|
Расширенный поиск
Постановление Правительства Ивановской области от 14.11.2007 № 226-пПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ от 14.11.2007 № 226-п г.Иваново О Программе реформирования региональных финансов Ивановской области (В редакции Постановлений Правительства Ивановской области от 11.03.2009 г. N 57-п; от 02.04.2009 г. N 98-п) (В редакции Постановлений Правительства Ивановской области от 12.11.2008 г. N 299-п; от 30.12.2009 г. N 368-п; от 20.05.2010 г. N 157-п) В соответствии с приказами Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2004 N 238, от 15.10.2007 N 662, в целях участия в отборе субъектов Российской Федерации в распределении субсидий на реформирование региональных финансов Правительство Ивановской области постановляет: 1. Утвердить Программу реформирования региональных финансов Ивановской области (прилагается). 2. Направить Программу реформирования региональных финансов Ивановской области на рассмотрение в Ивановскую областную Думу. Губернатор Ивановской области М.А.МЕНЬ Приложение к постановлению Правительства Ивановской области от 14.11.2007 № 226-п Программа реформирования региональных финансов Ивановской области Концепция программы реформирования региональных финансов Ивановской области Предпринимаемые меры по совершенствованию системы управления финансами В 2004-2007 годах Ивановской области удалось добиться хороших результатов в обеспечении финансовой устойчивости и платежеспособности областного бюджета. Решена проблема просроченной задолженности бюджета и бюджетных учреждений. Своевременно погашаются долговые обязательства. Выполняются все условия действующих договоренностей с Министерством финансов РФ в части погашения и недопущения возникновения новой просроченной задолженности. Соблюдаются все формальные требования Бюджетного кодекса РФ. Административный механизм управления общественными финансами хорошо отлажен, в целом отмечается высокая исполнительская дисциплина. Примером хорошей организации управления явилась подготовка проекта бюджета на 2008 год, которая была полностью завершена к июлю 2007 года. В течение 2006 года был осуществлен качественный прорыв в процессе формирования бюджета. Повышена роль перспективного финансового плана. Проведена инвентаризация расходных обязательств, ежегодно формируется реестр расходных обязательств Ивановской области. Реализован переход на среднесрочное финансовое планирование с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств. Совершенствуется практика программно-целевого планирования бюджетных расходов. В 2007 году в действующие нормативные правовые акты внесены существенные изменения и дополнения, принят целый ряд новых правовых актов. Принято постановление Правительства Ивановской области от 7 июня 2007 г. № 140-п "О порядках разработки, рассмотрения и реализации областных целевых, адресной инвестиционной программ и участия Ивановской области в федеральных программах". В 2007 году была начата работа по переходу к бюджетированию, ориентированному на результат. Разрабатывается перечень государственных услуг, которые предоставляются за счет областного бюджета. В 2003 году уже был апробирован подход по установлению заданий для главных распорядителей средств областного бюджета по предоставлению государственных услуг за счет средств областного бюджета по подведомственным учреждениям. Создан и поддерживается официальный сайт Департамента финансов, на котором регулярно в открытом доступе размещаются ежеквартальные и годовые отчеты об исполнении областного бюджета, отчетная и нормативная информация по вопросам управления общественными финансами. Обоснование необходимости реформы Несмотря на достигнутые результаты в области совершенствования системы управления общественными финансами, все еще сохраняется существенное количество проблем, требующих решения. Ключевая проблема N1: недостаточно эффективное расходование бюджетных средств на оказание государственных услуг исходя из необходимости максимально полного удовлетворения потребностей жителей и организаций Ивановской области в государственных услугах. Основные причины - низкая клиентоориентированность существующей системы оказания государственных услуг, слабая связь бюджетного финансирования с результатами деятельности, распыление по большому количеству объектов бюджетного финансирования капитальных вложений. В основе недостаточной ориентации на клиента при оказании государственных услуг: а) Слабая заинтересованность бюджетных учреждений в повышении качества и иных параметров оказания государственных услуг, что связано с: - Отсутствием конкуренции в сфере оказания государственных услуг из-за нерыночного характера их оказания (отсутствуют оформленный бюджетный спрос на государственные услуги, и альтернативное предложение государственных услуг); - Отсутствием механизма, увязывающего объемы расходов на содержание бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги, с целевыми показателями предоставления соответствующих услуг. б) Отсутствие целостной системы учета потребности в объемах предоставления государственных услуг. в) Недостаточный контроль качества предоставления государственных услуг, связанный с: - Отсутствием систематизированного набора требований к качеству оказания государственных услуг, согласованных с текущими возможностями областного бюджета; - Отсутствием механизма контроля качества государственных услуг со стороны их потребителей - жителей и организаций Ивановской области. Слабая связь бюджетных расходов на оказание государственных услуг с уровнем их предоставления обусловлена: а) Слабым проникновением программно-целевого метода планирования в практику формирования и исполнения областного бюджета; б) Отсутствием мониторинга качества, доступности, надежности, стоимости и иных характеристик оказания государственных услуг; в) Формированием бюджета по затратному принципу, исходя из необходимости поддержания сложившегося уровня расходов, а не исходя из необходимости предоставления определенного набора услуг на соответствующем уровне. Распыление бюджетного финансирования капитальных вложений, направляемого на развитие сети бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги, происходит в силу: а) Отсутствия нормативно закрепленной процедуры, исключающей возможности планирования инвестиций сверх предусмотренных объемов финансирования; б) Отсутствия механизма, увязывающего капитальные вложения в сеть бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги, с целевыми показателями объемов и качества предоставления соответствующих услуг. Ключевая проблема N2: низкая эффективность бюджетных расходов, направляемых на решение комплексных социально-экономических проблем. Основные причины: а) Низкая эффективность областных целевых программ как инструмента решения комплексных социально-экономических проблем. Областные целевые программы используются преимущественно как инструмент получения дополнительного финансирования, не решая (либо не в полной мере решая) декларируемые проблемы; б) Низкая эффективность инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям; в) Недостаточная обоснованность расходов по предоставляемым субсидиям в рамках областного фонда софинансирования социальных расходов. В основе низкой эффективности областных целевых программ лежат: а) Не высокое качество действующих программ, которое выражается в: - слабой проработанности целей, задач, отсутствии рационального содержательного обоснования предлагаемых механизмов решения для достижения целевых результатов; - отсутствии увязки мероприятий (в т. ч. предполагающих расходы капитального характера) с показателями результатов, отражающими степень решения социально-экономических проблем, на которое была направлена областная целевая программа; - взаимной несопоставимости действующих областных целевых программ, связанной с частым внесением существенных изменений в процедуру подготовки и утверждения программ. Областные целевые программы, разработанные в разное время, различаются по структуре, полноте содержания, виду утверждающего документа. Инвентаризации программ с целью приведения их к единым стандартам не проводилось. б) Слабая организация финансирования областных целевых программ, которая заключается в: - регулярном недофинансировании областных целевых программ, следствием чего становится лишь частичная реализация программных мероприятий, а цели программы остаются не достигнутыми (либо достигнутыми частично); - неприемлемо высоких издержках администрирования программами, что обусловлено необходимостью ежегодной защиты переходящих с предыдущего года инвестиционных проектов, реализуемых в рамках областных целевых программ. Дополнительные затраты при реализации долгосрочных мероприятий возникают в силу необходимости поддерживать длящиеся обязательства с подрядчиками через периодическое перезаключение краткосрочных договоров. Заключение долгосрочных договоров на исполнение отдельных мероприятий программ не практикуется. в) Неполнота регламентации и недостаточная открытость механизма разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ, которые заключаются в: - отсутствии детального порядка разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ в части требований к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям целевых программ; - фактической закрытости состава областных целевых программ, хода их реализации и достигнутых результатов для общественной оценки. Публикация программ не носит обязательного, системного характера. Низкая эффективность оказания инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям обусловлена: а) Отсутствием рациональной системы отбора муниципальных инвестиционных проектов для предоставления областного финансирования; б) Необоснованным распылением инвестиционных ресурсов между объектами муниципальных образований, прежде всего, вследствие планирования к реализации чрезмерного количества инвестиционных проектов; в) Отсутствием практики своевременного и в запланированном объеме финансирования инвестиционных проектов; г) Отсутствием прозрачной системы мониторинга реализуемых инвестиционных проектов на всем их жизненном цикле. Проекты отслеживаются только в период их финансирования; д) Недопустимо низким качеством представляемых проектов со стороны муниципальных образований. Недостаточная обоснованность субсидий, предоставляемых из областного фонда софинансирования социальных расходов, обусловлена неполнотой их законодательного утверждения. На текущий момент лишь часть субсидий из ФССР утверждена законодательно вместе с соответствующими методиками распределения. Ключевая проблема N3: неразвитость институциональных механизмов снижения управленческих рисков в сфере государственных финансов и поддержания финансовой устойчивости. Основные причины: а) Несовершенство механизма бюджетного планирования; б) Несовершенство механизмов управления долговыми обязательствами, поддержания необходимой ликвидности бюджета; в) Неэффективная система ценообразования на коммунальные услуги и недостаточная адресность финансовой поддержки потребления услуг ЖКХ социально незащищенными категориями населения; г) Несовершенство отдельных инструментов мобилизации доходов в бюджет области; д) Несовершенство механизмов обеспечения финансовой устойчивости и платежеспособности бюджетов муниципальных образований. Несовершенство механизма бюджетного планирования связано с: а) Неточностью прогнозов поступления основных доходов бюджета, что обусловлено: - Отсутствием надежных методов прогнозирования обязательных платежей от трансрегиональных компаний (доля доходов от налога на прибыль организаций, поступившая от обособленных подразделений, головные организации которых состоят на налоговом учете в других субъектах Российской Федерации составляет 45-55% общих поступлений налога); - Сложившейся практикой пересмотра прогнозов доходов бюджета на этапе согласования проекта областного бюджета с представительным органом без соответствующего объективного (расчетного) обоснования пересмотра прогнозных показателей. б) Несовершенством процедур учета действующих обязательств, что проявляется в: - Недостаточном уровне нормативного обоснования расходных обязательств; - Отсутствии формализованных процедур расчета плановых объемов бюджетных расходов на исполнение расходных обязательств; - Недостаточной структурированности реестра расходных обязательств; - Неотработанности процедур формирования и представления реестров расходных обязательств муниципальными образованиями, в первую очередь, на поселенческом уровне. На уровне поселений проблема усугубляется плохим материально-техническим оснащением, дефицитом квалифицированных специалистов. в) Отсутствием института обязательной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетно-налогового законодательства. Несовершенство механизмов управления долговыми обязательствами в государственном секторе и механизмов поддержания высокой ликвидности бюджета заключается в: а) Высокой зависимости применяемых инструментов управления текущей ликвидностью бюджета от внешних факторов. Применяемое досрочное получение федеральной финансовой помощи, привлечение федеральных бюджетных кредитов зависят от текущей позиции Министерства финансов РФ и не гарантируют возможность использования данных инструментов в будущем; б) Отсутствии прозрачных и формализованных процедур управления задолженностью государственного сектора области. В области не решена проблема просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий. Отсутствуют механизмы своевременного выявления и ликвидации возникающей просроченной задолженности бюджета, бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий; в) Отсутствии нормативно закрепленной системы процедур управления государственным долгом Ивановской области, обеспечивающих поддержание финансовой устойчивости и платежеспособности областного бюджета. Неэффективная система ценообразования на коммунальные услуги заключается в сохранении практики перекрестного субсидирования тарифов для населения. При этом прямая финансовая поддержка потребления услуг ЖКХ социально незащищенными категориями населения недостаточно эффективна. Отсутствует процедура учета имущественных прав при оценке уровня доходов лиц, претендующих на получение субсидий по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства. Распределение субсидий без учета имущественных прав приводит к распылению ресурсов на социальную поддержку обеспеченных граждан, не имеющих официального дохода, либо официальный доход которых существенно ниже фактического. Несовершенство отдельных инструментов мобилизации доходов в бюджет области обуславливают: а) Отсутствие объективной процедуры принятия решений о предоставлении/отмене налоговых льгот с учетом их эффективности; б) Недостаточно активная политика области по развитию малого и среднего предпринимательства; в) Недостаточно объективный подход к сохранению унитарных предприятий и долей в уставных капиталах организаций в собственности Ивановской области. Наконец, проблема несовершенства механизмов обеспечения финансовой устойчивости и платежеспособности муниципальных образований связана с отсутствием: а) Статистической информации по целому ряду показателей необходимых для проведения объективных расчетов при проведении бюджетного выравнивания; б) Регламентированных конкурсных процедур распределения бюджетных кредитов, предоставляемых муниципальным образованиям на финансирование временных кассовых разрывов; в) Механизма учета результатов проводимого мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований при распределении финансовой помощи из областного бюджета. * * * Перечисленные проблемы повышают финансовые риски, ограничивают возможности эффективного решения комплексных социально-экономических проблем, эффективного и качественного предоставления государственных услуг. Фактором, обостряющим проблематику, является низкая бюджетная обеспеченность Ивановской области и, как следствие, высокая дотационность областного бюджета. По итогам 2006 года Ивановская область среди субъектов Российской Федерации по уровню бюджетной обеспеченности занимала 63 место, а доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета области составляла 36,4%. Острый дефицит ресурсов негативно сказывается на бюджетных инвестициях, обуславливает необходимость активно привлекать долговые заимствования. К 2009 году ожидается рост государственного долга более чем в 6 раз по отношению к уровню на начало 2007 года. В этих условиях принципиальное значение приобретает вопрос мобилизации доходов, повышения эффективности бюджетных расходов, совершенствования механизмов управления рисками и подержания финансовой устойчивости. Актуальность реформирования еще более повышается в связи с вступлением в силу федеральных новаций в сфере налогово-бюджетного законодательства. Необходимость их учета предполагает существенную модернизацию бюджетного процесса, организации межбюджетных отношений. В перспективе предусматривается внедрение в бюджетное планирование заданий на предоставление государственных услуг, переход к практике формирования долгосрочных целевых программ, изменение подхода к формированию реестров расходных обязательств, другие новации. Определение целей реформы Цели реформы государственных финансов Ивановской области напрямую вытекают из обозначенных ранее ключевых проблем системы управления государственными финансами Ивановской области: 1. Повышение качества и эффективности оказания государственных услуг Ивановской области. 2. Повышение эффективности решения комплексных социально- экономических проблем Ивановской области. 