосредственное
предназначение организации для реализации национальных проектов и т.д.
Оценку бюджетной эффективности - на экономии в осуществлении бюджетных
расходов (предоставление услуг, в т. ч. государственных услуг по более
низким ценам).
     Очевидно, что доли  в  уставных  капиталах  акционерных  обществ,
размер которых составляет менее  25%,  должны  быть  включены  в  план
приватизации   (поскольку   отсутствует    возможность    эффективного
управления данными организациями).
     На  основе   утвержденных   критериев   должна   быть   проведена
инвентаризация   в   отношении   существующих    пакетов    акций    и
государственных унитарных предприятий и, впоследствии,  скорректирован
уже существующий план приватизации.
     Полное приведение в соответствие перечня ГУП и АО, находящихся  в
собственности области, установленным критериям будет достигнуто к 2010
году.

-----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------|
|N   |Мероприятие                                                                        |Сроки реализации |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|17.1|Подготовка  проекта   постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего|  до 01.07.2008  |
|    |порядок оценки бюджетной и социальной  эффективности  сохранения  в собственности  |                 |
|    |области ГУП и долей в ОАО. Согласование и принятие постановления.                  |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|17.2|Подготовка проекта закона Ивановской  области,  устанавливающего систему критериев |до 01.07.2008    |
|    |для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного |                 |
|    |капитала в которых принадлежат субъектам Российской Федерации (в т. ч. с учетом    |                 |
|    |оценки  бюджетной  и  социальной  эффективностей).  Рассмотрение и принятие закона.|                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|17.3|Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности, а  также целесообразности  |  до 01.01.2009  |
|    |сохранения в собственности области ГУП и долей в ОАО в 2008 году.                  |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|17.4|Подготовка проекта закона, вносящего изменения в прогнозный план приватизации      |  до 01.01.2009  |
|    |государственного   имущества   Ивановской   области (на основе проведенной оценки).|                 |
|    |Внесение, согласование и принятие закона.                                          |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|17.5|Проведение  процедур  приватизации  в  отношении  утвержденного перечня организаций|  до конца 2009  |
|    |(ликвидация, рыночная оценка, регистрация эмиссии и т.д.).                         |  года           |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|17.6|Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности, а  также целесообразности  |  до 31.12.2009  |
|    |сохранения в собственности области ГУП и долей в ОАО в 2009 году.                  |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|17.7|Создание  на  сайте  Правительства  Ивановской  области в сети Интернет специальной| до 01.10.2008   |
|    |страницы,  посвященной публикации  информации о собственности Ивановской области (в|                 |
|    |т. ч. реестров государственных унитарных  предприятий,  акционерных обществ, доли  |                 |
|    |которых  принадлежат  области,  и  сведений   о   результатах   их деятельности).  |                 |
L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------

         Возможные альтернативы и обоснование выбора решения

     Альтернативы реформирования по  данному  направлению  сводятся  к
принятию  различных  подходов  к   оценке   эффективности   сохранения
государственных унитарных  предприятий,  долей  в  уставных  капиталах
акционерных обществ.
     В плане реформирования сделан  акцент  на  эффекты,  связанные  с
надежностью и эффективностью оказания государственных услуг,  а  также
реализацией национальных проектов развития. В то  же  время,  методика
может   быть   нацеленной   и   на   получение   бюджетного    эффекта
(положительного   потока   доходов),   и   на   получение   социально-
экономических эффектов  (поддержание  занятости,  снижение  социальных
рисков и т.д.).  Учет  данных  факторов  делает  подход  к  сохранению
предприятий  и  долей  в  капиталах  более   гибким,   многофакторным.
Недостаток данных подходов  -  попадание  в  "зону  правового  риска",
поскольку  сохранение  в  государственной   собственности   имущества,
напрямую не предназначенного  для  реализации  полномочий  области,  в
ближайшие годы станет невозможным.

   Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов

     Ниже приведены ключевые риски, полностью  исключить  которые  при
реализации программы реформирования не представляется возможным:

-----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------|
|N   |Риск                      |Причины                        |Методы минимизации                         |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|1   |Длительный  срок          |Сложность процедур приватизации|Планирование завершения преобразований,    |
|    |осуществления             |государственного  имущества    |выходящего  за   сроки реализации программы|
|    |преобразований            |(рыночная оценка, регистрация  |реформирования.                            |
|    |                          |эмиссии, конкурс на продажу и  |                                           |
|    |                          |т.д.).                         |                                           |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|2   |Противоречие  политических|На  практике  отдельные объекты|Учет мотивов принятия политических решений |
|    |приоритетов и             |имущества  сохраняются   в     |о  необходимости  сохранения имущества при |
|    |установленных критериев   |собственности исходя из        |разработке методики оценки социальной      |
|    |оценки                    |политического  видения   их    |эффективности   и   критериев сохранения   |
|    |                          |необходимости.                 |имущества.                                 |
L----+--------------------------+-------------------------------+--------------------------------------------

     Основной риск реализации мероприятия - организационный, связанный
с длительностью приватизационных процедур (начиная от внесения в  план
приватизации и заканчивая реальной продажей пакета акций). Данный риск
может поставить под сомнение достижение пятого уровня оценки  качества
управления по данному направлению реформирования.

  18. Внедрение формализованных процедур управления государственным
долгом субъекта Российской Федерации, принятия долговых обязательств,
                         их рефинансирования

                      Анализ исходного состояния

     В последние годы происходило последовательное  снижение  долговой
нагрузки на областной бюджет. За 2004-2006 гг. объем  государственного
долга области сократился в 1,7 раза и на 1 января 2007 года  составлял
387,3 млн. руб., или 5,8% доходов областного бюджета за 2006 год  (без
учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета).  Сложившаяся
динамика государственного  долга  явилась  следствием  консервативного
планирования  расходов  областного  бюджета  и  проведения  осторожной
долговой политики.
     Управление  государственным  долгом   осуществлялось   в   рамках
сложившихся административных  процедур,  зачастую  не  имеющих  четкой
нормативной регламентации. Отсутствовал системный подход к  управлению
существующими и планированию привлечения новых обязательств.
     На этапе бюджетного  планирования  не  практиковалось  проведение
расчета объема возможного привлечения новых  долговых  обязательств  с
учетом их влияния на долговую  нагрузку  бюджета  субъекта  Российской
Федерации. В законах об областном бюджете предельная величина долговых
обязательств, допустимая к привлечению  в  очередном  финансовом  году
обычно устанавливалась на максимально  допустимом  уровне  (исходя  из
ограничений Бюджетного кодекса). На практике же проводилась сдержанная
долговая  политика,  не  допускающая  приближения   объемов   долговых
обязательств к установленным предельным уровням.
     Принятие  решений  о  привлечении  новых  долговых   обязательств
осуществляется с  учетом  оценки  ожидаемых  издержек  для  областного
бюджета,  а  также  сравнения   различных   альтернативных   вариантов
заимствований. Однако четкая методика  количественной  оценки  влияния
привлекаемых долговых обязательств  на  долговую  нагрузку  областного
бюджета отсутствует.

