|
Расширенный поиск
Постановление Правительства Ивановской области от 14.11.2007 № 226-пРанее оценка возможностей финансирования программ не проводилась. Существовала только процедура рассмотрения предложений о разработке целевых программ Департаментом экономического развития и торговли Ивановской области, который по каждому предложению готовил заключение о целесообразности разработки целевой программы. 4. Проведено разделение функций заказчика и разработчика целевой программы. Ранее разработку ОЦП осуществлял государственный заказчик ОЦП. 5. Установлено требование об утверждении всех областных целевых программ законами Ивановской области. К середине 2007 года сложилась ситуация, когда одна часть действующих ОЦП утверждена областными законами, а другая часть - постановлениями Правительства области. До 12 мая 2006 года существовало требование обязательности одобрения проекта ОЦП исполнительным и представительным органами государственной власти Ивановской области. В этот период все ОЦП утверждались законами области. 12 мая 2006 года было принято Постановление Правительства Ивановской области N84-П, отменившее обязательность одобрения проекта ОЦП представительным органом государственной власти Ивановской области. С этого момента ОЦП стали утверждаться постановлениями Правительства Ивановской области. 6. Введена формализованная методика оценки проектов областных целевых программ. Процедура рассмотрения проектов областных целевых программ Департаментом экономического развития и торговли Ивановской области существовала и ранее, однако она не основывалась на формальных критериях. 7. Установлена процедура мониторинга реализации региональных целевых программ, закреплена процедура корректировки или досрочного прекращения областной целевой программы по результатам реализации. Введение указанных процедур было особенно важно, в силу того, что большинство действующих программ имеет срок реализации до 2009-2010 гг. В отсутствии эффективного механизма корректировки и выбраковки, проблема существования некачественных программ сохранялась бы еще длительное время. Новая модель также не лишена недостатков: 1. Сохранились противоречия в механизме финансирования областных целевых программ. Областные целевые программы утверждаются законами области и суммы финансирования программных мероприятий приобретают характер публичных обязательств. Однако включение мероприятий ОЦП в проект областного бюджета на очередной финансовый год выполняется не в безусловном порядке, а по предложениям Департамента экономического развития и торговли Ивановской области. Это означает, что сохраняется возможность неполного финансирования областных целевых программ. 2. Недостаточно детализирован порядок разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ в части требований к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям целевых программ. Не заданы требования к применению и составлению показателей непосредственных и конечных результатов целевых программ, включающих показатели общественной и экономической эффективности. 3. Сохраняется проблема слабой открытости областных целевых программ для общественности. Публикация программ в сети Интернет и печатных СМИ не носит обязательного, системного характера и зависит от инициативности государственных заказчиков целевых программ. Пока сохраняется не решенной проблема большого количества некачественных программ, которые продолжают отвлекать на себя бюджетное финансирование, и при этом практически не поддаются оценке с точки зрения результативности. План реформирования По данному направлению реформирования в плановом периоде должна быть завершена доработка конструкции программно-целевого планирования расходов областного бюджета, а действующие в настоящий момент областные целевые программы приведены в соответствие с ней. В модифицированной конструкции необходимо учесть нормативные требования, введенные с принятием нового Бюджетного кодекса РФ. Это означает, что должен быть осуществлен перевод областных целевых программ в формат долгосрочных целевых программ (далее - ДЦП), утверждаемых Правительством Ивановской области. При доработке конструкции программно-целевого планирования расходов областного бюджета, в первую очередь, будут разграничены статусы ДЦП и ведомственных целевых программ. ДЦП должны стать инструментом решения исключительно комплексных, межотраслевых и межведомственных проблем. Решение данных проблем может не иметь непосредственных конечных результатов в кратко- и среднесрочной перспективах. При этом, масштаб ДЦП должен быть существенным, как с точки зрения планируемых действий, так и с точки зрения объемов финансирования. Финансирование принятых ДЦП в плановом периоде должно приобрести статус обязательного, и включаться в проект бюджета в безусловном порядке в суммах, предусмотренных программами. Необходимо будет усовершенствовать механизм расходования средств в рамках долгосрочных целевых программ, путем введения в практику долгосрочных государственных контрактов, заключаемых в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами. Наряду с этим, планируется ужесточить требования к формулированию целей, задач, мероприятий долгосрочных целевых программ и их финансовому обоснованию. После внесения соответствующих изменений в нормативные правовые акты Ивановской области, планируется провести экспертизу всех действующих ОЦП на предмет их соответствия установленным требованиям. По результатам экспертизы часть программ будет ликвидирована (отменена, перенесена в ведомственные программы), другая часть - доработана в соответствии с установленными требованиями и утверждена постановлениями Правительства Ивановской области в формате долгосрочных целевых программ. -----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------| |N |Мероприятие |Сроки реализации | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |5.1 |Создание межведомственной комиссии по инвентаризации областных целевых программ | до 01.04.2008 | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |5.2 |Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области об утверждении| до 01.06.2008 | | |порядка разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных региональных| | | |целевых программ, изменения (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных| | | |региональных целевых программ с учетом фактических достигнутых результатов в ходе| | | |их реализации. Согласование и принятие постановления. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |5.3 |Подготовка законопроекта о внесении изменений в закон области "О бюджетном процессе| до 01.05.2008 | | |в Ивановской области", закрепляющих статус ДЦП и порядок их учета при формировании| | | |бюджета. Согласование и принятие закона. | | | |(осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О | | | |бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями | | | |Программы) | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |5.4 |Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области об утверждении| до 01.01.2009 | | |порядка заключения государственных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок| | | |действия долгосрочных региональных целевых программ. Согласование и принятие | | | |постановления. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |5.5 |Проведение экспертизы действующих областных целевых программ Ивановской области на | до 01.08.2008 | | |предмет их: | | | |1) соответствия установленным требованиям к статусу, структуре и содержанию | | | |долгосрочных целевых программ, | | | |2) целесообразности сохранения в форме долгосрочных целевых программ | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |5.6 |Принятие комиссией по инвентаризации ОЦП решений о целесообразности разработки| до 01.08.2008 | | |соответствующих долгосрочных целевых программ на основе действующих ОЦП | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |5.7 |Подготовка распоряжения Правительства Ивановской области оборганизации разработки| до 01.09.2008 | | |долгосрочных целевых программ (вместе с планом-графиком). | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |5.8 |Подготовка нормативных правовых актов об отмене областныхцелевых программ. | до 01.01.2009 | | |Согласование и утверждение нормативных правовых актов. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |5.9 |Подготовка и утверждение постановлениями ПравительстваИвановской области | до 01.01.2009 | | |долгосрочных целевых программ, сформированных в соответствии сновыми требованиями| | | |и утвержденным планом-графиком | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |5.10|Проведение проектных семинаров с государственными заказчикамидолгосрочных целевых |с 01.10.2008 до | | |программ по разработке долгосрочных целевых программ |31.11.2008 | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |5.11|Создание на сайте Правительства Ивановской области специальнойстраницы, |до 01.07.2009 | | |посвященной долгосрочным целевым программам (в т. ч. анализу ихисполнения) | | L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------ Возможные альтернативы и обоснование выбора решения Альтернативы предложенному плану реформирования могут быть с точки зрения статуса долгосрочных целевых программ и их учета в бюджетном планировании. У ДЦП может быть как сильный статус, раскрытый в плане реформирования, так и слабый статус (близкий к существующему). Сильный статус предполагает существование ограниченного набора программ, жесткие критерии для начала их разработки и безусловный характер финансирования в полном объеме. Слабый статус предполагает множественность программ, их финансирование в зависимости от возможностей бюджета. Такие программы не превосходят по статусу ведомственные целевые программы. При этом, несмотря на иной статус, требования к структуре и содержанию ОЦП могут быть усовершенствованы аналогично "базовому" варианту. Преимущества второй модели заключаются в большей гибкости с точки зрения финансирования и корректировки программ, упрощенном порядке их рассмотрения и принятия. Потенциально это упрощает переработку и модификацию уже существующих программ. Минусы более очевидны. Во-первых, стирается четкая грань между ведомственными и долгосрочными целевыми программами, цели одной программы могут достигаться за счет финансирования другой. С одной стороны, это размывает связь результатов и финансирования - ключевой элемент программно-целевого бюджетирования. С другой - делает необходимым сравнение ДЦП и ВЦП с точки зрения распределения бюджетных ассигнований, что достаточно сложно в условиях объективно различных целевых установок программ (оказание услуг в одном случае и решение комплексных социально-экономических проблем - в другом). Во-вторых, отсутствие строгости в соблюдении объемов финансирования ДЦП потребует их ежегодной корректировки и переработки (цели и плановые результаты программы не могут сохраняться при изменении финансирования). В условиях межведомственного характера ДЦП это выльется в существенные административные издержки. В-третьих, такая конструкция будет воспроизводить текущую ситуацию, когда ДЦП является инструментом получения дополнительного финансирования из бюджета. Большое количество программ, в свою очередь, будет вести к их остаточному финансированию и, как следствие, неэффективному решению заявленных в ДЦП проблем. Подводя итог следует указать, что ДЦП является существенно менее эффективным инструментом с точки зрения результативного управления по сравнению с ведомственными целевыми программами. В первую очередь потому, что эффекты от реализации ДЦП, как правило, отдалены во времени и лишь отчасти связаны с деятельностью органов власти. Это означает, что согласие относительно финансирования таких программ должно быть явным, перечень программ - ограниченным, а статус - не подвергающимся сомнениям. Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным: -----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------| |N |Риск |Причины |Методы минимизации | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |1 |Противодействие |Дополнительная нагрузка по|Материальноестимулирование государственных | | |преобразованиям со стороны|доработке и переработке ДЦП. |служащих,принимающих активное участие в | | |исполнительных органов |Снижение возможностей по |реализациипрограммы реформирования. | | |государственной власти |получению дополнительного |Синхронизацияпроцесса с внедрением | | | |финансирования через инструмент|инструмента ведомственныхпрограмм (как | | | |ДЦП (ОЦП). |альтернативного способа получения | | | | |ассигнований на реализацию мероприятий и | | | | |проектов). | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |2 |Низкое качество программ, |Дефицит навыков |Оказаниеконсультационной и методической | | |которое может поставить |программно-целевого |помощи субъектамбюджетного планирования. | | |под сомнение эффективность|планирования. | | | |реформы | | | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |3 |Несоблюдение основных |Политический момент может | - | | |принципов плана |превысить значимость соблюдения| | | |реформирования |принятого плана реформирования | | | | |(с точки зрения числа программ,| | | | |статуса их утверждения). | | L----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------- Как и в случае с предыдущим направлением реформирования успех реализации реформы по данному направлению существенно зависит от организационно-технической поддержки процесса и политической воли. Самым серьезным риском является последний - если политические интересы текущего момента окажутся важнее целостности проводимых реформ. 6. Утверждение бюджета на трехлетний период Анализ исходного состояния В Ивановской области реализована модель среднесрочного финансового планирования, основанная на ежегодном составлении перспективного финансового плана. Общую конструкцию модели задает закон Ивановской области от 26 декабря 2006 года N 153-ОЗ "О бюджетном процессе в Ивановской области". Основными направлениями использования среднесрочного финансового плана являются проектирование областного бюджета и решение аналитических задач. Среднесрочный финансовый план не публикуется в СМИ и сети Интернет и является документом внутреннего пользования. В процессуальной плоскости порядок разработки перспективного финансового плана задан в постановлении Правительства Ивановской области от 23 мая 2006 г. N 94-п (в редакции постановления Правительства Ивановской области от 24.01.2007 N 9-1-п). При этом отсутствует методика формирования среднесрочного финансового плана на основе прогноза социально-экономических показателей и параметров среднесрочного финансового плана, утвержденного в базовом году. Перспективный финансовый план разрабатывается на трехлетний период и находится в жесткой увязке по значениям показателей с областным бюджетом на очередной финансовый год. Нормативно установлен запрет на включение в бюджет расходов, не предусмотренных среднесрочным финансовым планом. В то же время обязательный порядок учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона о бюджете на очередной финансовый год нормативно не утвержден. На этапе разработки проекта областного бюджета составление финансового плана предшествует детальному проектированию бюджета на очередной год. Перенос значений показателей происходит из перспективного финансового плана в бюджетные проектировки. На этапе согласования и утверждения закона об областном бюджете, а также на этапе исполнения бюджета, как правило, действует обратная логика. Внесение правок в проект бюджета и закон об областном бюджете влечет симметричную корректировку финансового плана. Это снижает значимость среднесрочного планирования и уровень требований к точности прогнозирования. План реформирования В области совершенствования среднесрочного финансового планирования предполагается с 2008 года перейти на составление трехлетнего бюджета Ивановской области. Данный переход будет существенно облегчен внедрением ведомственных целевых программ. Переход к трехлетнему бюджету должен быть закреплен в областном законе "О бюджетном процессе Ивановской области". В данный закон будут внесены соответствующие изменения, устанавливающие общий порядок формирования и исполнения трехлетнего бюджета, порядок представления, рассмотрения и утверждения представительным органом отчетности об исполнении бюджета. В целях соблюдения логики трехлетнего бюджетного планирования будут нормативно закреплены требования к синхронизации сроков рассмотрения представительным органом государственной власти Ивановской области отчетов об исполнении областного бюджета со сроками рассмотрения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Для раскрытия общего порядка формирования трехлетнего бюджета, заложенного в областном законе о бюджетном процессе, планируется утвердить методику формирования проекта бюджета, позволяющую обеспечить учет всех действующих обязательств, утвержденных целевых программ, потребностей в перечислении межбюджетных трансфертов (а также обеспечить возможность маневрирования в будущем). Методика должна стать рабочим инструментов для подготовки проекта бюджета области. Формирование проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период будет осуществляться с учетом утвержденного в отчетном году бюджета на три финансовых года. Внедрению планируемых к разработке методик формирования трехлетнего бюджета должна содействовать модификация используемого в бюджетном планировании программного обеспечения. ----T------------------------------------------------------------------------------------T-----------------| |N |Мероприятие |Сроки реализации | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |6.1|Проведение оценки и анализа причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов|ежегодно до 01.07| | |бюджета и макроэкономических параметров от фактических. | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |6.2|Подготовка проекта закона Ивановской области о внесении изменений и дополнений в | до 01.05.2008 | | |закон области "О бюджетном процессе в Ивановской области", предусматривающего| | | |переход к составлению и исполнению трехлетнего бюджета (в т. ч., утверждающего общий| | | |порядок формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период с| | | |учетом утвержденного в отчетном году бюджета на три финансовых года). Согласование и| | | |принятие закона. | | | |(осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О| | | |бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями | | | |Программы) | |6.3|Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о порядке, | до 01.07.2009 | | |составления проекта областного бюджета на трехлетнюю перспективу | | (В редакции Постановления Правительства Ивановской области от 11.03.2009 г. N 57-п) | | |составления проекта областного бюджета на трехлетнюю перспективу | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |6.4|Подготовка проекта трехлетнего бюджета Ивановской области на 2009-2011 гг. | до 01.10.2008 | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |6.5|Модификация программного обеспечения, используемого для бюджетного планирования, с| до 01.06.2009 | | |включением в него возможностей по формированию проекта трехлетнего бюджета | | L---+------------------------------------------------------------------------------------+------------------ Возможные альтернативы и обоснование выбора решения Альтернативность реформирования по данному направлению возникает, прежде всего, в части выбора подхода к планированию расходов бюджета на оказание государственных услуг. Одним из распространенных подходов в существующей практике является планирование расходов областного бюджета на оказание государственных услуг с использованием метода счета на основе утверждаемых нормативов. Основными недостатками данного подхода являются проблема объективности расчета нормативов и быстрое устаревание их значений. Это влечет снижение эффективности планируемых с применением нормативного метода бюджетных расходов и накопление структурных перекосов в развитии бюджетной сети. В Ивановской области применение нормативного метода может оказаться неэффективным также в силу малочисленности бюджетной сети и низкого объема капитальных расходов на ее развитие. Распределение инвестиционных расходов на основе нормативного метода повлечет распыление ограниченных ресурсов вместо концентрации их на приоритетных объектах. Наконец, применение нормативного метода планирования расходов областного бюджета на оказание государственных услуг противоречит конструкции, заложенной по другим направлениям реформирования. Вариантом, выбранным для реализации в Ивановской области, является проектирование расходов на оказание государственных услуг преимущественно на основе ведомственных целевых программ. Такой подход во многом лишен недостатков нормативного метода и полностью согласуется с другими направлениями реформирования, предусматривающими совершенствование и расширение практики применения программно-целевого метода при составлении областного бюджета. Другой набор альтернатив возникает из вариантов полного, либо частичного распределения расходов трехлетнего бюджета между главными распорядителями бюджетных средств на плановый период. Основным недостатком варианта, при котором между главными распорядителями бюджетных средств распределяются 100% расходов, является потеря гибкости бюджетных расходов второго и третьего года, что затруднит включение в бюджет принимаемых обязательств. В случае частичного распределения между главными распорядителями бюджетных средств расходов на плановый период повышается гибкость расходования средств, но происходит занижение расходных ожиданий субъектов бюджетного планирования (ведущее к выбору ими неверных, почти всегда консервативных или рестрикционных, стратегий и планов действий). Оптимальным решением в такой ситуации является распределение основного объема расходов между главными распорядителями бюджетных средств, при сохранении относительно небольшой (до 10-20%) доли расходов нераспределенными. Для минимизации эффекта занижения расходных ожиданий, объем нераспределенных расходов может планироваться в размере инфляционного увеличения расходной части бюджета в плановом периоде. Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным: -----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------| |N |Риск |Причины |Методы минимизации | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |1 |Низкое качество |Дефицит навыков ответственного|Внедрениеспециализированного программного | | |среднесрочного |среднесрочного планирования. |обеспечения поформированию трехлетнего | | |планирования, ведущее к |Нестабильность законодательства|бюджета. | | |росту административных |в сфере разграничения |Проведение ежегоднойоценки качества | | |издержек и снижению |полномочий. Нестабильность |финансовогопланирования, совершенствование | | |эффективности расходов |доходной базы. |применяемых методовпланирования с учетом| | | | |полученных оценок. | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |2 |Возникновение дефицита |Высокая нагрузка на аппарат |Материальноестимулирование государственных | | |временных и трудовых |финансового органа с точки|служащих,принимающих активное участие в | | |ресурсов для полноценной |зрения разработки и внедрения|реализациипрограммы. | | |реализации плана |нововведений в сфере бюджетного|Привлечениевнешних организаций для| | |реформирования |процесса. |разработки методик и проектовнормативных| | | | |правовых актов. | | | | |Внедрение программного обеспечения, | | | | |облегчающего процесс планирования. | L----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------- Ключевым риском является формирование среднесрочных бюджетов низкого качества, которые могут возникнуть, как по причине дефицита соответствующих навыков, так и по причине внутреннего дефицита ресурсов. Потенциально реализация данных рисков может привести к снижению эффективности бюджетных расходов и последующему отказу от внедрения трехлетнего бюджета. 