3. Снижение рисков и повышение финансовой устойчивости бюджетной системы Ивановской области. Постановка задач для достижения целей На основе установленных целей, а также анализа проблемного поля, которое предстоит разрешить в процессе реформирования, сформирован набор из 23 задач. Большинство задач полностью относятся к достижению одной из целей, вместе с тем отдельные задачи имеют комплексный характер и направлены на достижение нескольких целей одновременно. Для достижения цели "Повышение качества и эффективности оказания государственных услуг Ивановской области" необходимо: Создать систему учета потребности в предоставлении государственных услуг. Учет потребности в предоставлении государственных услуг позволит планировать в бюджете необходимые объемы текущего финансирования, объективно подходить к выбору приоритетов бюджетной политики и объектов инвестирования, исходя из необходимости ликвидации существующих дефицитов в предоставлении государственных услуг; Перейти к оказанию государственных услуг на основе стандартов качества. Это позволит существенно повысить клиентоориентированность государственных услуг. Получатели приобретут инструмент контроля качества услуг в виде обязательных к исполнению, однозначных в толковании и проверке стандартов качества государственных услуг. Кроме того, стандарты, представляя собой описание услуги, облегчат передачу полномочий по оказанию государственных услуг сторонним организациям; Расширить состав государственных услуг, предоставление которых может осуществляться автономными некоммерческими организациями и (или) частными организациями. Решение данной задачи позволит создать конкурентные условия в отдельных сферах оказания государственных услуг за счет институционализации бюджетного спроса на государственные услуги и перехода к новым формам их оказания; Внедрить бюджетирование, ориентированное на результат в отношении расходов на предоставление государственных услуг. Решение данной задачи позволит сформировать механизм, увязывающий финансирование деятельности по оказанию государственных услуг с целевыми показателями уровня предоставления услуг. Документами, в рамках которых будет осуществляться планирование деятельности по оказанию государственных услуг, станут ведомственные программы субъектов бюджетного планирования; Оптимизировать планирование и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств. В рамках ведомственных программ, направленных на организацию оказания государственных услуг будут предусматриваться инвестиционные расходы, необходимые для повышения качества и(или) увеличения объемов предоставления услуг. Процедура формирования ведомственных программ будет исключать возможность планирования инвестиций сверх предусмотренных объемов финансирования и позволит обеспечить учет эксплуатационных расходов будущих периодов, возникающих в связи с осуществлением инвестиций. Для достижения цели "Повышение эффективности решения комплексных социально-экономических проблем Ивановской области" планируется: Модернизировать процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ. Решение данной задачи кардинально изменит ситуацию в сфере применения программно-целевого метода планирования бюджетных расходов. По сравнению с существующими областными целевыми программами, долгосрочные целевые программы будут отличаться существенно более высоким уровнем проработанности. Все долгосрочные целевые программы будут разработаны в соответствии с едиными требованиями к их структуре и содержанию. Изменится подход к финансированию долгосрочных целевых программ. Объемы финансирования программ можно будет изменять только при условии соответствующей переработки всей программы в целом, включая цели, задачи, мероприятия, целевые показатели оценки достижения результатов, сроки реализации. Будет введена практика заключения долгосрочных контрактов по исполнению мероприятий долгосрочных целевых программ. Возрастет полнота регламентации процесса разработки, рассмотрения и реализации программ в целом; Оптимизировать планирование и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств. Часть инвестиционных проектов, финансируемых за счет бюджетных средств, будет нацелена на решение сложных межотраслевых проблем областного значения. Финансирование данных проектов будет предусмотрено через институт долгосрочных целевых программ. Утверждение программы гарантировано обеспечит финансирование инвестиционных проектов в полном объеме в течении всего планового срока реализации; Внедрить объективные и прозрачные механизмы распределения финансовой помощи. Распределение средств областного фонда софинансирования расходов будет осуществляться исключительно на основе законодательно утвержденных формализованных методик. Будет предусмотрена возможность стимулирования отдельных муниципальных образований посредством распределения ФСР, с целью опережающего социально-экономического развития отдельных территорий. Часть ФСР будет распределяться в целях поддержки реализации инвестиционных проектов местного значения. Будет создан объективный, прозрачный механизм отбора проектов для их финансирования. Финансирование отобранных проектов будет вестись в запланированном объеме в течение всего срока реализации. Для достижения цели "Сокращение рисков и повышение финансовой устойчивости бюджетной системы Ивановской области" необходимо: Осуществить переход к трехлетнему бюджету. Первый трехлетних бюджет будет разработан в 2008 году на период 2009-2011 гг. При его подготовке существенно вырастет качество прогнозирования доходов. Расходы бюджета на второй и третий годы реализации будут в большей части распределены между главными распорядителями бюджетных средств. Это создаст возможности для заключения контрактов на весь срок действия трехлетнего бюджета; Модернизировать процедуры формирования и практического применения реестров расходных обязательств. Это означает приведение процедур формирования реестров расходных обязательств к новым требованиям Министерства Финансов РФ. Будет решена проблема формирования и представления реестров муниципальными образованиями. Значительные усилия будут направлены на техническое и программное оснащение, подготовку кадров финансовых служб на уровне поселений; Оптимизировать процесс планирования и финансирования временных кассовых разрывов. Предполагается переход к управлению кассовыми разрывами на основе системы инструментов, в минимальной степени зависящих от внешних факторов; Снизить и постепенно ликвидировать просроченную кредиторскую задолженность государственных унитарных предприятий. Создать систему мониторинга задолженности бюджета и бюджетных учреждений. Будет создан институциональный механизм оперативного реагирования на возможное появление просроченной задолженности; На регулярной основе осуществлять публичную независимую экспертизу всех законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства;. Обеспечить переход к полной оплате гражданами платежей за жилищно-коммунальные услуги при увеличении социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения. Будет прекращена практика перекрестного субсидирования в сфере ЖКХ, существенно повышена эффективность бюджетных расходов на предоставление субсидий по оплате услуг ЖКХ; Организовать оперативный учет задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет. Это позволит сократить объем недоимки по платежам в областной бюджет. Предполагается создание институциональных механизмов своевременного выявления задолженности перед бюджетом и бюджетными учреждениями, мониторинга рассроченных и отсроченных платежей в бюджет; Создать систему формализованных процедур оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов и сборов. Это позволит существенно рационализировать процесс принятия решений об установлении или отмене налоговых льгот. Необходимо будет отменить предоставляемые налоговые льготы, оцененные как неэффективные. Реализовать целый комплекс мер, направленный на повышение деловой активности в области. В первую очередь, предусматривается создать системные механизмы поддержки субъектов малого предпринимательства. На основе развернутой системы мониторинга - обеспечить органы, ответственные за регулирование процессов деловой активности в регионе, достоверной информацией о деятельности малого и среднего бизнеса. Повысить прозрачность и доступность сведений о собственности Ивановской области. Будет усовершенствован механизм раскрытия информации о собственности Ивановской области. Установлен порядок и состав сведений для регулярной публикации в средствах массовой информации; Повысить эффективность управления государственными унитарными предприятиями и долями Ивановской области в уставных капиталах акционерных обществ. Во многом это будет достигнуто через институционализацию существующих лучших практик управления государственным имуществом; Внедрить формализованные процедуры управления государственным долгом Ивановской области, принятия долговых обязательств, их рефинансирования. Это позволит обеспечить поддержание финансовой устойчивости и платежеспособности областного бюджета в среднесрочной перспективе; Внедрить объективные и прозрачные механизмы распределения финансовой помощи между муниципальными образованиями. Будет устранена существующая неполнота в данных статистической информации при проведении расчетов бюджетного выравнивания. Формализованы механизмы распределения фонда софинансирования расходов; Формализовать процедуры предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям. Будет создан прозрачный, регламентированный механизм распределения бюджетных кредитов, предоставляемых муниципальным образованиям на финансирование временных кассовых разрывов. Предполагается внедрить конкурсный принцип распределения кредитов, шире использовать элементы стимулирования муниципальных образований, повышающих качество управления собственными