                         План реформирования

     В плановом периоде планируется существенная активизация  долговой
политики.  К  2009   году   ожидается   рост   привлеченных   долговых
обязательств более чем в 6 раз по отношению к уровню,  существовавшему
на начало 2007 года. Вместе с усилением значимости  долговой  политики
соразмерно повысятся и риски принимаемых решений.
     Поэтому  уже  в  2008  году  необходимо  реализовать   ряд   мер,
направленных на создание  механизмов,  защищающих  от  непредвиденного
ухудшения платежеспособности областного бюджета.
     В рамках реализации программы  будет  организован  учет  долговой
нагрузки на бюджет с  учетом  действующих  и  планируемых  к  принятию
долговых  обязательств.  Для  этой   цели   должна   быть   утверждена
соответствующая методика, неотъемлемой  частью  которой  будет  расчет
максимально  возможного  привлечения  новых   долговых   обязательств,
позволяющий    сохранить    текущий     (или     заданный)     уровень
платежеспособности бюджета. Сама методика  расчета  платежеспособности
должна учитывать ключевые требования российского законодательства,  но
быть максимально приближенной к международным  методикам  оценки.  При
этом,  методика  должна  позволять  оценивать  как   текущий   уровень
платежеспособности, так и перспективы его изменения.
     Важнейшим  моментом  в  реализации  данного  направления  реформы
является  внедрение  указанных  выше  методик  и  расчетов  в  процесс
бюджетного планирования и формирования  долговой  политики  Ивановской
области.   Планируется   закрепить    обязательность    предоставления
информации  о  планируемом  уровне  платежеспособности   бюджета   при
рассмотрении проекта бюджета. Помимо этого,  информация  о  текущем  и
планируемом уровне платежеспособности бюджета должна стать публичной.

-----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------|
|N   |Мероприятие                                                                        |Сроки реализации |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|18.1|Подготовка  проекта   постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего|  до 01.07.2008  |
|    |методику расчета долговой нагрузки на бюджет, методику  определения максимально    |                 |
|    |возможного привлечения долговых обязательств (для разных уровней                   |                 |
|    |платежеспособности). Согласование и принятие постановления.                        |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|18.2|Подготовка  проекта   постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего|  до 01.07.2008  |
|    |методику расчета платежеспособности бюджета области. Согласование и принятие       |                 |
|    |постановления.                                                                     |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|18.3|Внесение изменений  в  закон  области  "О бюджетном процессе в Ивановской области",|  до 01.05.2008  |
|    |касающихся  обязательности  предоставления  информации об уровне платежеспособности|                 |
|    |областного бюджета в составе материалов к проекту бюджета.                         |                 |
|    |(осуществляется совместно с  внесением  изменений и  дополнений  в закон области "О|                 |
|    |бюджетном процессе  Ивановской  области",  предусмотренных  другими мероприятиями  |                 |
|    |Программы)                                                                         |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|18.4|Создание  на  сайте  Правительства  Ивановской  области в сети Интернет специальной|  до 01.04.2009  |
|    |страницы, посвященной публикации информации о государственном долге области,       |                 |
|    |долговых обязательствах и уровне платежеспособности.                               |                 |
L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------

         Возможные альтернативы и обоснование выбора решения

     В  области  реформирования  по  данному  направлению   существует
несколько наборов альтернатив.
     Альтернативность  возникает  при  определении  методики   расчета
платежеспособности областного  бюджета.  Это  может  быть  собственная
методика, разработанная под существующие потребности в  управленческой
информации.  Либо  это  может  методика,  основанная   на   признанных
разработках, применяемых в международной практике.  Предпочтительность
второго варианта связана с тем, что  оценка  платежеспособности  будет
ориентирована не только на внутреннее использование,  но  и  адекватно
восприниматься внешними пользователями,  в  том  числе  потенциальными
кредиторами.  Применение  для  оценки  платежеспособности   признанных
международных  методик  будет  способствовать   выстраиванию   системы
планирования,  учета,  контроля  в  сфере  общественных   финансов   в
соответствии с передовыми мировыми стандартами.
     Альтернативность   реформирования   возникает   также   в   части
определения степени жесткости механизма принятия решений о привлечении
новых  долговых  обязательств.  В  Ивановской   области   может   быть
нормативно   закреплена   модель,    предусматривающая    установление
обязательных правил, либо правил рекомендательного характера.
     Вариант с установлением жестких правил является более  прозрачным
и  гарантирующим  системность  подхода  к  принятию  решений  в  сфере
управления долговыми обязательствами. В  то  же  время,  он  не  лишен
недостатков, связанных с  невозможностью  учета  политических  мотивов
принятия решений о принятии новых долговых обязательств, даже невзирая
на последующее ухудшение платежеспособности бюджета.

   Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов

     Ниже приведены ключевые риски, полностью  исключить  которые  при
реализации программы реформирования не представляется возможным:

-----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------|
|N   |Риск                      |Причины                        |Методы минимизации                         |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|1   |Противоречие  политических|На  практике  управление       |Информационно-публичный характер расчетов  |
|    |приоритетов  в  сфере     |государственным  долгом бюджета|возможного объема привлечения кредитов с   |
|    |управления государственным|во многом подчинено реализуемой|учетом воздействия на уровень              |
|    |долгом решениям,          |политике в сфере бюджетных     |платежеспособности.                        |
|    |получаемым  на  основе    |расходов                       |Сохранение  политической  воли  в процессе |
|    |применения формализованной|                               |принятия решений.                          |
|    |методики                  |                               |                                           |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|2   |Формализация              |Низкая   актуальность  проблемы|Законодательное закрепление обязательного  |
|    |разрабатываемых  методик, |долговой   нагрузки.           |представления информация о максимальном    |
|    |их  минимальное применение|Отсутствие  традиций применения|объеме привлечения кредитов и уровне       |
|    |на практике               |оценок  платежеспособности  при|платежеспособности  с проектом бюджета.    |
|    |                          |принятии управленческих        |                                           |
|    |                          |решений.                       |                                           |
L----+--------------------------+-------------------------------+--------------------------------------------

     Основной риск реализации мероприятия - политический, связанный  с
противоречием решений, получаемых на основе  формализованной  методики
управления   государственным   догом,    установленным    политическим
приоритетам в сфере долговой политики и политики бюджетных расходов.

   19. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения
                          финансовой помощи