7. Формирование и практическое применение реестров расходных обязательств Анализ исходного состояния Составление реестров расходных обязательств в Ивановской области было начато в 2005 году с принятием постановления Администрации Ивановской области от 25 августа 2005 г. N 142-ПА "О порядке ведения реестра расходных обязательств Ивановской области". В 2006 году был запущен процесс разработки реестров на уровне муниципальных образований. В настоящий момент реестр расходных обязательств является одним из основных инструментов формирования перспективного финансового плана, а также расходной части бюджета на очередной финансовый год. Роль реестра в среднесрочном финансовом планировании и бюджетном процессе в Ивановской области зафиксирована постановлением Правительства Ивановской области от 23 мая 2006 г. N 94-П "Об утверждении положения о порядке разработки перспективного финансового плана Ивановской области и проекта закона Ивановской области об областном бюджете на очередной финансовый год". Опыт разработки реестров расходных обязательств Ивановской области и муниципальных образований выявил целый ряд проблем, требующих решения в ближайшей перспективе. Проблемы в области разработки РРО Ивановской области: 1. Низкий уровень нормативного обоснования расходных обязательств. Каждому расходному обязательству в реестре сопоставлено не более 1 нормативного акта. В качестве обосновывающих документов указываются законы об областном бюджете, Устав Ивановской области, договоры гражданско-правового характера. 2. Проблема структуризации реестра расходных обязательств. Реестр расходных обязательств структурирован не по полномочиям, а по главным распорядителям бюджетных средств и категориям расходов (расходные обязательства по оказанию государственных услуг, расходные обязательства по предоставлению трансфертов населению, расходные обязательства по предоставлению межбюджетных трансфертов, иные расходные обязательства). 3. Непрозрачный механизм расчета плановых объемов расходных обязательств. По значительной части обязательств плановые объемы на второй и третий годы равны объемам, указываемым на первый плановый год. Данная проблема во многом связана с тем, что большинство нормативных актов, устанавливающих расходные обязательства, не определяют детальный порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств. Проблемы разработки реестров расходных обязательств муниципальных образований: 1. Низкое качество составленных реестров расходных обязательств муниципальных образований. Реестры не соответствуют методическим требованиям, не стандартизированы, содержат ошибки в количественных показателях; 2. Муниципальные образования принимают на себя дополнительные расходные обязательства, помимо установленных Федеральным законом N131-ФЗ, являясь дотационными и не имея собственных источников доходов для исполнения этих расходных обязательств. К таким расходным обязательствам относятся: содержание водонапорных башен, покрытие убытков бань, предоставление льгот почетным гражданам, взносы в уставные капиталы муниципальных унитарных предприятий жилищно- коммунального хозяйства и фонды малого предпринимательства. Выделяются дополнительные средства из местных бюджетов на осуществление федеральных государственных полномочий и полномочий Ивановской области; 3. Отсутствуют реестры расходных обязательств по большинству поселений. Сложности с организацией составления реестров на уровне поселений связаны с отсутствием специалистов на местах, чрезвычайно низким уровнем технического оснащения. Общей проблемой для регионального и местного уровня является непубличный характер реестров расходных обязательств. Не предусмотрена публикация реестров в СМИ или сети Интернет. Реестры расходных обязательств не включены в обязательный перечень документов и материалов, направляемых в представительный орган исполнительной власти вместе с внесением проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год. План реформирования В сфере формирования РРО Ивановской области первоочередной задачей является внедрение методики формирования реестров расходных обязательств, утвержденной Министерством Финансов РФ в 2007 году. Для этого требуется доработка действующих нормативных документов, устанавливающих порядок ведения реестра расходных обязательств Ивановской области, а также порядок представления реестров расходных обязательств муниципальных образований Ивановской области. Помимо нормативных изменений, планируется доработка программного обеспечения, используемого для формирования областного реестра расходных обязательств. Кроме того, предполагается дальнейшее внедрение подхода к проектированию областного бюджета с учетом реестра расходных обязательств. Процедура раздельного планирования бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств будет нормативно закреплена в законе о бюджетном процессе Ивановской области. Будут предприняты меры по существенному повышению степени прозрачности и объективности оценки объемов бюджетных расходов, направляемых на реализацию расходных обязательств. С этой целью планируются: 1. Разработка и принятие законов Ивановской области, устанавливающих расходные обязательства по оказанию государственных услуг (предположительно один закон будет определять порядок расчета объема расходных обязательств для группы близких по содержанию государственных услуг). В каждом законе должен быть установлен подробный порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств. Для экономии временных и трудовых издержек, планируется совместить в одном законодательном акте утверждение расходных обязательств по оказанию государственных услуг, утверждение стандартов качества соответствующих услуг и порядка расчета стоимости реализации расходных обязательств по оказанию данных услуг. 2. Разработка и принятие изменений и дополнений в законы Ивановской области, устанавливающие иные расходные обязательства, помимо оказания государственных услуг. Соответствующие областные законы должны быть дополнены нормами, содержащими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств. На муниципальном уровне основные усилия планируется сосредоточить на автоматизации разработки и практического применения реестров расходных обязательств. Данное направление предполагает централизованное обеспечение администраций муниципальных образований техническими и программными средствами по автоматизации процесса разработки реестров расходных обязательств и дальнейшему представлению их в Департамент финансов Ивановской области. Для обеспечения практического применения реестров расходных обязательств при разработке местных бюджетов, в целях общего повышения качества бюджетного планирования, предполагается разработка и централизованное обеспечение администраций муниципальных образований техническими и программными средствами для автоматизации процесса разработки проектов местных бюджетов. В рамках внедрения программно-технических комплексов планируется проведение обучающих мероприятий для представителей финансовых служб органов местного самоуправления муниципальных образований. Особую значимость для успешности реализации мероприятий по автоматизации приобретает решение задачи технического обеспечения финансовых служб муниципальных образований и органов исполнительной власти Ивановской области. Для достижения максимального эффекта, проводимая автоматизация должна носить комплексный характер, основываться на применении сетевых технологий. В рамках проводимых мероприятий по автоматизации процессов формирования и представления реестров муниципальных образований, применения реестров в бюджетном планировании предполагается создание общеобластной сети и подключение к ней финансовых служб органов местного самоуправления всех муниципальных образований Ивановской области. -----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------| |N |Мероприятие |Сроки реализации | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |7.1 |Подготовка проекта нормативного правового акта, вносящегоизменения в постановление| до 25.12.2007 | | |Администрации Ивановской области от 25 августа 2005 г. N 142-ПА"О порядке ведения| | | |реестра расходных обязательств Ивановской области". Согласование ипринятие | | | |постановления. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |7.2 |Подготовка проекта постановления Правительства Ивановскойобласти, устанавливающего| до 25.12.2007 | | |порядок представления реестров расходных обязательств муниципальныхобразований | | | |Ивановской области. Согласование и принятие постановления. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |7.3 |Подготовка проекта закона Ивановской области о внесениии зменений и дополнений в| до 01.05.2008 | | |закон области "О бюджетном процессе в Ивановской области". Согласование, | | | |рассмотрение и принятие закона. | | | |(осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О| | | |бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями | | | |Программы) | |7.4 |Законодательное утверждение расходных обязательств по оказанию государственных | до 31.12.2009 | | |услуг Ивановской области и детализированных порядков расчета стоимости реализации| | | |соответствующих расходных обязательств | | | |(осуществляется совместно с законодательным утверждением стандартов качества | | | |государственных услуг - см. мероприятие 6 направления 2 "Стандартизация | | | |государственных услуг") | | (В редакции Постановления Правительства Ивановской области от 02.04.2009 г. N 98-п) | | |государственных услуг") | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |7.5 |Разработка и законодательное утверждение изменений и дополнений в законы Ивановской| до 01.04.2009 | | |области, устанавливающие расходные обязательства (за исключением расходных | | | |обязательств по оказанию государственных услуг), в части норм, содержащих порядок| | | |расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |7.6 |Организация доработки программного обеспечения, используемого для формирования | до 01.03.2008 | | |областного реестра расходных обязательств | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |7.7 |Разработка и внедрение программных средств по формированию, передаче и консолидации| до 01.06.2008 | | |реестров расходных обязательств муниципальных образований | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |7.8 |Разработка и внедрение программных средств по автоматизации формирования проектов| до 01.11.2008 | | |муниципальных бюджетов | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |7.9 |Создание общеобластной сети и подключение к ней финансовых служб органов местного | до 01.07.2010 | | |самоуправления всех муниципальных образований Ивановской области | | (В редакции Постановления Правительства Ивановской области от 30.12.2009 г. N 368-п) +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |7.10|Создание на сайте Правительства Ивановской области в сети Интернет специальной| до 01.07.2008 | | |страницы, посвященной отражению расходных обязательств области и ее муниципальных | | | |образований | | L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------ +-----+-----------------------------------------------------------+----------------+ | 7.14| Модернизация и развитие программных комплексов | до 01.07.2010 | | | "Бюджет-КС" и "Свод-КС" в части расширения их | | | | функциональных возможностей | | +-----+-----------------------------------------------------------+----------------+ (Дополнен - Постановление Правительства Ивановской области от 30.12.2009 г. N 368-п) Возможные альтернативы и обоснование выбора решения Альтернативой предложенному плану реформирования является минимизация поддержки муниципальных образований по формированию собственных реестров расходных обязательств, с одновременным ужесточением ответственности за предоставление неполной или недостоверной информации. Это позволит сэкономить существенные финансовые ресурсы на создание системы отчетности и ее поддержание. Вместе с тем, уровень составления реестров на местном уровне (особенно поселенческом) сейчас настолько низок, что усиление ответственности, скорее всего, не будет иметь должного эффекта. Вторая развилка выбора возникает в части детализации формы составления реестра расходных обязательств на областном уровне. Выбор может быть сделан либо в пользу сохранения формы, рекомендованной Министерством финансов РФ (что предусмотрено планом реформирования), либо детализации данной формы для решения внутренних задач. Выбор второго варианта может позволить учесть при составлении реестра программную разбивку расходов, выделить расходы на оказание государственных услуг и т.