финансами; Усовершенствовать мониторинг качества управления финансами муниципальных образований и их платежеспособности. При распределении финансовой помощи из областного бюджета будут учитываться результаты проводимого мониторинга финансового управления муниципальных образований. На первом этапе результаты мониторинга будут учтены при распределении субсидий из фонда реформирования муниципальных финансов. В дальнейшем механизмы стимулирования повышения качества управления муниципальными финансами будут встроены в процедуру распределения межбюджетных трансфертов; Повысить квалификацию государственных гражданских служащих Ивановской области в сфере управления публичными финансами. Образовательные программы, в первую очередь, будут направлены на дальнейшее углубление знаний и развитие навыков государственных служащих в вопросах бюджетного планирования, управления задолженностью и государственным долгом, управления доходной базой и государственным имуществом; Обеспечить максимальную публичность в управлении финансами области и реализации программы реформирования. Привлечь внимание общественности к проводимым преобразованиям. Публичность принимаемых решений в области управления финансами рассматривается в качестве инструмента управления рисками реализации всей Программы реформирования финансов Ивановской области, снижения вероятности негативного восприятия в общественном сознании проводимых преобразований. Ожидаемые результаты проведения реформы Ожидаемые результаты реализации программы реформирования можно разделить на две категории - прямые ожидаемые результаты (исходя из тех целей, ради которых создавалась программа) и косвенные ожидаемые результаты (достигаемые в том числе благодаря реализации программы). Прямые ожидаемые результаты непосредственно формулируются из ранее определенных целей программы, а именно: Повышение качества и эффективности предоставления государственных услуг Ивановской области. Полномасштабного проявления данного результата следует ожидать уже по завершению реализации программы, имеющей двухлетнюю перспективу. Это связано с тем, что в течение 2007- 2009 гг. новая конструкция бюджетного процесса, включающая систему бюджетирования ориентированного на результат будет проходить стадию становления. Потребуется время на переход от старых административных практик к новым, предусматривающий масштабные мероприятия по техническому оснащению финансовых служб, обучению кадров новым техникам и навыкам, необходимым для эффективной работы. К 2010 году система будет окончательно отлажена и перейдет в штатный режим работы. К этому моменту проявятся отложенные эффекты реализации мероприятий, предпринимаемых органами исполнительной власти Ивановской области в рамках повышения эффективности оказания государственных услуг. Ожидаемый бюджетный эффект от повышения эффективности оказания государственных услуг может составить 10-15% ежегодных расходов на оказание государственных услуг, или 500-600 млн. руб. ежегодно в денежном эквиваленте; Повышение ориентированности бюджетной сферы на потребности жителей Ивановской области (учет мнения жителей области при формировании бюджета и организации оказания государственных услуг, повышение публичности бюджетного процесса и подотчетности жителям области). Данные результаты будут частично достигнуты уже в ходе реализации программы, хотя преимущественно достижение этих результатов следует ожидать в последующие годы, вместе с распространением новых практик управления; Повышение эффективности использования бюджетных расходов на решение комплексных социально-экономических проблем. За счет существенного повышения качества долгосрочных целевых программ и усовершенствования порядка их финансирования и контроля предположительно удастся добиться повышения эффективности расходования бюджетных средств на 15-20%. В денежном выражении бюджетный эффект составит порядка 100-150 млн. руб. ежегодно. Денежная оценка бюджетного эффекта носит условный характер, так как основной результат будет выражаться не в получаемой экономии, а в улучшении достигаемых результатов по решению комплексных социально-экономических проблем. Проявление первых позитивных эффектов следует ожидать уже в первые годы внедрения новой модели долгосрочных целевых программ. Достижение конечных эффектов, выражающихся в решении социально-экономических проблем, ожидается в 3-5 летней перспективе, что объясняется долгосрочным характером мероприятий целевых программ, направленных на решение соответствующих проблем; Снижение системных рисков управления государственными и муниципальными финансами, повышение кредитоспособности области и рост доверия со стороны кредитно-финансовых учреждений (в первую очередь, благодаря повышению прозрачности и качества управления государственными и муниципальными финансами). Бюджетный эффект от повышения качества финансового управления связан с сокращением рисков возможных финансовых потерь и удешевлением кредитных ресурсов вследствие улучшения кредитоспособности. К косвенным или побочным ожидаемым результатам можно отнести: Переход к более прозрачным формам взаимодействия между органами представительной и исполнительной государственной власти Ивановской области, а также органами местного самоуправления; Повышение доверия жителей Ивановской области к деятельности органов исполнительной власти; Мобилизацию внутреннего потенциала развития бюджетных учреждений за счет внедрения принципов результативного бюджетирования, создания конкурентных условий при оказании государственных услуг некоммерческими организациями; Формирование позитивного имиджа Ивановской области в Российской Федерации как региона, деятельность которого является примером "лучшей практики" в области управления государственными финансами. Обоснование мероприятий (направлений) по реформированию региональных финансов Ивановской области 1. Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве государственных услуг Анализ исходного состояния В Ивановской области отсутствует утвержденный перечень государственных услуг и целостная система учета потребности в их предоставлении. В настоящий момент учет отдельных потребностей осуществляется децентрализованно главными распорядителями бюджетных средств. Информация о потребностях не систематизирована. В большинстве случаев, статистические показатели, по которым потенциально может измеряться потребность в оказании той или иной государственной услуги, не ассоциируются с расчетом потребностей, а собираются и накапливаются в иных целях. Впервые требование о подготовке плана предоставления государственных услуг бюджетными учреждениями было закреплено нормативно в Распоряжении Администрации Ивановской области от 23.06.2003 N127-ра. Установление данного требования не было отражением перехода к новому механизму финансирования, основанному на предоставлении услуг. Требование о подготовке плана предоставления государственных услуг было связано с необходимостью разработки плана развития государственного сектора экономики Ивановской области. Внесение данного документа вместе с проектом бюджета в представительный орган было требованием Бюджетного кодекса РФ. Принятие обновленного Бюджетного кодекса РФ, предусматривающего формирование заданий на оказание государственных услуг, и переход к новому механизму финансирования, придало импульс проведению работ по систематизации государственных услуг. Готовится проект постановления Правительства Ивановской области "Об утверждении перечня предоставляемых государственных услуг в зависимости от целей функционирования субъектов бюджетного планирования", в котором будет содержаться перечень государственных услуг, предоставляемых субъектами бюджетного планирования. Механизм сбора информации для формирования реестра услуг установлен постановлением Правительства Ивановской области от 26 июня 2007 г. N153-п "О мерах по повышению эффективности расходов бюджета Ивановской области". План реформирования Реформирование по данному направлению предполагает, прежде всего, завершение работы по формированию перечня государственных услуг. Из сформированного перечня государственных услуг необходимо выделить те, по которым в дальнейшем будут составляться ведомственные целевые программы и будет осуществляться регулярный учет потребности в их предоставлении. Это относится к услугам, с высокой эластичностью расходов по объему их предоставления и значительными объемами финансирования. На следующем шаге будут разработаны и закреплены порядок и методика проведения мониторинга потребности в государственных услугах, установлена регулярность его осуществления (как минимум, ежегодная). Методика проведения мониторинга, в свою очередь, должна быть ориентирована на натуральную оценку текущей потребности (по сути, спроса на услугу в среднесрочном периоде, который будет необходимо удовлетворить), а также потенциальной потребности (как объема неудовлетворенного спроса на услугу). Первая оценка необходима для обязательного учета при составлении областного бюджета, планирования его текущих расходов. Вторая оценка играет ключевую роль в распределении капитальных расходов, определении направлений "расшивки" узких мест в сфере