                      Анализ исходного состояния

     Действующая модель межбюджетных  отношений  закреплена  областным
законом  от  28.11.2005  года  N173-ОЗ  "О межбюджетных  отношениях  в
Ивановской области".
     Специфика   системы   межбюджетных   отношений,   сложившейся   в
Ивановской области заключается  в  высокой  централизации  доходов  на
областном уровне. В 2006 году  доля  расходов  областного  бюджета  на
безвозмездные перечисления в бюджеты муниципальных районов и городских
округов  составляла  47,6%.  Необходимость  финансовой   централизации
оправдывается большой неравномерностью территориального  распределения
доходной базы.
     Постоянно  существует  проблема  балансирования   между   рисками
чрезмерного сокращения доходов обеспеченных муниципалитетов и  рисками
недостаточного выравнивания доходов слабо обеспеченных муниципалитетов
вследствие межбюджетного перераспределения.
     История  внесения  поправок  в  областной  закон  "О межбюджетных
отношениях  в  Ивановской  области"   свидетельствует   о   том,   что
оптимальная формула распределения дотаций и субсидий  на  выравнивание
бюджетной обеспеченности поселений, все еще не найдена.
     В настоящий момент действует  система  распределения  дотаций  из
фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских  округов),
основанная  на  выравнивании  уровня  их   бюджетной   обеспеченности.
Распределение финансовой помощи бюджетам поселений  проводится  исходя
из подушевого принципа с применением поправочных коэффициентов. В 2007
году впервые были  сформированы  бюджеты  поселений  и  была  налажена
система их финансовой поддержки из областного бюджета.  Полномочия  по
Ивановской области по расчету и предоставлению дотаций поселениям были
делегированы органам местного  самоуправления  муниципальных  районов.
Финансирование переданных полномочий осуществлялось за счет  субвенций
из областного фонда компенсаций.
     Характер   дополнительной   финансовой    помощи    муниципальным
образованиям  носят   субсидии   областного   фонда   софинансирования
социальных  расходов.  Текущее  предназначение  данного   фонда   было
предопределено   историей   его    формирования.    Областного    фонд
софинансирования   социальных   расходов   был    сформирован    путем
консолидации в нем различных субсидий, в том числе  предоставляемых  в
рамках реализации областных целевых программ.
     В 2005-2007 годах финансирование капитальных вложений  в  объекты
муниципального   значения   осуществлялось   через   областной    фонд
муниципального развития. Данный фонд  формировался  из  программных  и
внепрограммных  расходов   по   муниципальным   объектам   капитальных
вложений.
     Особенностью   сложившейся    практики    поддержки    реализации
инвестиционных  проектов   в   муниципальных   образованиях   являлось
практически полное их финансирование за счет  субсидий  из  областного
бюджета. В 2006 году по всем объектам капитальных вложений планируемое
соотношение  областного  и  муниципального  финансирования  составляло
90:10. Однако по просьбам  муниципальных  образований  соотношение  по
объектам капитальных вложений, включенным во внепрограммную часть  ФМР
было изменено на 99:1, при сохранении доли областного софинансирования
по объектам  программной  части  ФМР.  На  2007  год  доля  областного
софинансирования была установлена на уровне 90:10 по всем проектам.
     Основными проблемами в сфере организации  межбюджетных  отношений
являлись:
     1. Проблема недостатка статистической информации  для  проведения
более детальных  и  объективных  расчетов  при  проведении  бюджетного
выравнивания.
     В частности, до настоящего времени из-за  отсутствия  необходимой
информации при в расчете индекса налогового потенциала  использовались
данные о фактических доходах.
     Отсутствие отчетных данных  в  разрезе  поселений,  не  позволяет
использовать механизм отрицательных трансфертов. Ожидается, что первые
отчетные данные, необходимые для  расчета  отрицательных  трансфертов,
появятся только в 2008 году.
     Серьезным   проявлением   информационного    дефицита    является
прекращение  предоставления  региональной   энергетической   комиссией
информации по стоимости тепловой энергии и стоимости воды, необходимой
для расчета корректирующего коэффициента на  уровень  оплаты  жилищно-
коммунальных  услуг.   Применение   данного   коэффициента   позволяло
учитывать объективные различия в стоимости расходов,  связанные  более
высокой стоимостью топлива. Отказ от применения  данного  поправочного
коэффициента  может  привести   к   существенному   недофинансированию
муниципальных районов, снабжаемых топливом по воде.
     2. Проблема обоснованности расходов по предоставляемым  субсидиям
в рамках областного фонда софинансирования социальных расходов.
     Лишь часть субсидий из ФССР утверждена  законодательно  вместе  с
соответствующими методиками распределения. Наименее регламентированным
является  распределение  субсидий,  утвержденных  в   рамках   целевых
программ. По  отдельным  программным  субсидиям  отсутствуют  методики
распределения.
     Областные  целевые  программы,  принимавшиеся  в  2006-2007  гг.,
утверждались    исполнительным    органом    государственной    власти
(Правительством области). Это означает, что расходные обязательства по
предоставлению   субсидий   в   рамках   данных   целевых    программ,
устанавливались постановлениями Правительства Ивановской области.
     3. Проблемы в сфере  оказания  инвестиционной  финансовой  помощи
муниципальным образованиям.
     Существующая  проблематика  в   сфере   оказания   инвестиционной
финансовой помощи муниципальным образованиям  во  многом  совпадает  с
проблематикой, описанной  для  процесса  осуществления  инвестиций  на
областном уровне.
     В частности, отсутствует эффективная система отбора муниципальных
инвестиционных     проектов     для     предоставления      областного
софинансирования.  Большая  часть  перечня  поддерживаемых   за   счет
областных  средств   инвестиционных   проектов   меняется   на   этапе
политического согласования с органом представительной власти.
     Существует проблема распыления инвестиционных ресурсов вследствие
планирования  к  реализации  в  течение  очередного  года  чрезмерного
количества  инвестиционных  проектов,  потребности  в   финансировании
которых   заведомо   превышают   предусмотренные    суммы    бюджетных
ассигнований.
     Отсутствует практика непрерывного и  достаточного  финансирования
инвестиционных  проектов.   При   реализации   долгосрочных   проектов
практикуется ежегодное подтверждение их финансирования, договоры по их
исполнению носят краткосрочный характер и перезаключаются ежегодно.
     Сохраняется  проблема  низкого  уровня  подготовки  муниципальных
проектов, заявляемых на софинансирование за  счет  средств  областного
бюджета.  Особенно  остро  данная  проблема  стоит  в  части   заявок,
поступающих от поселений, испытывающих сильный дефицит специалистов  в
области финансов и муниципального управления.
     В отдельных случаях, муниципальные образования подают  заявки  на
включение в фонд муниципального развития только с целью резервирования
за ними определенной суммы областных субсидий, с намерением в  течение
года  представить  заявки  на  финансирование  других   инвестиционных
проектов.

                         План реформирования

     В  сфере  межбюджетных   отношений   реформирование   планируется
осуществить по нескольким направлениям.
     Во-первых,  необходимо  повысить  прозрачность  и   объективность
распределения дотаций. Из расчетов  должны  быть  исключены  данные  о
фактических  (планируемых)  доходах  и  расходах  бюджетов   отдельных
муниципалитетов. Поправочные коэффициенты,  используемые  при  расчете
индекса расходных потребностей,  должны  иметь  понятное  основание  и
проверяемые объективные исходные данные для определения  их  значений.
Необходимо разработать коэффициенты, отражающие объективные различия в
стоимости предоставления муниципальных услуг для поселенческого уровня
бюджетов.
     Одним из методов, позволяющим  ликвидировать  дефицит  статистики
может   стать   представление   непосредственно   органами    местного
самоуправления  подтвержденной   поставщиками   услуг   информации   о
стоимости этих услуг на  территории  муниципального  образования.  При
отсутствии такой информации в расчетах применяется средний  уровень  с
пониженным коэффициентом.
     При   этом,   предполагается   сохранить   существующий   уровень
централизации налоговых доходов на уровне областного бюджета, применяя
в    межбюджетном    регулировании    преимущественного    инструменты
межбюджетных трансфертов.
     Во-вторых,  в   рамках   внедрения   среднесрочного   финансового
планирования, планируется закрепить методику определения общего объема
фонда  финансовой  поддержки,  фонда  софинансирования  расходов.  Это
должно  повысить  предсказуемость  оказания  финансовой   помощи   для
муниципальных образований. В основе определения объема  фондов  должна
лежать формула, увязанная  с  объемом  доходов  областного  бюджета  и
возможным перераспределением расходных полномочий.
     В-третьих, должна измениться модель предоставления субсидий.  Как
и в случае с дотациями, планируется принять  изменения  в  нормативные
правовые  акты,  повышающие  объективность   распределения   субсидий.
Планируется разделить фонд софинансирования на несколько частей.  Одна
часть фонда должна  быть  направлена  на  выравнивание  обеспеченности
городских округов и муниципальных районов по решению ключевых вопросов
местного значения -  оказанию  скорой  и  первичной  медико-санитарной
помощи, дошкольному образованию, общему образованию и др. Данная часть
фонда должна быть достаточно стабильной год от года.
     Вторая  часть  фонда  должна  иметь  капитальную  направленность.
Распределение  "капитальной"  части  фонда  софинансирования  расходов
(ФСР) предполагается организовать на объективной конкурсной основе, на
основе законодательно утвержденных методик. Базовыми критериями отбора
должны  стать:  обеспеченность  объектами  социальной  инфраструктуры,
социальная эффективность  проектов  (степень  улучшения  характеристик
оказания  муниципальных  услуг),  степень  проработки   инвестиционных
проектов   (заявок   на   софинансирование),    соответствие    планам
территориального    развития    и    приоритетам     области,     доля
софинансирования. На конкурсе должно побеждать ограниченное количество
объектов, позволяющее  обеспечить  строительство  и  ввод  объектов  в
нормативные сроки.
     Организационно изменения в нормативные правовые акты должны  быть
подготовлены и приняты преимущественно в первом полугодии  2008  года,
чтобы вступить в силу с 2009 года.  В  конце  2008  года  должен  быть
проведен первый конкурс по  распределению  субсидий  ФСР  капитального
характера.
     Еще одной новацией распределения фонда софинансирования (как  для
выравнивающей,  так  и  для  капитальной  части)  должен  стать   учет
соблюдения  требований  к  конечным  результатам  расходования  данных
средств. Нарушение условий должно вести к перераспределению субсидий в
пользу   муниципальных   образований,    неукоснительно    соблюдающих
установленные требования (через понижающие и повышающие коэффициенты).
Новацию предстоит закрепить законом области о межбюджетных отношениях.
     Также  должны  быть  предприняты  организационные   действия   по
обеспечению  открытости  и  публичности   регулирования   межбюджетных
отношений:  организованы  публикации  проектируемых   и   утвержденных
методик распределения помощи, опубликованы исходные данные  и  расчеты
объемов финансовой помощи. В первую очередь  будет  сделан  акцент  на
размещение данной информации в сети Интернет.