д. С другой стороны, это потребует дополнительных трудовых и материальных затрат и, во многом, будет дублировать процесс формирования трехлетнего бюджета. Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным: -----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------| |N |Риск |Причины |Методы минимизации | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |1 |Сохранение низкого |Автоматизация процессов |Проведение обучающих семинаров для органов| | |качества РРО муниципальных|формирования РРО, ведущая к |местного самоуправления. | | |образований |формальности РРО, отсутствию | | | | |учета индивидуальных факторов. | | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |2 |Изменение нормативных | - | - | | |актов Министерства | | | | |финансов в сфере | | | | |формирования реестров | | | | |расходных обязательств | | | L----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------- Реализация первого риска заметно снизит эффективность проводимых преобразований, но несмотря на это, полнота формирования реестров будет достигнута. Второй риск является полностью внешним. Его реализация может привести к необходимости дополнительных затрат на корректировку и доработку программного обеспечения, а также проведение дополнительных обучающих курсов для органов местного самоуправления. 8. Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов Анализ исходного состояния Сложившаяся в 2004-2007 гг. в Ивановской области практика исполнения областного бюджета характеризовалась появлением временных кассовых разрывов с частотой 1-2 раза в год. Применение консервативного подхода к планированию расходов и своевременные действия департамента финансов Ивановской области по привлечению источников финансирования предотвращали возникновение просроченной кредиторской задолженности бюджета и других негативных последствий возникновения временных кассовых разрывов. Основными способами финансирования временных кассовых разрывов являлись: 1. Досрочное перечисление финансовой помощи из федерального бюджета, выполняемое Минфином РФ по обращению Ивановской области. Область является высоко дотационным регионом, поэтому на практике данный способ покрытия кассовых разрывов был основным. В период с 2005 по 2007 гг. это был единственный применяемый на практике способ финансирования временных кассовых разрывов в Ивановской области. 2. Привлечение краткосрочных кредитов Минфина РФ. За период с 2004 по 2007 год данный способ использовался единственный раз в 2004 году, когда по обращению Ивановской области Минфин РФ предоставил краткосрочный бюджетный кредит на покрытие кассового разрыва. 3. В 2005-2006 годах практиковалось установление ограничений для главных распорядителей бюджетных средств по графику финансирования в течение года. Годовая сумма финансирования распределялась поквартально строго в соответствии с плановой сезонностью поступления доходов. Это позволяло избежать возникновения кассовых разрывов и связанных с ними рисков возникновения просроченной кредиторской задолженности. В 2007 году от данной практики было решено отказаться в пользу более активного применения иных инструментов финансирования кассовых разрывов. 4. Для предотвращения образования кредиторской задолженности продолжают использоваться передвижки по расходам не первоочередной значимости на более поздние сроки между кварталами бюджетной росписи. Основными категориями не первоочередных расходов являются "Приобретение услуг" (код ЭКР 222), "Увеличение стоимости основных средств" (код ЭКР 310), "Увеличение стоимости материальных запасов" (код ЭКР 340). Приоритетное финансирование в полном объеме осуществляется по расходам на оплату коммунальных услуг, выплате заработной платы, стипендий и социальных выплат. Значимость передвижек по расходам на более поздние сроки для управления краткосрочной ликвидностью областного бюджета достаточно высока. Объем передвижек за квартал составляет порядка 5-7%. К примеру, по состоянию на 1 октября 2007 года на основании обращений главных распорядителей средств областного бюджета осуществлены передвижки бюджетных ассигнований с 3 на 4 квартал на общую сумму 185 707,9 тыс. руб. в целях сокращения временного кассового разрыва областного бюджета, сложившегося в 3 квартале 2007 г. по причине неразмещенного облигационного займа. Каждый из применявшихся способов покрытия временных кассовых разрывов имел ряд ограничений и недостатков. Предоставление Ивановской области беспроцентных бюджетных кредитов и досрочное перечисление финансовой помощи из федерального бюджета зависело от текущей политики Министерства Финансов РФ. Вероятность отказа в предоставлении финансирования несла за собой риски возникновения негативных финансовых последствий. Введение жестких ограничений по распределению финансирования в течение года вело к снижению эффективности бюджетных расходов, сроки осуществления которых устанавливались не из соображений максимизации эффективности расходов, а исходя из графика финансирования. Аналогичная ситуация с осуществлением передвижек с целью обеспечения 100%-ного исполнения первоочередных расходов, следствием которых выступает снижение эффективности бюджетных расходов, переносимых на более поздние сроки. План реформирования Для совершенствования методов финансирования временных кассовых разрывов должен быть осуществлен переход от практики оперативного реагирования на риски возникновения кассовых разрывов к системным процедурам прогнозирования и управления рисками. С этой целью в 2008-2009 гг. необходимо, в первую очередь, провести тщательный анализ эффективности политики управления краткосрочной ликвидностью бюджета. Оценить прямые и непрямые (косвенные, с точки зрения результативности деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств) издержки от проведения такой политики. На следующем шаге должен быть утвержден порядок (методика) планирования временных кассовых разрывов в течение года, а также внедрены инструменты, позволяющие сопоставлять выгоды своевременного финансирования расходов бюджета и возникающие в связи с этим издержки привлечения кредитных ресурсов (либо увеличения резервов). Таким инструментом может стать порядок учета финансовых издержек на обеспечение опережающего графика финансирования при планировании бюджетных расходов главными распорядителями бюджетных средств (в первую очередь - при составлении ведомственных программ). Для обеспечения бесперебойного финансирования расходов в соответствии с утвержденным планом расходов планируется закрепить использование инструмента финансового резервирования для покрытия кассовых разрывов. Требования к размеру финансового резерва должны минимизировать потери от его создания и поддержания, при этом, обеспечивая краткосрочную ликвидность бюджета. Для этого предполагается создать финансовый резерв как часть кассовых остатков на счете областного бюджета, размер которой на каждый момент времени должен удовлетворять определенным условиям. В полной мере система управления краткосрочной ликвидностью может заработать уже с 2009 года. ----T------------------------------------------------------------------------------------T-----------------| |N |Мероприятие |Сроки реализации | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |8.1|Проведение оценки эффективности политики управления краткосрочной ликвидностью | до 01.04.2008 | | |областного бюджета (в т. ч. финансовых потерь) | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |8.2|Разработка порядка и методики планирования временных кассовых разрывов в пределах| до 01.05.2008 | | |финансового года и ее утверждение постановлением Правительства Ивановской области | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |8.3|Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего| до 01.07.2008 | | |порядок учета опережающего графика финансирования при планировании бюджетных | | | |расходов главными распорядителями бюджетных средств, его согласование с главными| | | |распорядителями бюджетных средств и принятие | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |8.4|Подготовка проекта постановления Правительства области, закрепляющего порядок| до 01.01.2009 | | |формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов, его| | | |согласование и принятие. | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |8.5|Обеспечение учета при составлении областного бюджета источников финансирования | до 01.01.2009 | | |дефицита, необходимых для создания и поддержания на установленном уровне финансового| | | |резерва | L---+------------------------------------------------------------------------------------+------------------ |8.6| Разработка и внедрение программных средств по автоматизации процессов | 01.07.2010 | | | формирования и ведения кассового плана | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ (Дополнен - Постановление Правительства Ивановской области от 11.03.2009 г. N 57-п) | L---+------------------------------------------------------------------------------------+------------------ Возможные альтернативы и обоснование выбора решения Альтернативность реформирования по данному направлению возникает в сфере выбора модели финансового резервирования. Альтернатива предложенному решению - создание определенного фонда денежных средств, который формируется исключительно за счет бюджетных доходов и используется для минимизации краткосрочных заимствований. Данное решение позволяет добиться видимой экономии на обслуживании краткосрочных заимствований. Обратная сторона - это отвлечение значительного объема бюджетных ресурсов для резервирования (объем резерва должен быть значительным, чтобы покрыть все планируемые на год кассовые разрывы). Схема создания и управления финансовым резервом (в том числе с помощью краткосрочных заимствований) представляется более гибкой и эффективной с точки зрения использования бюджетных средств. Кроме того, план мероприятий может быть сформирован без учета внедрения механизма учета временной стоимости денег при планировании бюджетных расходов распорядителями бюджетных средств. Это организационно облегчит проведение реформы, но не позволит достичь баланса между интересами минимизации заимствований и своевременности осуществления расходов. Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным: -----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------| |N |Риск |Причины |Методы минимизации | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |1 |Противодействие |Принципиальное несогласие |Проведение разъяснительной работы. | | |преобразованиям со стороны|отдельных органов власти с |Синхронизация реформ с внедрением элементов| | |исполнительных органов|платностью опережающего графика|бюджетирования, ориентированного на | | |государственной власти |финансирования. |результат (для повышения заинтересованности| | | |Необходимость проведения |ведомств в своевременном получении | | | |активной кредитной политики и |ассигнований) | | | |резервирования (отвлечения) | | | | |средств. | | L----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------- Риски реформирования по данному направлению лежат полностью в плоскости внутреннего сопротивления изменениям. Накопление существенного внутреннего сопротивления может привести к выхолащиванию предлагаемых изменений и принятию очень скромных с точки зрения потенциального воздействия нормативных правовых актов. 9. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений Анализ исходного состояния Проблема просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений потеряла актуальность для Ивановской области в 2005-2006 годах. В этот период удалось добиться нулевых показателей просроченной кредиторской задолженности областного бюджета и бюджетных учреждений. Объемы кредиторской задолженности, не являющейся просроченной, продолжают стабильно удерживаться на уровнях, близких к нулевым. Вместе со снижением остроты проблемы просроченной задолженности произошло изменение в областном законодательстве, из которого исчезли процедуры инвентаризации кредиторской задолженности бюджетных учреждений. Продолжает действовать лишь соглашение с Минфином РФ, содержащее требование недопущения просроченной кредиторской задолженности по отдельным видам расходов регионального бюджета (в первую очередь, по заработной плате). В настоящий момент, нормативно закрепленный механизм по предотвращению возникновения, а также по сокращению и ликвидации возникающей просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений отсутствует. В то же время, существует ряд управленческих приемов, используемых департаментом финансов Ивановской области на практике для предотвращения возникновения просроченной задолженности. Описание данных приемов приведено в разделе "Совершенствование порядка финансирования кассовых разрывов". Иная ситуация с кредиторской задолженностью государственных унитарных предприятий. По результатам проведенной инвентаризации, общая величина кредиторской задолженности на 1 января 2007 года составляла 388,36 млн. руб., из которых 213,6 млн. руб. являлись просроченной задолженностью. Основными причинами образования просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий Ивановской области стали: 1. Высокая себестоимость выпускаемой продукции (оказываемых услуг), связанная с низкой производительностью, высоким уровнем текущих затрат на содержание устаревшего, изношенного оборудования и прочих основных фондов. 2. Отставание индексации регулируемых тарифов от темпов роста себестоимости продукции (услуг), связанного с ценовым ростом основных видов затрат (запасные части, ГСМ, электроэнергия, газ и т.д.). 3. Кризис текущей ликвидности предприятий, выражающийся в хроническом недостатке оборотных средств. 4. Неполное возмещение затрат автотранспортных предприятий на перевозку льготных категорий пассажиров. План реформирования План реформирования по данному направлению предполагает, прежде всего, разработку и закрепление набора процедур, запускаемых при возникновении просроченной кредиторской задолженности у бюджета или бюджетных учреждений, обеспечивающего оперативное решение возникающей проблемы. В числе таких процедур целесообразно предусмотреть действия по реструктуризации просроченной задолженности и ее переоформлению (при невозможности оперативного погашения). В отношении задолженности государственных унитарных предприятий необходима разработка и реализация плана действий по ее ликвидации, реструктуризации и переоформлению. По факту снижения задолженности госпредприятий до минимума, в их отношении также может быть утвержден план "оперативного реагирования" на случай возникновения просроченной задолженности. Кроме того, необходимо закрепление обязательности и порядка проведения мониторинга кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий (в т. ч. публичности основных результатов мониторинга), а также оперативной отчетности о состоянии, видах кредиторской задолженности и основных кредиторах. В качестве превентивных мер на руководителей унитарных предприятий и учреждений должна быть возложена персональная ответственность за возникновение просроченной кредиторской задолженности. ----T------------------------------------------------------------------------------------T-----------------| |N |Мероприятие |Сроки реализации | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |9.1|Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о порядке | до 01.04.2008 | | |проведения текущего мониторинга кредиторской задолженности бюджета, государственных | | | |учреждений и государственных унитарных предприятий. Согласование и принятие | | | |постановления. | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |9.2|Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о плане | до 01.04.2008 | | |первоочередных мер, принимаемых при возникновении просроченной кредиторской | | | |задолженности бюджета, бюджетных учреждений. Согласование и принятие постановления. | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |9.3|Проведение инвентаризации кредиторской задолженности государственных унитарных| до 01.04.2008 | | |предприятий. | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |9.4|Разработка плана мер по ликвидации, переоформлению и реструктуризации просроченной | до 01.07.2008 | | |кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий. | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |9.5|Реализация плана мер по ликвидации, переоформлению и реструктуризации просроченной | до 01.12.2008 | | |кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий. | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |9.6|Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о плане | до 01.04.2009 | | |первоочередных мер, принимаемых при обнаружении просроченной кредиторской | | | |государственных унитарных предприятий. Согласование и принятие постановления. | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |9.7|Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего| до 01.04.2009 | | |персональную ответственность руководителей государственных учреждений и | | | |государственных унитарных предприятий за возникновение просроченной кредиторской | | | |задолженности. Согласование и принятие постановления. | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |9.8|Создание на сайте Правительства Ивановской области в сети Интернет специальной | до 01.07.2008 | | |страницы, посвященной оценке финансовой дисциплины бюджета, бюджетных учреждений и| | | |государственных унитарных предприятий | | L---+------------------------------------------------------------------------------------+------------------ Возможные альтернативы и обоснование выбора решения Альтернативность реформирования по данному направлению возникает в сфере баланса между применением метода быстрого обнаружения и ликвидации задолженности и методом предотвращения возникновения задолженности как таковой. В базовом варианте акцент сделан на применении первого метода, однако выбор мог быть и иным. Для предотвращения появления задолженности может быть введен контроль заключения договорных обязательств и их исполнения. Явный недостаток такой меры и аналогичных ей - чрезвычайно высокие издержки на организацию при слабой актуальности самой проблемы просроченной задолженности. Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным: -----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------| |N |Риск |Причины |Методы минимизации | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |1 |Противодействие |Возложение персональной |Синхронизация преобразований с принятием | | |преобразованиям со стороны|ответственности за |нормативного правового акта, позволяющего | | |исполнительных органов |возникновение просроченной |распорядителям планировать график выделения| | |государственной власти, |задолженности (при возможных |ассигнований исходя из потребностей. | | |руководителей учреждений и|перебоях в финансировании). |Обеспечение высокой краткосрочной | | |унитарных предприятий | |ликвидности для осуществления всех | | | | |запланированных расходов в плановые сроки. | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |2 |Неполное исполнение плана|Низкая заинтересованность |Возложение ответственности за исполнение | | |мер по ликвидации, |руководителей ГУП. Длинная |плана на руководителей курирующих ведомств.| | |переоформлению и |цепочка управленческого |Организация регулярного текущего контроля | | |реструктуризации |воздействия. |за исполнением. | | |просроченной задолженности| | | | |государственных унитарных | | | | |предприятий | | | L----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------- Осуществление рисков может снизить масштаб планируемых мероприятий (в части принятия нормативных правовых актов, устанавливающих персональную ответственность, исполнения планов ликвидации задолженности), однако это не должно поставить под сомнение эффективность реформирования по направлению в целом. 10. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства Анализ исходного состояния В Ивановской области независимая экспертиза законопроектов проводится на этапе их рассмотрения представительным органом государственной власти. Независимая экспертиза не является обязательной для всех законопроектов или отдельной их категории. Решение о необходимости проведении экспертизы принимает профильный комитет Законодательного Собрания Ивановской области. Процесс принятия решения о необходимости экспертизы и дальнейший механизм ее организации нормативно не определены. В существующем виде независимая экспертиза законопроектов не имеет системного характера (нерегулярность, неполное покрытие законопроектов, непостоянство предмета и способа организации экспертизы) и ее результаты не публичны. Независимая экспертиза выступает лишь в качестве инструмента для рассмотрения законопроектов профильными комитетами Законодательного собрания. План реформирования В рамках реализации программы реформирования планируется закрепить институт экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства (на этапе их подготовки), придав экспертизе обязательный статус. Полномочия профильных комитетов Законодательного собрания по организации экспертизы целесообразно сохранить. Практическое применение инструмента обязательной независимой экспертизы предполагается организовать посредством привлечения профессиональной экспертной организации, отбираемой в ходе стандартных процедур размещения государственного заказа. Отобранной на конкурсе компании будет поручено проведение экспертиз всех законопроектов Ивановской области в области бюджетного и налогового законодательства. Для обеспечения публичности проводимой экспертизы, возможности ее широкого применения, на сайте Правительства области должна быть создана специальная страница, на которой оперативно будут размещаться подготавливаемые проекты законов в области бюджетного и налогового законодательства и экспертные заключения по данным проектам. Обеспечить долговечность института независимой экспертизы должны специальные нормы, которые будут внесены в закон области о бюджетном процессе. Данные нормы призваны закрепить обязательность наличия результатов независимой экспертизы, в том числе при рассмотрении проекта областного бюджета, а также законопроектов, вносящих изменения в областной бюджет. -----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------| |N |Мероприятие |Сроки реализации | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |10.1|Подготовка и принятие указа Губернатора о внесении изменений в Указ Губернатора | до 01.12.2007 | | |Ивановской области от 17 октября 2001 года N 255-УГ "Об утверждении порядка | | | |подготовки проектов правовых актов Ивановской области", закрепляющего | | | |обязательность проведения публичной независимой экспертизы. Согласование и принятие| | | |Указа. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |10.2|Разработка и утверждение постановления Правительства области, закрепляющего порядок| до 31.12.2007 | | |и обязательность проведения независимой экспертизы законопроектов в области | | | |бюджетного и налогового законодательства | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |10.3|Проведение конкурса на заключение государственного контракта на проведение | до 01.02.2008 | | |публичной независимой экспертизы в 2008 году | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |10.4|Закрепление за департаментом финансов функций по организации публикации независимой| до 01.02.2008 | | |экспертизы в печатных средствах массовой информации и сети Интернет | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |10.5|Разработка проекта закона о внесении изменений в закон области "О бюджетном | до 01.05.2008 | | |процессе в Ивановской области", закрепляющего обязательность наличия результатов| | | |независимой публичной экспертизы при рассмотрении проекта бюджета. Согласование и | | | |принятие закона. | | | |(осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О| | | |бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями | | | |Программы) | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |10.6|Создание на сайте Правительства Ивановской области в сети Интернет специальной| до 01.06.2008 | | |страницы, посвященной экспертизе законопроектов в области бюджетного и налогового| | | |законодательства | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |10.7|Проведение конкурса на заключение государственного контракта на проведение | до 01.01.2009 | | |публичной независимой экспертизы в 2009 году | | L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------ +-----+-------------------------------------------------------------+--------------+ | 10.8| Проведение отбора на заключение государственного | до 01.07.2010| | | контракта на проведение публичной независимой | | | | экспертизы в первом полугодии 2010 года. Осуществление | | | | публичной независимой экспертизы | | +-----+-------------------------------------------------------------+--------------+ (Дополнен - Постановление Правительства Ивановской области от 30.12.2009 г. N 368-п) +-----+-------------------------------------------------------------+--------------+ | 10.9| Проведение отбора на заключение государственного контракта|до 31.12.2010| | | на проведение публичной независимой экспертизы во втором| | | | полугодии 2010 года. Осуществление публичной независимой| | | | экспертизы | | +-----+-------------------------------------------------------------+--------------+ (Дополнен - Постановление Правительства Ивановской области от 20.05.2010 г. N 157-п) Возможные альтернативы и обоснование выбора решения Альтернативность реформирования по данному направлению возникает в сфере выбора модели проведения независимой публичной экспертизы. Другими вариантами организации экспертизы являются: Создание специального экспертного совета на базе научных организаций; Проведение максимально широкой публичной экспертизы (любыми организациями, проявившими инициативу). Плюсами обоих вариантов является их меньшая стоимость по сравнению с привлечением экспертной организации по договору. Их минусы - меньшая заинтересованность, меньший профессионализм, а в случае с экспертным советом - как показывает практика, высокая зависимость советов от органов исполнительной власти. В пределе это приводит к формальному написанию экспертных заключений, зачастую самим финансовым органом. Привлечение экспертной организации должно обеспечить максимальный профессионализм и заинтересованность в подготовке качественных заключений. Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным: -----T---------------------------T--------------------------------T-------------------------------------------| |N |Риск |Причины |Методы минимизации | +----+---------------------------+--------------------------------+-------------------------------------------+ |1 |Вырождение независимой |Контрактная зависимость |Широкая публичность экспертных заключений | | |экспертизы в подготовку |экспертной организации от |(при которой формальность экспертизы может| | |формальных заключений |органов исполнительной власти.|поставить под сомнение компетентность | | | |Давление со стороны органов |привлеченной организации). | | | |власти с целью корректировки |Включение критериев оценки в конкурсную | | | |"неудобных" экспертных |документацию, отдающих предпочтение | | | |заключений. |компаниям, имеющим общероссийскую | | | | |известность. | L----+---------------------------+--------------------------------+-------------------------------------------- Чувствительность конечных результатов к проявлению указанного риска очень велика. По сути, реализация риска будет означать сохранение текущей ситуации при возросших бюджетных расходах. 11. Обеспечение 100% платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги при обеспечении адекватных мер социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения Анализ исходного состояния В Ивановской области последовательно реализуется политика повышения уровня оплаты населением услуг ЖКХ, сокращения объемов перекрестного субсидирования в отрасли. За период 2004-2006 гг. достигнут существенный прогресс в этом направлении. Средний уровень платежей населения за услуги жилищно- коммунального хозяйства повысился с 81,5% в 2004 году до 92,6% в 2006 году. В целях компенсации негативных социальных последствий роста тарифов, связанного с повышения уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением, был создан механизм предоставления субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг малообеспеченным слоям населения. Данный механизм закреплен областным законом от 28.03.2006 года N27-ОЗ "О вопросах предоставления гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в Ивановской области". По предварительной оценке, объем выплаченных в 2007 году субсидий населению в соответствии с данным законом составит 364,23 млн. руб. Несмотря на все предпринимаемые усилия, достичь 100%-ного уровня оплаты населением услуг ЖКХ пока не удалось. Ограничивающим фактором были ежегодно устанавливаемые Федеральной службой по тарифам России индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В 2006-2007 гг. сложилась ситуация, когда утверждаемые индексы оказывались сопоставимы с темпами роста себестоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг. Это не позволяло установить тарифы на уровне, достаточном для 100%-ного возмещения издержек жилищно-коммунального хозяйства, и делало невозможным переход к 100% оплате тарифов населением. Несмотря на предпринимаемые усилия, пока не решена окончательно проблема перекрестного субсидирования потребителей, которое сохраняется в части услуг электроснабжения. В 2007 году одноставочный тариф для населения, проживающего в домах, оборудованных стационарными электроплитами, а также для сельского населения составлял 113 коп/кВт- ч. Для населения, проживающего в домах, оборудованных газовыми плитами, тариф составлял 161 коп/кВт-ч. Уровень сопоставимых одноставочных тарифов для потребителей, не приравненных к населению (коммерческие организации, бюджетные учреждения и т.п.), был существенно выше и находился в диапазоне от 222,4 до 229,2 коп/кВт-ч. План реформирования В 2008-2009 годах планируется продолжить последовательное продвижение в направлении полной ликвидации перекрестного субсидирования, повышения уровня оплаты населением жилищно- коммунальных услуг. Будет введен нормативный запрет на перекрестное субсидирование в рамках предоставляемых коммунальных услуг различным категориям потребителей. Для предотвращения негативных последствий дальнейшего повышения доли оплаты населением тарифов ЖКХ будет усовершенствован механизм предоставления субсидий населению по оплате услуг жилищно- коммунального хозяйства. Достичь повышения эффективности социальной поддержки предполагается за счет усиления ее адресности. Данная задача будет решаться путем перехода от действующего порядка учета доходов граждан, осуществляемого в целях определения их прав на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, к оценке доходов населения с учетом имущественных прав. -----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------| |N |Мероприятие |Сроки реализации | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |11.1|Подготовка проекта постановления Правительства области, устанавливающего порядок| до 01.07.2009 | | |учета доходов граждан с целью определения их права на получение субсидий на оплату| | | |жилья и коммунальных услуг с учетом имущественных прав соответствующих лиц.| | | |Согласование и принятие постановления. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |11.2|Подготовка проекта постановления Правительства области, устанавливающего |до 01.07.2009 | | |законодательный запрет на перекрестное субсидирование в рамках предоставляемых| | | |коммунальных услуг различным категориям потребителей. Согласование и принятие | | | |постановления. | | L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------ Возможные альтернативы и обоснование выбора решения Альтернативность реформирования по данному направлению связана с существованием различных способов организации учета имущественных прав населения. Первый вариант предполагает минимизацию издержек на администрирование процессом учета имущественных прав. В этом случае для подтверждения наличия (отсутствия) имущественных прав заявитель представляет в орган социальной защиты полный набор справок из ГАИ, органов Росрегистрации, Федеральной налоговой инспекции РФ, органа регистрации самоходных машин и других органов, регистрирующих имущественные права. Основные издержки, связанные с необходимостью подтверждения наличия (отсутствия) имущественных прав, ложатся в этом случае на заявителя. В другом варианте предусматривается организация учета имущественных прав по принципу "одного окна". В этом случае, заявитель обращается с заявлением в орган социальной защиты, с просьбой о назначении субсидий. Орган социальной защиты в течение определенного срока осуществляет запросы во все органы, осуществляющие учет имущественных прав граждан. По результатам полученных ответов, орган социальной защиты принимает решение об назначении или отказе в назначении субсидий заявителю. В данном варианте все издержки, связанные с подтверждением наличия (отсутствия) имущественных прав заявителя, несет орган социальной защиты. В третьем варианте предусматривается учет имущественных прав по заявительному принципу. Процедуры приема документов на получение субсидий и принятия решений о назначении или отказе в назначении субсидий максимально упрощены. Для учета органом социальной защиты принимаются сведения об имущественных правах, указываемые заявителем. В целях борьбы с недобросовестными заявителями, указывающими неверные сведения о состоянии имущественных прав, проводятся выборочные проверки достоверности предоставляемых сведений. По результатам проверок принимаются решения о прекращении выплаты субсидий и наложении санкций на заявителей, указавших заведомо ложную информацию. Перечисленные варианты могут оцениваться с точки зрения издержек для заявителя, издержек по администрированию для органа социальной защиты, а также с точки зрения эффективности применяемого метода учета имущественных прав для повышения адресности социальной поддержки. Первый вариант является наиболее затратным для заявителя и наименее затратным для органа социальной защиты. Его эффективность с точки зрения повышения адресности социальной поддержки можно оценить как высокую. Существенное повышение издержек на получение социальной помощи отсеивает обеспеченные категории заявителей, для которых потери времени становятся несопоставимы с материальной выгодой. Второй вариант является наименее затратным для заявителя и при этом обеспечивает высокую степень адресности поддержки, так как проводится проверка всех поступающих заявлений. Единственным недостатком варианта является высокая затратность на администрирование работы "одного окна". Третий вариант отличается низкими затратами для заявителя и органа социальной защиты, однако существенно проигрывает первым двум вариантам по эффективности и адресности социальной поддержки. Наиболее целесообразной представляется реализация второго варианта при условии повышения уровня информатизации социальных служб и налаживания информационных обменов с органами, ведущими учет имущественных прав. Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным: -----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------| |N |Риск |Причины |Методы минимизации | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |1 |Негативная реакция |Опасения по поводу потери |Разъяснительная работа среди населения; | | |населения Ивановской |субсидий малообеспеченными |Использование старой схемы для фактического| | |области на реализуемые |слоями населения в связи с не |распределения субсидий на первом этапе | | |меры |отлаженным механизмом оценки|внедрения новой системы субсидирования;| | | |доходов с учетом имущественных|Рассылка населению расчетов субсидий, | | | |прав |выполненных по старой и новой схемам | | | +-------------------------------+-------------------------------------------+ | | |Сбои и ошибки в работе новой |Доработка системы учета и оценки | | | |системы субсидирования |имущественных прав в ходе первого этапа | | | | |внедрения, на котором для фактического | | | | |распределения субсидий применяется старая | | | | |схема | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |2 |Существенный рост расходов|Введение запрета на |Синхронизация установления запрета на | | |областного бюджета на |перекрестное субсидирование |перекрестное субсидирование с введением | | |выплату субсидий населению|повлечет рост тарифов на |новой схемы распределения субсидий, | | |по оплате услуг ЖКХ |электроэнергию для населения, и|ориентированной на усиление адресности | | | |увеличение общего уровня |социальной поддержки | | | |расходов на оплату услуг ЖКХ | | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |3 |Рост затрат на |Высокие издержки на оценку|Использование централизованных баз данных; | | |администрирование |имущественных прав и начисление|Концентрация всех полномочий по | | |процессом начисления и |и распределение субсидий |предоставлению социальной поддержки в | | |распределения субсидий | |Департаменте социальной защиты населения | | |населению на оплату услуг | |Ивановской области; | | |ЖКХ | |Заключение соглашений об информационных | | | | |обменах с государственной налоговой | | | | |инспекцией, Госавтоинспекцией МВД России, | | | | |Федеральной регистрационной службой и | | | | |другими ведомствами; | | | | |Установление периода, в течение которого | | | | |система сбора информации и оценки | | | | |имущественных прав работает в тестовом | | | | |режиме | L----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------- Масштабная реализация первого и второго рисков может спровоцировать политический отказ от планируемых изменений в части перехода к системе распределения субсидий на оплату услуг ЖКХ основанной на оценке доходов населения с учетом имущественных прав. Вероятность данного исхода оценивается как средняя. Реализация третьего риска ставит под сомнение эффективность перехода к новой системе субсидирования. В значительной степени данный риск нивелируется за счет организационных мер, предусматривающих использование централизованных информационных ресурсов, обмена информацией с другими ведомствами, отработки новой модели в режиме тестирования на первом этапе внедрения. 12. Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств Анализ исходного состояния В Ивановской области за счет средств областного бюджета реализуются социально значимые инвестиционные проекты, направленные на развитие сети областных бюджетных учреждений, реконструкцию и(или) строительство объектов коммунальной инфраструктуры. Основные объемы бюджетных расходов по инвестиционным проектам приходятся на капитальные вложения (расходы на проектно-изыскательские работы, реконструкцию и строительство объектов), финансирование которых организовано в рамках адресной инвестиционной программы. Порядок формирования и финансирования перечня строек и объектов областной адресной инвестиционной программы Ивановской области утвержден постановлением Правительства Ивановской области от 7 июня 2007 г. N 140-П. Прочие расходы по инвестиционным проектам осуществляются в рамках текущего финансирования отраслевых исполнительных органов государственной власти Ивановской области, реализующих соответствующие инвестиционные проекты. В частности, это относится к расходам на техническое оснащение, оборудование, меблировку помещений, организацию деятельности учреждений на базе возводимых капитальных объектов и другим аналогичным расходам. Планирование реализации инвестиционных проектов осуществляется в рамках подготовки областных целевых программ, при подготовке среднесрочной программы экономического и социального развития Ивановской области, а также вне рамок разработки программных документов. Детальное планирование и мониторинг реализации проводится лишь в части капитальных вложений, осуществляемых в рамках инвестиционных проектов. При этом отслеживается состояние только по объектам, включенным в адресную инвестиционную программу. Мониторинг по действующим проектам, не получившим финансирование на очередной год, практически не проводится. Действующая схема финансирования капитальных вложений предполагает необходимость ежегодного подтверждения актуальности строительства (реконструкции) объектов по всем инвестиционным проектам - как впервые предлагаемым к финансированию, так и получавшим финансирование в предыдущие годы. Действующие проекты конкурируют за финансирование с новыми. Контракты на реализацию проектов заключаются на очередной финансовый год, а не на весь период их реализации. Процедура принятия решений о внесении объектов капитальных вложений в адресную инвестиционную программу не включает обязательной оценки проекта с точки зрения бюджетной и социальной эффективности. Решения принимаются с учетом проверки соответствия формальным требованиям к составлению заявок (наличие и правильность составления ТЭО, прохождение всех необходимых согласований и т.д.), а также плановых сроков сдачи объектов капитальных вложений. При составлении перечня проектов для включения в адресную инвестиционную программу в первую очередь вносятся объекты, которые планируется ввести в плановом году. Отсутствует четкий механизм отбора инвестиционных проектов, ограничивающий возможности дополнения пула инвестиционных проектов предложениями участников процесса согласования. Решения о реализации проектов носят преимущественно политический характер. На этапе согласования адресной инвестиционной программы происходит существенное изменение ее содержания. В адресную инвестиционную программу включается избыточное количество объектов капитальных вложений, годовая потребность в финансировании которых существенно превышает объемы финансирования по адресной программе. В дальнейшем это приводит к недофинансированию, затягиванию сроков строительства (реконструкции) объектов, возрастанию конечной стоимости реализации инвестиционных проектов. Отсутствует четкая процедура формирования заявок с учетом пула действующих инвестиционных проектов и заявок прошлых лет. Это создает возможности для проведения непоследовательной инвестиционной политики отраслевыми органами, подающими заявки на включение объекта в адресную инвестиционную программу. Риск проведения непоследовательной инвестиционной политики усиливается тем, что качество планирования реализации инвестиционных проектов находится на невысоком уровне. Отсутствует средне- и долгосрочный горизонт планирования инвестиционных расходов, отсутствует обязательный учет эксплуатационных расходов будущих периодов. Практика формирования перспективного финансового плана на 2007-2009гг. подтверждает наличие существенных затруднений у отраслевых органов при планировании инвестиций на период, превышающий один календарный год. На 2007 год было запланировано 854 млн. руб. инвестиционных расходов, тогда как на 2008 и 2009 гг. - только 42,7 и 40,96 млн. руб. соответственно. При этом уже в течение очередного финансового года практикуется многократное изменение инвестиционных планов. Отсутствие целостной системы планирования и мониторинга инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств областного бюджета, приводит к распылению и неэффективному использованию ограниченных инвестиционных ресурсов. План реформирования По данному направлению планируется усовершенствовать существующий порядок мониторинга инвестиционных проектов. Преобладающий технический аспект мониторинга (соответствие проектно-сметной документации) необходимо дополнить оценкой бюджетной и социальной эффективности реализуемых проектов. Необходимо сделать мониторинг регулярным в течение всего срока реализации инвестиционного проекта. Ключевое значение должна получить оценка социальной эффективности инвестиционных проектов, поскольку проекты, направленные на увеличение доходов бюджета в настоящий момент практически отсутствуют. Снижение социальной эффективности ниже определенного предела должно быть одним из оснований для досрочного прекращения или переработки инвестиционного проекта. Аналогично должны быть ужесточены последствия существенных отклонений реализации инвестиционного проекта от утвержденной ПСД. Оценку социальной эффективности инвестиционных проектов, направленных на оказание государственных услуг, планируется осуществлять в рамках рассмотрения ведомственных целевых программ (так как программа увязывает бюджетные ассигнования с их социальной эффективностью). При этом, сама методика формирования ведомственных программ должна предполагать обязательность учета текущих расходов будущих периодов, возникающих в связи с реализацией инвестиционного проекта. Сохранение программы, содержащей ранее утвержденный инвестиционный проект, должно быть достаточным основанием для сохранения инвестиционного проекта с точки зрения его социальной эффективности. Аналогичный алгоритм должен быть реализован и в отношении инвестиционных проектов, включенных в областные целевые программы. Для инвестиционных проектов, не входящих в состав ведомственных или областных целевых программ предполагается утвердить самостоятельную методику оценки социальной и бюджетной эффективности. Ключевыми критериями должны стать: наличие объекта в планах застройки территорий, доля бюджета в реализации проекта, изменение определенных социальных индикаторов и т.д. При этом социальный эффект должен находиться в определенной минимальной пропорции к бюджетным ассигнованиям. Разработке нормативных правовых актов будет предшествовать оценка эффективности реализации инвестиционных проектов за 2005-2007 гг. Оценка должна иметь в большей степени аналитический характер и использоваться в разработке нормативных правовых актов. Нормативно-правовые новации в сфере мониторинга инвестиционных проектов предполагается осуществить в первом полугодии 2008 года. Это связано с необходимостью синхронизации утверждения порядка оценки социальной эффективности инвестиционных проектов с нормативным закреплением института ведомственных целевых программ. Во втором полугодии 2008 года будет осуществлена комплексная оценка бюджетной и социальной эффективности всех реализуемых инвестиционных проектов на предмет их переработки или досрочного прекращения (в соответствии с утвержденной методикой). Таким образом, бюджет города в 2009 году не должен содержать расходов на реализацию проектов, попадающих под критерии досрочного прекращения или переработки. -----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------| |N |Мероприятие |Сроки реализации | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |12.1|Проведение оценки эффективности реализации инвестиционных проектов, финансируемых| до 01.04.2008 | | |за счет средств бюджета Ивановской области, в 2005-2007 гг. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |12.2|Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего| до 01.07.2008 | | |методику оценки бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов и | | | |критерии досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов.| | | |Согласование и принятие постановления. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |12.3|Проведение комплексной оценки бюджетной и социальной эффективности действующих| до 01.09.2008 | | |инвестиционных проектов, предполагаемых к сохранению на 2009 год. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |12.4|Переработка инвестиционных проектов (при необходимости; по результатам оценки| до 01.10.2008 | | |бюджетной и социальной эффективности, критериев для переработки). | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |12.5|Создание на сайте Правительства Ивановской области специальной страницы, | до 01.01.2009 | | |посвященной оценке эффективности инвестиционных проектов | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |12.6|Проведение комплексной оценки бюджетной и социальной эффективности действующих| до 01.08.2009 | | |инвестиционных проектов, предполагаемых к сохранению на 2010 год. | | L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------ Возможные альтернативы и обоснование выбора решения Альтернативы реформирования по данному направлению лежат в области вариативности оценок бюджетной и социальной эффективностей, а также в сфере вариантов учета и рассмотрения инвестиционных проектов в бюджетном процессе. Практика российских регионов и муниципальных образований выработала целый набор различных методик оценки социальной эффективности инвестиционных проектов. Большинство из этих методик ориентировано на оценку социальной эффективности в виде дополнительных рабочих мест, создаваемых проектом, рост экономики и т.д. Более подробное рассмотрение, между тем, показывает, что зачастую оценка имеет формальный характер, не позволяя сравнивать проекты между собой, не учитывая всего многообразия проектов и социальных эффектов. Выбранный план реформирования учитывает накопленный опыт, специфику Ивановской области (практически все инвестиционные проекты направлены на развитие системы оказания государственных и муниципальных услуг), а также планируемую конструкцию областных целевых и ведомственных целевых программ. С точки зрения учета инвестиционных проектов в бюджетном процессе могла быть реализована модель их раздельного от текущих расходов планирования, учета и мониторинга. Данный подход по духу соответствует новой редакции Бюджетного кодекса, но имеет ряд выраженных недостатков. Во-первых, рассмотрение инвестиционных проектов в отрыве от текущих расходов может привести к игнорированию учета эксплуатационных расходов будущих периодов. Во-вторых, это будет нарушать логику составления и исполнения ведомственных программ по оказанию государственных услуг (поскольку, прежде всего, инвестиционные проекты изменяют параметры оказания государственных услуг). В-третьих, в отдельных случаях инвестиционные проекты могут иметь альтернативные, не инвестиционные решения. Автономное рассмотрение инвестиционных проектов на этапе планирования сделает рассмотрение данных альтернатив недоступным. Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным: -----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------| |N |Риск |Причины |Методы минимизации | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |1 |Противодействие |Сложившееся распределение |Проведение разъяснительной работы. | | |нововведениям со стороны |отдельных полномочий между |Материальное стимулирование государственных| | |исполнительных органов |органами власти. |служащих, принимающих активное участие в | | |государственной власти |Сложившаяся практика оценки |реализации программы реформирования. | | | |инвестиционных проектов. | | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |2 |Принятие формальных актов,|Практика реализации программ|Синхронизация реформ с внедрением | | |содержащих минимальные |реформирования общественных |инструмента ведомственных программ и | | |требования и ограничения |финансов других регионов и|инвентаризацией областных целевых программ.| | | |муниципальных образований. | | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |3 |Противоречие политических|На практике отдельные проекты|Учет мотивов принятия политических решений | | |приоритетов и |принимаются и сохраняются |о принятии инвестиционных проектов при | | |установленных критериев |исходя из политического видения|разработке методики оценки социальной | | |оценки инвестиционных |их необходимости. |эффективности. | | |проектов | | | L----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------- Риски реализации достаточно серьезны и, во многом связаны с тем, что определенная практика мониторинга инвестиционных проектов уже сложилась и считается достаточно эффективной. В этой ситуации мотивы для принятия формальных актов, влекущих минимальные последствия, могут стать достаточно сильными. 13. Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет Анализ исходного состояния Величина недоимки по платежам в областной бюджет, объем дебиторской задолженности бюджетных учреждений Ивановской области находятся на низком уровне. По состоянию на 01.01.2007 г. величина недоимки составляла 305,0 млн. руб. или 2,36% от объема доходов областного бюджета за 2006 год. Объем дебиторской задолженности бюджетных учреждений Ивановской области был на уровне 200,8 млн. руб. и 1,56% объема доходов областного бюджета, соответственно. Сокращение объема задолженности перед бюджетом и бюджетными учреждениями стало возможным благодаря последовательно реализуемой политике, направленной на снижение объема недоимки по платежам в бюджет, сокращение объема дебиторской задолженности бюджетных учреждений. Департаментом финансов Ивановской области регулярно отслеживаются и анализируются данные об объеме задолженности, принимаются меры по недопущению возникновения новой задолженности и по погашению существующей. На данный момент в Ивановской области не практикуется предоставление отсрочек и рассрочек по платежам в бюджет. Однако нельзя исключать возможность применения данного инструмента в будущем. Роль государственных органов исполнительной власти Ивановской области в процессе предоставления отсрочек и рассрочек сводится к осуществлению согласительных процедур. Существующая схема управления задолженностью не лишена отдельных недостатков, одним из которых является низкая степень регламентации реализуемых процедур. Отсутствует нормативно закрепленный порядок предоставления(согласования) рассрочек и отсрочек. Нормативно не закреплен порядок проведения мониторинга задолженности перед бюджетом, при этом информация о задолженности накапливается в различных учетных формах. Другим недостатком сложившейся административной практики является закрытость информации. Сведения об объемах недоимки по платежам в бюджет, дебиторской задолженности бюджетных учреждений являются закрытыми. План реформирования В 2008 году планируется предпринять ряд мер, направленных на повышение регламентации процесса предоставления рассрочек и отсрочек по платежам в бюджет Ивановской области, упорядочение процесса учета и повышение открытости результатов мониторинга задолженности перед бюджетом Ивановской области. Планируется нормативно закрепить порядок предоставления отсрочек и рассрочек (в рамках взаимодействия с органами федеральной налоговой службы), а также порядок мониторинга накопленной дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежей. С учетом слабой остроты проблемы, целесообразно закрепить квартальную периодичность проведения мониторинга. Вместе с порядком мониторинга должен быть разработан и утвержден план действий для случаев, когда дебиторская задолженность, отсроченные или рассроченные платежи превышают определенные пределы или демонстрируют динамику быстрого роста. Информацию о текущей задолженности предстоит сделать публичной. Данная информация должна содержать не только прямые объемы задолженности, но и расчетные потери, связанные с временной стоимостью денег (инфляционные потери). Методика расчета инфляционных потерь должна быть закреплена отдельным актом (приказом Департамента финансов) и учитывать срок возникновения отдельных обязательств. -----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------| |N |Мероприятие |Сроки реализации | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |13.1|Разработка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего| до 01.06.2008 | | |порядок предоставления отсрочек и рассрочек. Согласование и принятие постановления.| | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |13.2|Разработка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего | до 01.06.2008 | | |порядок мониторинга накопленной дебиторской задолженности, отсроченных и | | | |рассроченных платежей, план действий при значительном росте или объеме дебиторской| | | |задолженности. Согласование и принятие постановления. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |13.3|Разработка и утверждение приказа департамента финансов области, закрепляющего | до 01.06.2008 | | |методику расчета инфляционных потерь от сохранения дебиторской задолженности | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |13.4|Создание на сайте департамента финансов Ивановской области в сети Интернет | до 01.09.2008 | | |специальной страницы, посвященной раскрытию информации об объемах дебиторской | | | |задолженности, рассроченных и отсроченных платежах и объемах инфляционных потерь от| | | |сохранения дебиторской задолженности | | L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------ Возможные альтернативы и обоснование выбора решения По данному направлению набор возможных альтернатив реформирования довольно ограничен. Варианты могут возникать относительно периодичности мониторинга, а также относительно применения его результатов. В плане реформирования предусмотрен квартальный период проведения мониторинга, реальной альтернативой которому выступает ежемесячная отчетность. Выбор в данном случае обусловлен отсутствием серьезных проблем в области накопления дебиторской задолженности. Повышенные издержки на проведение более регулярного наблюдения не оправданы. Относительно применения результатов мониторинга мог быть реализован вариант, предусматривающий ответственность руководителей соответствующих органов и учреждений за накопление (рост) дебиторской задолженности. Такая политика призвана изначально создать стимулы для жесткого контроля за объемом задолженности. Вместе с тем, применение жестких решений представляется нецелесообразным. Во-первых, ситуация и так достаточно благополучная. Во-вторых, причины возникновения или роста задолженности могут быть индивидуальными и далеко не всегда зависящими от самих руководителей. По этой причине наиболее верной является политика быстрого реагирования на случаи возникновения значительной задолженности. Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным: -----T--------------------------T-------------------------------T----------------------------------| |N |Риск |Причины |Методы минимизации | +----+--------------------------+-------------------------------+----------------------------------+ |1 |Противодействие |Низкая актуальность проблемы|Проведение разъяснительной работы.| | |нововведениям внутри |дебиторской задолженности. | | | |системы органов | | | | |исполнительной власти | | | | |области | | | L----+--------------------------+-------------------------------+----------------------------------- Информация по документуЧитайте также
Изменен протокол лечения ковида23 февраля 2022 г. МедицинаГермания может полностью остановить «Северный поток – 2»23 февраля 2022 г. ЭкономикаБогатые уже не такие богатые23 февраля 2022 г. ОбществоОтныне иностранцы смогут найти на портале госуслуг полезную для себя информацию23 февраля 2022 г. ОбществоВакцина «Спутник М» прошла регистрацию в Казахстане22 февраля 2022 г. МедицинаМТС попала в переплет в связи с повышением тарифов22 февраля 2022 г. ГосударствоРегулятор откорректировал прогноз по инфляции22 февраля 2022 г. ЭкономикаСтоимость нефти Brent взяла курс на повышение22 февраля 2022 г. ЭкономикаКурсы иностранных валют снова выросли21 февраля 2022 г. Финансовые рынки |
Архив статей
2024 Декабрь
|