оказания государственных услуг. На основе отслеживаемых натуральных показателей будет осуществляться стоимостная оценка текущих потребностей в государственных услугах. Для этого планируется разработать и принять соответствующий порядок и методику осуществления стоимостной оценки потребностей. Завершение институциональных изменений по данному направлению должно произойти с закреплением механизма учета результатов мониторинга потребности при составлении проекта бюджета. Основной сферой использования полученной оценки должны стать ведомственные программы главных распорядителей бюджетных средств, ориентированные на оказание государственных услуг. Поэтому порядок учета результатов мониторинга потребности в предоставлении государственных услуг будет включен в нормативный акт, устанавливающий процедуру разработки ведомственных программ (соответствующее мероприятие приведено в плане реформирования по направлению 4). В части внедрения будут необходимы сопровождение процесса со стороны экспертной или научной организации, проведение серии обучающих семинаров по осуществлению оценки потребности, разработке показателей оценки. Сама оценка должна производиться главными распорядителями бюджетных средств. Для содействия процессу проведения оценки потребности предполагается разработать и утвердить базовый перечень возможных показателей оценки потребности в предоставлении государственных услуг (для каждой государственной услуги, по которой впоследствии будут составляться ведомственные программы). ----T------------------------------------------------------------------------------------T-----------------| |N |Мероприятие |Сроки реализации | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |1.1|Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области "Об утверждении | до 01.03.2008 | | |перечня предоставляемых государственных услуг в зависимости от целей | | | |функционирования субъектов бюджетного планирования". Согласование и утверждение | | | |постановления. | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |1.2|Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего| до 01.04.2008 | | |порядок и методику мониторинга потребности в государственных услугах. Согласование и| | | |утверждение постановления. | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |1.3|Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющие| до 01.06.2008 | | |порядок осуществления стоимостной оценки текущей потребности в государственных | | | |услугах. Согласование и утверждение постановления. | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |1.4|Подготовка и утверждение базового перечня показателей оценки потребности, | до 01.06.2008 | | |рекомендуемых для использования субъектами бюджетного планирования | | +---+------------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |1.5|Организация предоставления в 2008 году консультаций и экспертной поддержки субъектам| до 01.08.2008 | | |бюджетного планирования по осуществлению оценки потребности | | L---+------------------------------------------------------------------------------------+------------------ +----+--------------------------------------------------------------+---------------+ | 1.6| Разработка проектов правовых актов, закрепляющих | до 01.07.2010 | | | переход к планированию бюджетных ассигнований на | | | | оказание отдельных государственных услуг Ивановской | | | | области на основе нормативов финансовых затрат. | | | | Разработка нормативов затрат оказания наиболее значимых | | | | государственных услуг Ивановской области | | +----+--------------------------------------------------------------+---------------+ (Дополнен - Постановление Правительства Ивановской области от 30.12.2009 г. N 368-п) Возможные альтернативы и обоснование выбора решения Альтернативность реформирования по данному направлению возникает в части возможного отказа от проведения мониторинга потенциальной потребности в предоставлении государственных услуг. При упрощении процедуры мониторинга сохранилась бы возможность эффективно применять его результаты при планировании текущих расходов бюджета. Однако отказ от натуральной оценки потенциальных потребностей не позволил бы использовать результаты данной оценки при принятии инвестиционных решений, выработке приоритетов бюджетной политики области. Вторая альтернатива заключается в расширении процедуры стоимостной оценки, которая могла бы проводиться не только в отношении текущих, но и потенциальных потребностей в государственных услугах. Недостаток финансовых оценок потенциальной потребности в оказании государственных услуг состоит в том, что финансовая оценка полной ликвидации дефицитов в предоставлении услуг будет измеряться астрономическими цифрами, обладать высокой погрешностью, характеризоваться сложностью расчета и, при этом, иметь ограниченную сферу применения. Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным: -----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------| |N |Риск |Причины |Методы минимизации | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |1 |Противодействие |Обременение дополнительными |Материальное стимулирование государственных| | |преобразованиям со стороны|функциями по расчету (оценке) |служащих, принимающих активное участие в | | |исполнительных органов |потребности в предоставлении|реализации программы реформирования. | | |государственной власти |государственных услуг. |Обеспечение консультационной и методической| | | | |поддержки ведомствам по разработке | | | | |показателей оценки потребности и | | | | |определении методов прогнозирования. | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |2 |Низкое качество |Отсутствие у государственных|Обеспечение консультационной и методической| | |осуществляемой оценки |служащих необходимых навыков по|поддержки ведомствам по разработке | | |потребности в оказании |оценке и учету потребности. |показателей оценки потребности и | | |услуг | |определении методов прогнозирования. | L----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------- Существующие риски являются минимальными с учетом низкой вероятности их широкомасштабного проявления. Получение недостаточно качественных показателей оценки потребности может быть исправлено посредством ежегодного совершенствования используемых показателей и методов прогнозирования. 2. Стандартизация государственных услуг Анализ исходного состояния На данный момент в Ивановской области отсутствует единая система стандартов качества государственных услуг. В действующем федеральном и областном законодательстве существуют отдельные нормы, регламентирующие деятельность по оказанию услуг населению и организациям за счет средств регионального бюджета. Наборы нормативных требований к качеству и порядку оказания услуг можно рассматривать как некие прототипы стандартов. Основными недостатками сложившейся системы регламентации являются: 1. Рассредоточенность требований в большом количестве нормативных документов, принятых на различных уровнях государственного управления. 2. Устаревание, взаимное противоречие отдельных требований, возникающие в силу постепенного их накопления на протяжении длительного времени, зачастую без ревизии уже существующих требований. 3. Недостижимость отдельных требований в силу существующих бюджетных ограничений и сложности контроля их исполнения. 4. Отсутствие единого подхода к формированию требований по различным услугам. 5. Непроверяемость значительного количества требований получателями государственных услуг. 6. Низкая информированность получателей государственных услуг о существующих нормативных требованиях к качеству оказания услуг. Назрела потребность в модернизации сложившейся системы регламентации услуг, создании системы стандартов качества государственных услуг, основанных на проверяемых и реалистичных для выполнения требованиях, применимых для использования в бюджетном процессе при планировании расходов на оказание государственных услуг, актуальных для жителей Ивановской области. План реформирования Реформирование по данному направлению предусматривает разработку и установление стандартов качества, которые будут востребованы потребителями государственных услуг. Это означает, что язык и изложение стандартов должны быть доступны для неспециалистов в соответствующих областях. Требования к качеству, закрепляемые стандартом, должны быть потенциально наблюдаемы и измеримы жителями Ивановской области. Наконец, стандарт должен собирать в себе все основные требования к качеству услуги, установленные различными органами и нормативными правовыми актами. Стандарт качества государственных услуг планируется сделать обязательным для выполнения, а получатели услуг каждый раз будут вправе требовать от учреждений и организаций, оказывающих услуги, безусловного исполнения стандарта. Несоблюдение стандартов качества государственных услуг будет влечь санкции по отношению к организации, допустившей нарушение стандарта и ее руководителю. В текущих условиях это требует, чтобы стандарт качества содержал только обязательные требования, а не желательные, чтобы он был потенциально реализуем в условиях существующих бюджетных ограничений. На