-----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------|
|N   |Мероприятие                                                                        |Сроки реализации |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|19.1|Подготовка изменений в закон области о межбюджетных  отношениях, закрепляющий      |  до 01.07.2008  |
|    |изменения  в  методику  распределения  дотаций  и  субсидий  между муниципальными  |                 |
|    |образованиями  (объективизация  методик   распределения дотаций, определение общего|                 |
|    |объема ФФП  и  ФСР,  закрепление  модели  и  методик  распределения субсидий ФСР). |                 |
|    |Внесение, согласование и принятие закона.                                          |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|19.2|Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, устанавливающего|  до 01.09.2008  |
|    |порядок проведения конкурсов  по  распределению  капитальной  части фонда          |                 |
|    |софинансирования расходов. Согласование и принятие постановления.                  |                   (Исключен   -   Постановление   Правительства  Ивановской  области
от 11.03.2009 г. N 57-п)    |
|    |конкурсной комиссии). Согласование и принятие распоряжения.                        |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|19.4|Проведение конкурса на распределение  капитальной  части  ФСР  в 2008 году         |  до 31.11.2008    (Исключен   -   Постановление   Правительства  Ивановской  области
от 11.03.2009 г. N 57-п)08  |
|    |Ивановской области, посвященной вопросам межбюджетных отношений                    |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|19.6|Проведение конкурса на распределение  капитальной  части  ФСР  в 2009 году         |  до 31.11.2009  |
L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------

         Возможные альтернативы и обоснование выбора решения

     В рамках реформирования по данному направлению возможны следующие
развилки выбора альтернатив:
     1. Возможна различная степень централизации финансовых ресурсов в
областном бюджете. Вариантом, реализованным в  Ивановской  области  на
данный  момент,  является  максимальная  централизация   ресурсов   на
областном  уровне.  Основным  недостатком  данного  варианта  является
дестимулирующий эффект межбюджетного  перераспределения,  при  котором
финансово поощряется экономическая слабость муниципальных образований.
     Альтернативным вариантом является децентрализация и  максимальное
закрепление  доходов  за  местными  бюджетами.  Недостатками   второго
варианта являются существенная потеря  управляемости  территориями  из
областного   центра,   существенное    снижение    уровня    бюджетной
обеспеченности большинства муниципальных образований,  и  связанные  с
этим  высокие  политические  риски.  Положительной  стороной  варианта
является   стимулирование   муниципальных   образований   к   развитию
собственной доходной базы.
     В силу высокой неравномерности  распределения  доходной  базы  по
территории  области,  высокой  политической  и  социальной  значимости
бюджетного  выравнивания,  целесообразным  представляется   сохранение
существующей    высокоцентрализованной    конструкции     межбюджетных
отношений.
     2. Возможны  различные  подходы  к  определению   общего   объема
финансовой  помощи,  подлежащей  распределению  в  рамках   бюджетного
выравнивания.
     Базовым подходом,  реализованным  в  настоящий  момент,  является
субъективное установление общим объемом  финансовой  помощи  по  факту
утверждения бюджета. Данный подход является самым простым, максимально
гибким, но в то же время, наименее прозрачным и предсказуемым  (данная
прозрачность значительно возрастет с переходом на трехлетнее бюджетное
планирование).
     Альтернативные подходы  основаны  на  определении  общего  объема
финансовой помощи в соответствии с какой-либо рационально обоснованной
методикой.
     Наиболее простой в применении является методика счета, основанные
на инфляционном увеличении объемов финансовой поддержки отчетного года
и его корректировке с учетом новаций  в  законодательстве.  Негативным
эффектом  применения  данной  методики  будет  являться   существенное
увеличение  нагрузки  на  областной  бюджет  в   части   расходов   по
предоставлению финансовой помощи в случае  отставания  роста  доходной
базы бюджета от темпов инфляции, возникновение  диспропорций  в  росте
бюджетных расходов областного и местного уровня.
     Альтернативной  методикой  является   определение   общей   суммы
средств,   направляемых   на   бюджетное   выравнивание,   в   размере
фиксированной   доли   собственных   доходов    областного    бюджета,
скорректированной с учетом  планируемого  перераспределения  расходных
полномочий. Данная методика также проста  в  применении  как  методика
инфляционного счета, но лишена указанных в отношении нее недостатков.
     Наконец,  для  расчета   объемов   финансовой   поддержки   может
применяться  подход,  основанный  на  оценке  и  сопоставлении   общих
потребностей  муниципальных  образований  в  финансовых   ресурсах   и
имеющихся  доходных  возможностей.  Основными   недостатками   данного
подхода является сложность и непрозрачность  счета,  субъективность  и
высокие риски ошибочных оценок.
     3. Возможно   использование   ресурсов   фонда   софинансирования
социальных расходов для проведения активной территориальной политики.
     В  наиболее  простой  конструкции,  распределение  средств  фонда
софинансирования  социальных   расходов   осуществляется   на   основе
формализованных  процедур,  не  предполагающих  проведение  через  них
активного управленческого воздействия на территории.
     Альтернативным вариантом является  использование  ресурсов  фонда
софинансирования   социальных   расходов   для   реализации   активной
социально-экономической политики развития территорий. С этой целью  за
счет средств фонда на территориях могут реализовываться приоритетные с
точки зрения проводимой  областной  политики  инвестиционные  проекты.
Часть средств фонда может  направляться  муниципалитетам  по  принципу
"финансирование в обмен на реформы".
     Второй  вариант  является  более  сложным  в  реализации  как   в
организационном, так  и  в  политическом  плане,  однако  он  способен
принести больший  эффект  с  точки  зрения  решения  задач  социально-
экономического развития территорий Ивановской области.
     Вариант,  планируемый  к  реализации,  будет  содержать  элементы
первого  и  второго  подхода.  Формализованное   распределение   будет
осуществляться  в  части,  направляемой  на  бюджетное   выравнивание.
Активная территориальная  политика  будет  проводится  при  конкурсном
распределении финансирования объектов  капитальных  вложений.  Принцип
"финансирование в обмен на  реформы"  будет  реализован  путем  увязки
предоставляемого софинансирования с результатами мониторинга  качества
управления финансами, а  также  установления  отдельных  требований  к
конечным результатам расходования субсидий.

   Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов

     Ниже приведены ключевые риски, полностью  исключить  которые  при
реализации программы реформирования не представляется возможным:

-----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------|
|N   |Риск                      |Причины                        |Методы минимизации                         |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|1   |Сопротивление             |Неясность   для  представителей|Широкая разъяснительная работа,            |
|    |преобразованиям модели    |органов местного самоуправления|направленная на разъяснение планов         |
|    |межбюджетных отношений  со|последствий     внедрения новой|преобразований и ожидаемых результатов.    |
|    |стороны  органов  местного|конструкции   межбюджетных     |Публичность планов по реформированию и     |
|    |самоуправления            |отношений                      |результатов  проведенных  преобразований (в|
|    |                          |                               |том числе, конечных эффектов).             |
|    |                          |                               |Обеспечение участия представителей органов |
|    |                          |                               |местного самоуправления в согласовании     |
|    |                          |                               |документов, фиксирующих новую модель       |
|    |                          |                               |межбюджетных отношений.                    |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|2   |Невозможность   применения|Отсутствие    статистических   |Создание системы учета показателей,        |
|    |методик (либо наличие     |данных, необходимых для        |требуемых для расчета межбюджетных         |
|    |существенных погрешностей |проведения расчетов по новым   |трансфертов, по которым отсутствует        |
|    |счета)                    |методикам                      |официальная статистика.                    |
|    |                          |                               |Нахождение иных объективных показателей,   |
|    |                          |                               |имеющих высокую корреляцию с дефицитными.  |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|3   |Политическое сопротивление|Лишение  возможности  включения|Широкая разъяснительная работа в           |
|    |преобразованию   механизма|дополнительных инвестиционных  |представительном органе государственной    |
|    |осуществления   финансовой|проектов на этапе согласования |власти.                                    |
|    |поддержки   инвестиционных|проекта    бюджета             |Разделение    с представительным органом   |
|    |проектов местного значения|                               |ответственности за  принятие нового порядка|
|    |                          |                               |софинансирования  инвестиционных   проектов|
|    |                          |                               |местного  значения  путем  его  утверждения|
|    |                          |                               |областным законом.                         |
L----+--------------------------+-------------------------------+--------------------------------------------

     Основными рисками реализации данного  направления  реформирования
являются  риски  политического  противодействия  со  стороны   органов
местного самоуправления  и  представительного  органа  государственной
власти  Ивановской   области.   Вероятно,   что   публичность   планов
реформирования, разъяснительная деятельность  будут  недостаточны  для
существенного снижения данных рисков. Основным инструментом управления
ими является включение представителей органов местного  самоуправления
и  депутатов  Ивановской  области  в   процесс   обсуждения   проектов
нормативных документов.

 20. Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным
                               бюджетам

                      Анализ исходного состояния

     Общие   требования   по   предоставлению    бюджетных    кредитов
муниципальным образованиям Ивановской области ежегодно устанавливаются
областными  законами  о   бюджете   на   очередной   финансовый   год.
Процессуальное  описание  порядка  предоставления,   использования   и
возврата муниципальными  образованиями  Ивановской  области  бюджетных
кредитов закреплено в постановлении администрации  Ивановской  области
от 17.03.2005 N 41-па.
     В  настоящий  момент  нормативно  закреплены  в  законодательстве
Ивановской области:
     требования  к  форме  и  содержанию   заявки   и   сопровождающих
документов,  подаваемых  заявителем  с  целью   получения   бюджетного
кредита;
     требования к срокам рассмотрения заявки на  получение  бюджетного
кредита;
     закрытый перечень возможных целей привлечения кредитов,  а  также
требование  использования  привлекаемых  средств  строго  по  целевому
назначению. Бюджетные  кредиты  из  областного  бюджета  муниципальным
образованиям Ивановской области могут предоставляться  только  на  две
возможные  цели:  1)  покрытие  кассовых  разрывов,  2)   приобретение
топлива;
     запрет  на  предоставление  кредитов  при  наличии   просроченной
задолженности по ранее полученным бюджетным  средствам  на  возвратной
основе;
     требование о наличии права на бесспорное списание суммы бюджетных
средств  с  лицевого  счета   заемщика   в   случае   невозврата   или
несвоевременного возврата  бюджетного  кредита,  уплаты  процентов  за
пользование им в установленные  кредитным  договором  сроки,  а  также
взыскание неустойки в соответствии с бюджетным законодательством РФ.
     В   действующем   порядке   предоставления   бюджетных   кредитов
муниципальных образований отсутствует исчерпывающий перечень критериев
принятия решений о  предоставлении  или  об  отказе  в  предоставлении
кредита.
     Решение о предоставлении или отказе в  предоставлении  бюджетного
кредита основывается на расчете потребности муниципального образования
в  кредитовании,   проводимом   сотрудниками   департамента   финансов
Ивановской области.
     Как показывает статистика  рассмотрения  обращений  муниципальных
образований  за  2005-2007  гг.,  отказы  в  предоставлении  бюджетных
кредитов являются редкими исключениями. В 2005 году  было  отказано  в
предоставлении бюджетных кредитов трем муниципальным  образованиям,  в
2007  году  -  одному  муниципальном  образованию.  В  2006  году  все
обращения  муниципальных  образований   о   предоставлении   бюджетных
кредитов из областного бюджета были удовлетворены.
     В  подавляющем   количестве   случаев   кредитования   происходит
пересмотр первоначально  заявленных  сумм.  Формализованная  процедура
определения фактического объема  предоставляемого  бюджетного  кредита
отсутствует, но существует сложившаяся практика  рассмотрения  заявок,
выработаны неформальные критерии пересмотра сумм кредитов.
     При   обращении   муниципальных   образований   с   просьбами   о
предоставлении из областного бюджета бюджетных кредитов  запрашиваемые
суммы могут быть уменьшены:
     если  при  расчете  потребности  муниципального   образования   в
бюджетном кредите учитывались суммы планируемых капитальных расходов;
     если по результатам расчетов, проведенных департаментом  финансов
Ивановской области на основе данных текущей отчетности  об  исполнении
местного  бюджета,  происходит  переоценка  заявленной   муниципальным
образованием величины кассового разрыва;
     если выявляется несоответствие  объемов  расходов  муниципального
образования, указанных в заявке на  получение  бюджетного  кредита,  и
объемов бюджетных ассигнований из сводной бюджетной  росписи  местного
бюджета;
     если выдача бюджетного кредита в  запрашиваемом  объеме  ведет  к
нарушению требований  Бюджетного  кодекса  РФ  к  уровню  расходов  по
обслуживанию муниципального долга, предельному размеру  муниципального
долга,  либо  предельному  размеру  дефицита  бюджета   муниципального
образования.

                         План реформирования

     В  сфере  предоставления  бюджетных  кредитов  местным   бюджетам
предстоит ужесточить бюджетные  ограничения  по  изменению  условий  и
сроков  предоставления  кредитов,  а  также   повысить   объективность
процедуры выдачи кредитов. В первую очередь это касается  кредитов  на
покрытие кассовых разрывов.
     Процедуру предоставления кредитов  планируется  модифицирована  с
акцентом  на  единовременное  распределение  сумм,  предусмотренных  в
областном  бюджете  на  выдачу  кредитов   местным   бюджетам.   Будет
разработана и утверждена методика распределения  общего  объема  между
подавшими  заявки  муниципальными   образованиями.   Методика   должна
предусматривать проверку заявленной потребности в  бюджетном  кредите,
по результатам которой сумма заявки может быть  сокращена,  либо  сама
заявка - отклонена.
     Сумма, предусмотренная на кредитование местных  бюджетов,  должна
распределяться пропорционально поданным и скорректированным заявкам.
     Как и прежде, кредиты  не  должны  предоставляться  муниципальным
образованиям,  имеющим  просроченную  задолженность  перед   областным
бюджетом.
     По   результатам   распределения   сумм,   предусмотренных    для
кредитования местных бюджетов, будут  заключаться  кредитные  договоры
(соглашения) с указанием конкретных сроков и сумм привлечения кредита.
При этом целесообразно закрепить норму, согласно которой сроки и суммы
привлечения могут быть изменены по дополнительному соглашению только в
сторону их уменьшения.
     Организационно   план   реформирования   сводится   к    принятию
соответствующих  нормативных  правовых   актов,   закрепляющих   новые
процедуры распределения и предоставления бюджетных кредитов.