первом этапе реформирования будет проведена подготовительная работа по сбору и анализу материалов, необходимых для формирования стандартов качества предоставления государственных услуг. Для этого нужен не только анализ нормативных правовых актов. Ключевое значение имеет оценка сложившихся ожиданий и требований жителей области относительно качества оказания услуг и обслуживания, которые не закреплены в нормативных актах. На основе полученной информации в течение одного года планируется разработать и законодательно утвердить стандарты качества по всем государственным услугам Ивановской области. Для превращения стандартов в эффективный инструмент управления качеством предоставляемых государственных услуг будет создан механизм контроля за их соблюдением. С этой целью планируется подготовить и утвердить порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых государственных услуг утвержденным стандартам. Данный порядок будет предусматривать широкое привлечение потребителей государственных услуг к контролю за соблюдением стандартов. В рамках процедуры контроля будет установлен порядок обжалования нарушений требований стандарта жителями области, порядок проведения регулярных и оперативных проверок выполнения стандарта. Также планируется закрепить минимальные санкции к организациям и учреждениям, нарушающим стандарты. Во многом успех внедрения стандартов качества будет зависеть от того, насколько они станут публичными и доступными для жителей области. Для этого необходимо не только обеспечить наличие стандартов в сети Интернет, в каждой организации, оказывающей государственные услуги, но и провести ряд публичных мероприятий, направленных на ознакомление населения со стандартами и порядком их использования. -----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------| |N |Мероприятие |Сроки реализации | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |2.1 |Разработка и принятие закона Ивановской области, закрепляющего статус стандартов | до 01.03.2008 | | |качества государственных услуг, базовые требования к их содержанию. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |2.2 |Разработка проекта распоряжения Правительства Ивановской области, утверждающего| до 01.04.2008 | | |перечень государственных услуг, по которым должны быть разработаны стандарты | | | |качества, и график стандартизации государственных услуг. Согласование и принятие| | | |распоряжения. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |2.3 |Проведение инвентаризации действующих нормативных правовых актов с точки зрения | до 01.05.2008 | | |наличия элементов стандартов качества предоставления государственных услуг. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |2.4 |Проведение фокус-групп с участием потребителей государственных услуг, направленных| до 01.07.2008 | | |на выявление основных требований жителей Ивановской области к качеству | | | |государственных услуг | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |2.5 |Разработка и принятие постановления Правительства Ивановской области, | до 01.07.2008 | | |устанавливающего порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых| | | |услуг утвержденным стандартам, в том числе порядок обжалования нарушений требований| | | |стандарта жителями области, порядок проведения регулярных и оперативных проверок| | | |выполнения стандарта. | |2.6 |Разработка и законодательное утверждение стандартов качества государственных услуг| до 31.12.2009 | | |Ивановской области | | | |(осуществляется совместно с законодательным утверждением расходных обязательств по| | | |оказанию государственных услуг Ивановской области и детализированных порядков| | | |расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств - см. | | | |мероприятие 4 направления 7 "Формирование и практическое применение реестров | | | |расходных обязательств") | | (В редакции Постановления Правительства Ивановской области от 02.04.2009 г. N 98-п) | | |расходных обязательств") | |2.7 |Создание на сайте Правительства Ивановской области в сети Интернет специальной| до 01.07.2009 | | |страницы, посвященной стандартам качества оказания государственных услуг (в т. ч. с| | | |функцией "обратной связи" и разделом для информации о текущем выполнении стандартов| | | |учреждениями и организациями) | | 01.07.2009 (В редакции Постановления Правительства Ивановской области от 02.04.2009 г. N 98-п) | | |учреждениями и организациями) | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |2.8 |Распространение текстов стандартов по учреждениям, оказывающим государственные | до 01.07.2009 | | |услуги, и прочим заинтересованным организациям | |2.9 | Проведение первичной инвентаризации соответствия качества оказываемых | до 20.03.2009 | | | государственных услуг Ивановской области требованиям утвержденных стандартов | | | | качества | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |2.10| Формирование планов по приведению качества оказываемых государственных услуг | до 01.04.2009 | | | Ивановской области в соответствие с требованиями утвержденных стандартов | | | | качества | | (В редакции Постановления Правительства Ивановской области от 11.03.2009 г. N 57-п) | | |Ивановской области | +------+---------------------------------------------------------------+----------------+ | 2.11 | Реализация планов по приведению качества оказываемых | в сроки, | | | государственных услуг Ивановской области в соответствие с | установ-ленные | | | требованиями утвержденных стандартов качества | планами | +------+---------------------------------------------------------------+----------------+ (Дополнен - Постановление Правительства Ивановской области от 11.03.2009 г. N 57-п) | L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------ Возможные альтернативы и обоснование выбора решения Альтернативы в области разработки стандартов качества государственных услуг лежат в сфере самой конструкции стандарта качества и его предназначении. Во-первых, стандарт может быть эталонным (к которому надо стремиться), или обязательным для исполнения. Во-вторых, стандарт может быть предназначен для использования преимущественно исполнителями услуг, либо ориентирован на его использование потребителями услуг. В плане реформирования предусмотрена разработка стандартов, которые обязательны для исполнения и ориентированы на потребителей услуг. Эталонные стандарты полезны с точки зрения определения "образа будущего", четкого понимания того, как должно быть. Но отсутствие практического применения таких стандартов сделает их бесполезными, по большей части теоретическими разработками. Поэтому выбрана конструкция, в которой требования к качеству, включаемые в стандарт, должны быть обязательными. Стандарты, ориентированные на применение в отношениях с производителями услуг могут быть очень детализированными, содержать различные спецификации, технические характеристики и т.д. Такие стандарты удобны с точки зрения последующего размещения государственного заказа, управления сетью бюджетных учреждений. Минус таких стандартов - сложность проверки их исполнения (в т. ч. недоступность для контроля потребителями услуг), а также консервация существующих технологий оказания государственных услуг (стандарты закрепят определенную технологию действий, которую впоследствии будет сложно изменить). Выбор конструкции стандартов качества, ориентированных на потребителя, призван создать ситуацию, когда население области становится главным контролером их исполнения (как получатели, заинтересованные в соблюдении соответствующего уровня качества). Постоянный контроль за исполнением требований стандарта качества должен существенно повысить ответственность организаций, оказывающих государственные услуги, что должно привести к общему повышению качества их оказания. Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным: -----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------| |N |Риск |Причины |Методы минимизации | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |1 |Противодействие |Дополнительные обременения на|Материальное стимулирование государственных| | |преобразованиям со стороны|ведомства по осуществлению|служащих, принимающих активное участие в | | |исполнительных органов |контроля за соблюдением |реализации программы реформирования. | | |государственной власти |стандартов. |Создание специального органа, | | | |Противоречие между базовыми|осуществляющего контроль за соблюдением| | | |техниками подготовки правовых |требований стандартов. | | | |актов и необходимостью |Ограничение сферы применения нормативных | | | |изложения текста стандарта в |актов, закрепляющих стандарты, | | | |форме, доступной для населения|организациями, оказывающими услуги | | | |области. |полностью или частично за счет средств | | | | |бюджета (для разграничения стандартов и | | | | |публичных норм федерального | | | | |законодательства). (Исключен - Постановление Правительства Ивановской области от 11.03.2009 г. N 57-п) | | | |потребителей. | | (Исключен - Постановление Правительства Ивановской области от 11.03.2009 г. N 57-п)своего предназначения. С учетом управляемости второго риска, вероятность его реализации можно назвать невысокой. 3. Расширение состава государственных услуг, предоставление которых осуществляется автономными некоммерческими организациями и (или) частными компаниями Анализ исходного состояния Предоставление государственных услуг населению Ивановской области за счет средств областного бюджета осуществляется преимущественно через сеть государственных учреждений, находящихся на сметном финансировании. По данным на 1 июля 2007 года, из 298 бюджетных учреждений областного подчинения, 289 учреждений занималось непосредственным оказанием государственных услуг. Ряд услуг оказывается через территориально распределенную сеть бюджетных учреждений. Это относится к услугам специальных (коррекционных) общеобразовательных школ, детских домов, стационарных учреждений социального обслуживания, центров социального обслуживания, социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, пожарных отрядов, лесхозов, ветеринарных станций, редакций районных газет. Оказание других государственных услуг территориально сконцентрировано в областном центре. Это относится, в частности, к услугам специализированной медицинской помощи, услугам музеев, театров, библиотек, услугам спортивных школ. Таблица Областные бюджетные учреждения, оказывающие социальные услуги --------------------T--------------------------------------------------------------------------T------------| |Государственный |Тип учреждений |Количество | |орган - учредитель | |учреждений | +-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------+ |Департамент |Учреждения по оказанию специализированной медицинскойпомощи (областная | 15 | |здравоохранения |клиническая больница, детская клиническая больница,госпиталь для | | |Ивановской области|ветеранов войн, станция переливания крови,кардиологический диспансер,| | | |областная туберкулезная больница, противотуберкулезный диспансер, | | | |онкологический диспансер, кожно-венерологический диспансер, | | | |наркологический диспансер, психиатрическая больница) | | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Учреждения среднего профессионального образования | 2 | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Детские санатории | 2 | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Дома ребенка | 2 | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Прочие (территориальный центр медицины катастроф, бюро судебно-медицинской| 2 | | |экспертизы) | | +-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------+ |Комитет Ивановской |Музеи | 9 | |области по культуре| | | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Училища | 3 | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Библиотеки | 3 | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Театры | 4 | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Филармонии | 1 | +-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------+ |Департамент |Областные государственные образовательные учреждения для обучающихся, | 23 | |образования |воспитанников с отклонениями в развитии (специальные (коррекционные) | | |Ивановской области |общеобразовательные школы, специальные (коррекционные) общеобразовательные| | | |школы-интернаты) | | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Областные государственные образовательные учреждения для детей-сирот и| 17 | | |детей, оставшихся без попечения родителей (специальные школы-интернаты, | | | |детские дома) | | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Областные государственные образовательные учреждения для детей, | 2 | | |нуждающихся в длительном лечении (санаторные школы-интернаты) | | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Областные государственные образовательные учреждения начального | 26 | | |профессионального образования (профессиональные училища, профессиональные| | | |лицеи) | | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Областные государственные образовательные учреждения среднего | 4 | | |профессионального образования (колледжи, техникумы) | | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Областные государственные образовательные учреждения дополнительного | 2 | | |образования детей | | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Прочие учреждения (учебно-консультационный пункт в ФГУ ИК-4 УФСИН, | 2 | | |психолого-медико-педагогическая консультация) | | +-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------+ | Департамент |Стационарные учреждения социального обслуживания | 9 | | социальной защиты +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | населения |Центры социального обслуживания (центры социального обслуживания, | 28 | |Ивановской области |комплексные центры социального обслуживания) | | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних | 13 | | +--------------------------------------------------------------------------+------------+ | |Прочие (профессиональное училище-интернат, центр психолого-педагогической| 4 | | |помощи семье и детям, центр социальной адаптации для лиц без | | | |определенного места жительства и занятий, реабилитационный центр для детей| | | |и подростков с ограниченными возможностями) | | +-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------+ |Комитет Ивановской|Спортивные школы (специализированные детско-юношеские школы олимпийского | 8 | |области по спорту |резерва, детско-юношеская спортивная школа) | | +-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------+ |Государственная |Центры занятости населения | 19 | |служба занятости | | | |населения | | | |Ивановской области | | | +-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------+ |Управление по делам|Государственный архив | 1 | |архивов Ивановской | | | |области | | | +-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------+ |Департамент |Агентство по охране и использованию объектов животного, мира, отнесенных | 1 | |землепользования и |к объектам охоты, водных биологических и природных ресурсов | | |природных ресурсов | | | |Ивановской области | | | +-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------+ |Управление |Станции по борьбе с болезнями животных | 24 | |ветеринарии +--------------------------------------------------------------------------+------------+ |Ивановской области |Межрайонные ветеринарные лаборатории | 6 | +-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------+ |Департамент |Редакции районных газет | 21 | |общественных | | | |связей, молодежной | | | |и информационной | | | |политики Ивановской| | | |области | | | +-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------+ |Управление по |Пожарные отряды | 13 | |обеспечению защиты | | | |населения и | | | |пожарной | | | |безопасности | | | |Ивановской области | | | +-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------+ |Комитет Ивановской |Лесхозы | 22 | |области по лесному+--------------------------------------------------------------------------+------------+ |хозяйству |Лесотехническая школа (учреждение начального профессионального | 1 | | |образования) | | +-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------+ |ИТОГО | | 289 | L-------------------+--------------------------------------------------------------------------+------------- Таблица составлена на основе Распоряжения Правительства Ивановской области N 265-РП от 26.10.2006 "Об утверждении перечня подведомственных исполнительным органам государственной власти Ивановской области государственных учреждений Ивановской области" Для большей части государственных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями Ивановской области отсутствуют альтернативы в виде аналогичных платных услуг, оказываемых негосударственными организациями. Основными причинами этого являются: Низкий уровень спроса со стороны населения, являющийся следствием низкого уровня доходов населения, а также бесплатности (или низкой стоимости) государственных социальных услуг для конечных получателей. Отсутствие оформленного бюджетного спроса на государственные услуги. Практикуется прямое бюджетное финансирование хозяйственной деятельности учреждений и организаций, оказывающих государственные услуги. Сектор экономики, производящий государственные услуги, представленный бюджетными учреждениями, закрыт для частных подрядчиков и инвесторов. Существование нормативных ограничений на оказание отдельных видов услуг частными компаниями. Отсутствие конкуренции в сфере оказания государственных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств, негативно отражается на качестве услуг. Ситуацию существенно усугубляет высокая изношенность основных фондов бюджетных учреждений. Существенное повышение качества государственных услуг и обслуживания становится невозможным без значительных капитальных вложений в бюджетную сеть. Несмотря на явное улучшение в последние годы ситуации с организацией текущего бюджетного финансирования, областной бюджет не располагает ресурсами для восполнения многолетнего недофинансирования капитальных расходов. Одним из способов создания конкурентной среды является перевод бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги в форму автономных некоммерческих организаций с последующим