-----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------|
|N   |Мероприятие                                                                        |Сроки реализации |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|20.1|Подготовка  проекта  внесения  изменений  в  закон  области "О бюджетном процессе в| до 01.05.2008   |
|    |Ивановской    области",  устанавливающих базовые  принципы предоставления бюджетных|                 |
|    |кредитов  муниципальным  образованиям.  Согласование  и   принятие закона.         |                 |
|    |(осуществляется совместно с  внесением  изменений  и  дополнений в закон области "О|                 |
|    |бюджетном процессе  Ивановской  области",  предусмотренных  другими  мероприятиями |                 |
|    |Программы)                                                                         |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|20.2|Подготовка  проекта   постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего|  до 01.01.2009  |
|    |порядок и методику распределения средств на предоставление кредитов местным        |                 |
|    |бюджетам  на  покрытие временных кассовых разрывов, порядок заключения и исполнения|                 |
|    |кредитных  договоров   (соглашений).   Согласование   и   принятие постановления.  |                 |
L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------

         Возможные альтернативы и обоснование выбора решения

     Альтернативность реформирования по данному направлению связана  с
возможностью   установления   различной   периодичности    конкурсного
распределения бюджетных кредитов между  муниципальными  образованиями.
Наиболее   реальными   альтернативами    являются    ежегодное    либо
ежеквартальное  проведение  процедуры  сбора  и  рассмотрения   заявок
органов местного самоуправления с последующим распределением кредитных
ресурсов между муниципальными образованиями.
     Схема ежегодного  распределения  кредитных  ресурсов  проигрывает
ежеквартальной по степени точности прогнозирования  кассовых  разрывов
муниципальными образованиями, но выигрывает с точки зрения издержек на
администрирование   данного   процесса.   Сложившаяся   статистика   в
Ивановской области свидетельствует о малом количестве  предоставляемых
бюджетных кредитов муниципальным образованиям в течение года.  Поэтому
проведение процедуры распределения кредитных ресурсов один раз  в  год
представляется более оправданным.
     Другой  набор  альтернатив  связан  с  возможностью  установления
дополнительных условий предоставления бюджетных кредитов муниципальным
образованиям. Такими условиями могут  быть:  требования  к  соблюдению
сроков и качеству бюджетного планирования и  отчетности  муниципальных
образований; обязательность  проведения  реформирования  муниципальных
финансов; соблюдение требований бюджетного кодекса РФ и т.п.
     Планируется сохранить  действующее  в  настоящий  момент  условие
предоставления   бюджетных   кредитов   муниципальным    образованиям,
заключающееся в требовании отсутствия просроченной задолженности перед
областным бюджетом, применяя более жесткие условия для  предоставления
субсидий.

   Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов

     Ниже приведены ключевые риски, полностью  исключить  которые  при
реализации программы реформирования не представляется возможным:


-----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------|
|N   |Риск                      |Причины                        |Методы минимизации                         |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
1 Существенное расхождение Неточность планирования Проведение обучения планированию
|    |плана  предоставления     |потребностей  в  кредитовании  |потребности  в кредитных ресурсов и        |
|    |бюджетных  кредитов  и    |муниципальными  образованиями. |составлению заявок представителей          |
|    |реальных потребностей     |Низкое качество обоснования    |финансовых  служб органов местного         |
|    |муниципальных  образований|потребности  в  кредитных      |самоуправления Ивановской области          |
|    |(неэффективное            |ресурсах.                      |                                           |
|    |использование  средств,   +-------------------------------+-------------------------------------------+
|    |предусмотренных на выдачу |Возникновение  потребности  в  |Внеплановое предоставление кредитов/       |
|    |бюджетных кредитов)       |кредитовании в силу            |финансовой помощи                          |
|    |                          |непредвиденных обстоятельств,  |                                           |
|    |                          |возникших в течение финансового|                                           |
|    |                          |года                           |                                           |
L----+--------------------------+-------------------------------+--------------------------------------------


     Вероятность  реализации  рисков,  связанных  с  низким  качеством
финансового   планирования   на   уровне   муниципальных   образований
оценивается как довольно высокая.  Предусмотренный  метод  минимизации
данных  рисков   оценивается   как   достаточно   эффективный.   Менее
управляемыми являются риски, связанные  с  вероятностью  возникновения
потребностей в кредитовании в  силу  непредвиденных  обстоятельств.  В
исключительных случаях для  их  компенсации  могли  бы  использоваться
механизмы предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям,
однако это на практике это может привести к  существенному  ослаблению
бюджетных ограничений.

    21. Организация мониторинга качества управления общественными
       финансами и платежеспособности муниципальных образований

                      Анализ исходного состояния

     В Ивановской области  мониторинг  качества  управления  бюджетами
муниципальных образований проводится на ежеквартальной основе. Порядок
проведения  мониторинга  утвержден   приказом   главного   финансового
управления  Ивановской  области  N105  от  07.06.2005   "О мониторинге
соблюдения муниципальными образованиями Ивановской области  требований
Бюджетного  кодекса  Российской  Федерации   и   качества   управления
бюджетами муниципальных образований  Ивановской  области".  Мониторинг
ведется   по   отдельным   индикаторам,   интегральные   оценки    для
муниципалитетов не считаются.
     На   данный    момент    мониторинг    выполняет    исключительно
информационную    функцию.    Отсутствует     механизм     финансового
стимулирования муниципальных образований, показывающих лучшее качество
управления общественными финансами по результатам мониторинга.

                         План реформирования

     Основным  направлением  совершенствования   сложившейся   системы
мониторинга   качества   управления    общественными    финансами    и
платежеспособности муниципальных  образований  является  использование
данного   механизма   для    управления    процессом    реформирования
муниципальных финансов.
     На  первом  этапе  необходимо  расширить  перечень  отслеживаемых
показателей для получения  более  полной  оценки  качества  управления
муниципальными финансами и уровня платежеспособности местных бюджетов.
Должен  быть  сделан  выход  на  интегрированные  оценки  качества   и
платежеспособности.
     Для автоматизации мониторинга управления  качества  муниципальных
финансов предполагается разработать и внедрить специальное программное
обеспечение.
     В  конце   2008   года   планируется   провести   конкурс   между
муниципальными  образованиями  области   на   реализацию   собственных
программ  (планов)  реформирования  муниципальных   финансов.   Данные
программы должны быть запланированы и  реализованы  в  течение  одного
года,  в  ходе  их  реализации  должны   быть   осуществлены   базовые
мероприятия, повышающие эффективность управления  финансами.  К  числу
таковых должны быть отнесены: разработка реестров муниципальных услуг,
организация учета потребности в оказании услуг, внедрение  инструмента
задания на оказание муниципальных услуг, совершенствование программно-
целевого метода планирования, ужесточение финансовой дисциплины и т.д.
     Оценочные критерии конкурса должны  быть  четко  взаимоувязаны  с
критериями оценки качества управления финансами  и  платежеспособности
местных бюджетов.
     На третьем этапе, в  2009  году,  в  нормативные  правовые  акты,
регулирующие распределение субсидий фонда  софинансирования  расходов,
планируется  внести  изменения,  связывающие  методики  предоставления
субсидий с оценкой уровня  платежеспособности  и  качества  управления
финансами (чем больше уровень, тем большие шансы и/или больше  размеры
субсидий должны получить муниципальные образования).  Такие  изменения
могут быть применены как к  "капитальной"  части  ФСР,  так  и  к  его
выравнивающей части.
     В качестве еще одного стимула для органов местного самоуправления
по  повышению  качества  управления  финансами   планируется   сделать
результаты  мониторинга  качества  и  платежеспособности   публичными,
организовав их регулярную публикацию.

-----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------|
|N   |Мероприятие                                                                        |Сроки реализации |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|21.1|Подготовка проекта изменений в приказ  департамента  финансов  о мониторинге       |  до 01.07.2008  |
|    |соблюдений  требований  БК  и   качества   управления  бюджетами, предусматривающих|                 |
|    |расширение  числа  показателей мониторинга, методики получения сводных показателей.|                 |
|    |Принятие приказа.                                                                  |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|21.2|Подготовка  проекта   постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего|  до 01.10.2008  |
|    |порядок  проведения конкурса на предоставление субсидий на реализацию муниципальных|                 |
|    |программ реформирования общественных финансов (с методикой оценки и порядком       |                 |
|    |проведения конкурса). Согласование и принятие постановления.                       |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|21.3|Проведение конкурса на предоставление субсидий на реализацию муниципальных программ|  до 01.11.2008  |
|    |реформирования общественных финансов в 2009 году.                                  |                 |
+----+---------------------------------------------------------------------------------01.04.2010-------+
|21.4|Подведение итогов конкурса на предоставление субсидий   на реализацию муниципальных|  до 31.12.2009  |
|    |программ  реформирования  общественных  финансов  в 2009 году, выделение финансовой|                   (В   редакции   Постановления   Правительства  Ивановской  области
от 11.03.2009 г. N 57-п)
  |
|    |помощи (субсидий).                                                                 |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|21.5|Подготовка проектов изменений в закон Ивановской области о межбюджетных отношениях,|  до 01.06.2009  |
|    |предусматривающих взаимосвязь уровня платежеспособности и  качества управления     |                 |
|    |финансов  с объемом выделяемой финансовой помощи. Внесение, согласование и принятие|                 |
|    |закона.                                                                            |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|21.6|Разработка и внедрение программного обеспечения для проведения мониторинга качества|  до 01.02.2009  |
|    |управления муниципальными финансами  и  платежеспособности  местных бюджетов       |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|21.7|Разработка   специальной страницы на сайте Правительства Ивановской области в  сети|  до 01.02.2009  |
|    |Интернет,  посвященной  мониторингу  качества  управления  местными финансами и    |                 |
|    |платежеспособности местных бюджетов.                                               |                 |
L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------

         Возможные альтернативы и обоснование выбора решения

     Альтернативные варианты  реформирования  по  данному  направлению
могут различаться по степени использования результатов  мониторинга  в
принятии решений о распределении финансовой помощи среди муниципальных
образований.
     В наиболее консервативном варианте результаты  мониторинга  будут
использоваться при  распределении  субсидий  из  фонда  реформирования
муниципальных финансов, которое предполагается в 2008 году.  Ожидаемый
стимулирующий эффект в данном варианте  будет  ограничен  относительно
небольшими   объемами   финансирования,    численностью    получателей
финансирования из фонда реформирования муниципальных финансов, а самое
главное - сроками  воздействия,  так  как  распределение  фонда  будет
носить единовременный характер.
     Другим  вариантом  является  широкое  использование   результатов
мониторинга  при   распределении   субсидий   фонда   софинансирования
социальных расходов. В  данном  варианте  потенциальный  стимулирующий
эффект будет существенно выше, чем в  первом.  Однако  полномасштабный
переход  к   распределению   финансирования   с   учетом   результатов
мониторинга   качества   управления    общественными    финансами    и
платежеспособности муниципальных образований  может  быть  сопряжен  с
политическими рисками и рисками применения новой методики мониторинга.
     В связи с указанными недостатками  и  преимуществами  каждого  из
вариантов, представляется  целесообразным  реализовывать  на  практике
компромиссный вариант. В 2008 году новая методика мониторинга  пройдет
апробацию при распределении средств фонда реформирования муниципальных
финансов. Начиная с 2009 года, с учетом  результатов  оценки  качества
управления общественными финансами и платежеспособности  муниципальных
образований  будут  распределяться  средства  фонда   софинансирования
социальных расходов.

   Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов

     Ниже приведены ключевые риски, полностью  исключить  которые  при
реализации программы реформирования не представляется возможным:

-----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------|
|N   |Риск                      |Причины                        |Методы минимизации                         |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|1   |Сопротивление             |Дополнительные обременения,    |Постепенное внедрение модели.              |
|    |преобразованиям модели    |связанные с  внедрением  учета |Мотивационный принцип стимулирования в 2008|
|    |межбюджетных отношений со |результатов мониторинга при    |год.                                       |
|    |стороны органов местного  |распределении финансовой помощи|Осторожный подход к применению             |
|    |самоуправления            |                               |дестимулирующих мер на переходном этапе    |
|    |                          |                               |(минимизация "эффекта наказания",          |
|    |                          |                               |постепенное его усиление).                 |
L----+--------------------------+-------------------------------+--------------------------------------------

     Основной  риск  реализации   плана   реформирования   состоит   в
сопротивлении нововведениям со стороны органов местного самоуправления
и представителей их интересов в областной Думе. Уровень  сопротивления
может быть достаточно высоким.
     Из  внешних   факторов   можно   отметить   возможное   изменение
федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений,  которое
потребует переработки методик оценки.

   22. Повышение квалификации государственных гражданских служащих
      Ивановской области в сфере управления публичными финансами

                      Анализ исходного состояния

     В   Ивановской    области    вопросы    повышения    квалификации
государственных гражданских служащих  регулируются  областным  законом
"О государственной   гражданской   службе   Ивановской   области"   от
06.04.2005 N 69-ОЗ.
     Организация    повышения     квалификации     проводится,     как
централизованно в рамках финансирования  областной  целевой  программы
"Развитие  государственной  гражданской  и  муниципальной   службы   в
Ивановской  области  на  2007-2009  годы"  (утв.  законом  N131-ОЗ  от
18.12.2006)., так и самостоятельно органами исполнительной власти.
     Существующая схема  организации  повышения  квалификации  кадров,
обладает рядом существенных недостатков. Малые  объемы  финансирования
не позволяют обеспечить повышение квалификации на  минимальном  уровне
(один  раз  в  три  года)  даже  для  половины  гражданских   служащих
Ивановской области.
     Проблема дефицитности  финансирования  усугублялась  недостаточно
эффективной  схемой  формирования  заказа  на  обучение.  Отсутствовал
системный подход к определению направлений повышения квалификации,  по
которым организовывалось обучение государственных  служащих.  Тематика
обучающих курсов на очередной год определялась  по  решению  "сверху",
без  предварительного  сбора   и   анализа   информации   о   реальных
потребностях органов исполнительной власти в повышении квалификации.
     Указанные    недостатки    централизованной    схемы    повышения
квалификации  частично   компенсировались   за   счет   дополнительной
организации курсов отдельными органами исполнительной власти, а  также
за счет участия в федеральных программах повышения квалификации.

                         План реформирования

     Реализация программы реформирования финансов предполагает широкое
внедрение  передовых  практик   в   сфере   управления   общественными
финансами,   охватывающее   всю   систему   государственных    органов
исполнительной  власти  Ивановской  области.   Успешность   реализации
программы  реформирования  финансов  во  многом  будет   зависеть   от
профессиональной готовности  государственных  гражданских  служащих  к
восприятию новых подходов и дальнейшему их применению.
     При сохранении существующих объемов повышения квалификации  будет
невозможно быстро и качественно восполнить  дефициты  профессиональной
подготовки государственных гражданских  служащих  в  сфере  управления
общественными финансами. В  плановом  периоде  необходимо  существенно
нарастить объемы и качество централизованного  повышения  квалификации
гражданских служащих.
     Параллельно представляется  целесообразным  поощрять  организацию
повышения квалификации на основе децентрализованной модели. Для  этого
необходимо   изменить   подходы   к   формированию    смет    расходов
исполнительных органов государственной власти  Ивановской  области,  в
обязательном порядке предусматривая достаточные средства на  повышение
квалификации государственных гражданских служащих.
     Формирование государственного заказа  на  повышение  квалификации
гражданских  служащих  должно  осуществляться  на  основе  мониторинга
существующих потребностей органов исполнительной власти. При  этом,  в
плановом  периоде  особое  внимание  должно  быть  уделено   повышению
квалификацию в области государственных финансов.
     В целом за период до конца 2009 года в  рамках  программы  должны
пройти повышение квалификации 450 государственных служащих  Ивановской
области.  При  поддержании  таких  объемов  повышения  квалификации  в
течение  двух  будет  достигнут  уровень,  при   котором   более   50%
гражданских служащих проходят повышение квалификации  не  реже  одного
раза в три года.

-----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------|
|N   |Мероприятие                                                                        |Сроки реализации |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|22.1|Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, устанавливающего|до 01.08.2008    |
|    |порядок планирования расходов    исполнительных   органов государственной власти на|                 |
|    |повышение квалификации гражданских служащих. Согласование и принятие постановления.|                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|22.2|Сбор заявок от органов исполнительной власти Ивановской  области в потребности в   |до 01.12.2008    |
|    |повышении квалификации гражданских служащих в 2009 году                            |                 |
+----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+
|22.3|Подготовка проекта нормативного  правового  акта,  утверждающего перечень предметов|до 31.12.2008    |
|    |изучения при повышении квалификации в  2009  году.  Согласование  и утверждение    |                 |
|    |нормативного правового акта.                                                       |                 |
+----|-----------------------------------------------------------------------------------|-----------------|
|22.4|Размещение государственного заказа на повышение квалификации гражданских служащих в|до 01.06.2009    |
|    |2009 году (в централизованной части).                                              |                 |
    (В  редакции  Постановления  Правительства  Ивановской  области
от 02.04.2009 г. N 98-п)
L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------
+-----+-------------------------------------------------------------+--------------+
| 22.5| Размещение государственного заказа на повышение             | до 01.07.2010|
|     | квалификации государственных гражданских служащих в         |              |
|     | первом полугодии 2010 года. Организация повышения           |              |
|     | квалификации государственных гражданских служащих           |              |
+-----+-------------------------------------------------------------+--------------+
    (Дополнен   -   Постановление   Правительства  Ивановской  области
от 30.12.2009 г. N 368-п)
         Возможные альтернативы и обоснование выбора решения

     Альтернативность реформирования по данному направлению  возникает
в  сфере  выбора  модели  организации   и   финансирования   повышения
квалификации  -  централизованной,  либо  децентрализованной,   и   их
соотношения на этапе реформирования.
     Альтернативой  плану  реформирования  могли  бы  стать  полностью
централизованный   механизм,   либо   полностью    децентрализованный.
Недостатком  первого  варианта   является   проблема   полноты   учета
потребностей   конкретного   исполнительного   органа   в    повышении
квалификации  сотрудников,  недостаточная   степень   индивидуализации
обучения. Также существует  проблема  "бесплатного  ресурса"  -  когда
финансирование повышения квалификации осуществляется за  счет  средств
иного органа, их эффективность использования по  умолчанию  снижается.
Так, можно  прогнозировать  большее  количество  заявок,  чем  имеется
возможностей, направление заявок даже в тех случаях, когда потребность
в повышении квалификации  невысока.  Кроме  того,  вероятно  появление
экстерналий в области контроля за распределением "квот"  на  повышение
квалификации.
     Полностью  децентрализованный  механизм   учитывает   потребности
исполнительных органов, максимально учитывает их специфику но,  вместе
с тем, не является идеальным с точки зрения обеспечения  "догоняющего"
процесса повышения квалификации. Более того, он сложен с точки  зрения
учета и отражения расходов целевых средств,  выделенных  на  программу
реформирования.
     В связи с  вышеизложенным,  наиболее  эффективным  представляется
переход к децентрализованной модели,  при  сохранении  известной  доли
централизации   на   этапе   реализации    программы    реформирования
государственных финансов.

   Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов

     Ниже приведены ключевые риски, полностью  исключить  которые  при
реализации программы реформирования не представляется возможным:

-----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------|
|N   |Риск                      |Причины                        |Методы минимизации                         |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|1   |Обеспечение повышения     |Наличие в аппарате ОИВ ключевых|Установление требований к распределению    |
|    |квалификации              |специалистов, на которых       |квот,  выделяемых  в  рамках реализации    |
|    |преимущественно для тех   |делается ставка  с точки зрения|Программы реформирования.                  |
|    |служащих, которые проходят|распространения новых навыков и|                                           |
|    |его регулярно             |компетенций в органе.          |                                           |
+----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+
|2   |Сопротивление принятию    |Отсутствие в бюджете           |                  -                        |
|    |нормативного правового    |достаточных средств для        |                                           |
|    |акта, устанавливающего    |существенного увеличения       |                                           |
|    |порядок формирования      |расходов на повышение          |                                           |
|    |расходов ОИВ области на   |квалификации гражданских       |                                           |
|    |повышение квалификации    |служащих.                      |                                           |
L----+--------------------------+-------------------------------+--------------------------------------------

     Наиболее существенным внешним фактором является  риск  непринятия
нормативного правового  акта,  устанавливающего  порядок  формирования
расходов   исполнительных   органов    на    повышение    квалификации
государственных гражданских служащих. Акт  может  быть  не  принят  по
причине необходимости значительного увеличения расходов на  эти  цели.
Непринятие акта может привести к тому, что плановые объемы обучения не
будут достигнуты к окончанию реализации программы.

    23. Обеспечение публичности управления финансами и реализации
                       программы реформирования

     Успех реализации программы реформирования  региональных  финансов
Ивановской области во многом зависит от того, насколько публично будет
организован процесс. Вопрос  публичности  относится  не  только  и  не
столько к самой программе и ее результатам.
     Цели, поставленные программой реформирования, - снижение рисков и
повышение  устойчивости  финансовой  системы,  повышение  качества   и
эффективности  оказания  государственных  услуг,  решения  комплексных
социальных проблем - в существенной  мере  зависят  от  публичности  и
прозрачности управления общественными финансами области.
     В  этой  связи,  в  рамках  реализации  программы  реформирования
планируется существенно расширить перечень информации,  относящейся  к
управлению   общественными   финансами,   которая   должна   подлежать
регулярной публикации в средствах массовой информации и  размещению  в
сети  Интернет.  Для  отдельных   направлений,   рассмотренных   выше,
мероприятия, связанные с обеспечением публичности, уже были  раскрыты.
Однако это не означает, что вопрос публичности  касается  только  этих
направлений  (просто  для  них   публичность   является   неотъемлемым
мероприятием, обеспечивающим реализацию плана реформирования).
     Для обеспечения публичности  управления  общественными  финансами
области планируется организовать регулярное представление  информации,
относящейся к бюджетному процессу, платежеспособности бюджета и уровню
долговой   нагрузки,   управлению   государственной    собственностью,
инвестиционной и долговой политике в средствах массовой  информации  и
сети Интернет.