переходом от сметного финансирования к механизму конкурсного распределения субсидий. Реализация данного направления предусмотрена в Ивановской области Распоряжением Правительства Ивановской области от 6 июля 2007 г. N 227-рп "О мерах по повышению эффективности использования и распоряжения имуществом государственных учреждений Ивановской области". Согласно данному распоряжению, в 2007 году органами исполнительной власти Ивановской области должна быть проведена подготовка предложений по созданию автономных некоммерческих организаций путем изменения типа существующих государственных учреждений Ивановской области. Создание автономных некоммерческих организаций на базе существующих бюджетных учреждений стимулирует появление конкурентных отношений в сфере оказания государственных услуг. Более высокая степень самостоятельности автономных некоммерческих учреждений будет способствовать более активному привлечению источников внебюджетного финансирования, которые могут направляться на обновление основных фондов. План реформирования Несмотря на теоретическую привлекательность перевода бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций, существует ряд ограничений правового, политического и экономического характера, не позволяющих быстро и масштабно осуществить данный процесс. В 2008-2009 гг. реализацию данного направления предполагается осуществлять в режиме эксперимента, отработки техник и методов перехода к оказания государственных услуг некоммерческими автономными организациями. По завершению отчетного периода должно возникнуть понимание о возможности и эффективности масштабного перевода бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций, выверенных механизмах управления и организации такого перевода. -----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------| |N |Мероприятие |Сроки реализации | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.1 |Создание рабочей группы по реформированию сектора бюджетных учреждений | до 01.01.2008 | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.2 |Проведение выборочных экспертных обследований государственных учреждений Ивановской| до 01.03.2008 | | |области, предоставляющих основные государственные услуги | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.3 |Проведение оценки возможных социальных последствий перехода к оказанию отдельных | до 01.03.2008 | | |услуг некоммерческими автономными организациями и негосударственными организациями | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.4 |Формирование сводной оценки возможности перевода госучреждений, оказывающих | до 01.04.2008 | | |государственные услуги в форму некоммерческих автономных организаций, а также| | | |перехода к предоставлению государственных услуг негосударственными организациями | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.5 |Утверждение рабочей группой перечня учреждений, которые целесообразно перевести в| до 01.04.2008 | | |форму автономных некоммерческих организаций в 2008-2009 гг. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.6 |Подготовка проекта постановления Правительства, устанавливающего перечень | до 01.06.2008 | | |государственных услуг, предоставление которых в среднесрочной перспективе может| | | |осуществляться автономными некоммерческими организациями и негосударственными| | | |организациями. Согласование и принятие постановления. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.7 |Подготовка проекта постановления Правительства, закрепляющего порядок и план-график| до 01.06.2008 | | |перевода бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций в | | | |2008-2009 гг. Согласование и принятие постановления. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.8 |Проведение исследования по выработке требований к объему и качеству государственных| до 01.05.2008 | | |услуг, планируемых к предоставлению на контрактной основе создаваемыми в 2008-2009| | | |гг. автономными некоммерческими организациями | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.9 |Утверждение рабочей группой требований к объему и качеству государственных услуг,| до 01.06.2008 | | |планируемых к предоставлению на контрактной основе создаваемыми в 2008-2009 гг. | | | |автономными некоммерческими организациями | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.10|Внесение изменений в нормативные правовые акты области, подготовка и принятие новых| до 01.10.2008 | | |актов, закрепляющих принятую модель организации финансирования государственных| | | |услуг | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.11|Реализация мероприятий по переводу бюджетных учреждений в форму автономных | до 01.04.2009 | | |некоммерческих организаций, в соответствии с утвержденным порядком и | | | |планом-графиком перевода на 2008-2009 гг. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.12|Заключение контрактов на предоставление услуг автономными некоммерческими | до 01.05.2009 | | |организациями | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.13|Проведение оценки первых итогов передачи оказания государственных услуг автономными| до 01.11.2009 | | |некоммерческими организациями. Обсуждение итогов на рабочей группе | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.14|Принятие решения о целесообразности дальнейшего перехода к предоставлению | до 01.11.2009 | | |государственных услуг автономными некоммерческими организациями и о планах | | | |осуществления такого перехода. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |3.15|Подготовка и утверждение плана-графика дальнейшего перевода государственных | до 31.12.2009 | | |учреждений в форму автономных некоммерческих организаций на 2010- 2012 годы (при | | | |необходимости) | | L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------ Возможные альтернативы и обоснование выбора решения Альтернативность реформирования возникает в сфере выбора масштаба преобразований, а также определения способа закрепления имущества за создаваемыми автономными некоммерческими организациями. С точки зрения масштаба преобразований альтернатива лежит в плоскости организации не экспериментального, а массового перевода государственных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций. Такая альтернатива потенциально ускоряет создание конкурентных отношений в сфере оказания государственных услуг, однако несет в себе высокие социальные риски. Опыт российских регионов по масштабному переводу бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций пока нельзя назвать во всех отношениях успешным. С точки зрения способа закрепления имущества за автономными некоммерческими организациями, создаваемыми на базе существующих бюджетных учреждений, могут реализовываться схемы, различающиеся степенью свободы распоряжения имуществом. При передаче имущества в долгосрочную аренду автономным некоммерческим организациям, обеспечивается высокая степень сохранности имущества, но может происходить снижение эффективности деятельности создаваемых автономных организаций в связи с существенной ограниченностью свободы распоряжения имуществом. Диаметрально противоположным вариантом является передача имущества на баланс создаваемых автономных некоммерческих организаций с предоставлением полной свободы распоряжения им. Благодаря этому, автономные организации получают возможность более широкого использования данного ресурса для осуществления своей деятельности, повышается их заинтересованность в эффективном использовании активов. Недостатком второй схемы является наличие рисков существенных потерь для областного бюджета и казны Ивановской области в результате ошибок менеджмента автономных организаций. При крайне негативном сценарии возможно наступление ситуации, при которой автономная некоммерческая организация лишается имущества, необходимого для оказания государственных услуг, и прекращает оказывать государственные услуги. В этом случае на бюджет Ивановской области могут лечь расходы на возобновление деятельности по предоставлению соответствующих государственных услуг. В связи с вышеизложенным, при осуществлении реформ целесообразно применить двухэтапный порядок перехода к организации оказания государственных услуг автономными некоммерческими организациями. Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным: -----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------| |N |Риск |Причины |Методы минимизации | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |1 |Противодействие |Негативные ожидания трудовых|Проведение разъяснительной работы в | | |преобразованиям со стороны|коллективов бюджетных |трудовых коллективах, разъяснения возможных| | |трудовых коллективов |учреждений по поводу |выгод от планируемых (проводимых) | | |переводимых бюджетных |планируемых (проводимых) |преобразований. | | |учреждений |преобразований. | | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |2 |Противодействие |Неизвестность относительно |Материальное стимулирование государственных| | |преобразованиям со стороны|успеха преобразований, |служащих, принимающих активное участие в | | |органов исполнительной |необходимость изменения |реализации программы реформирования. | | |власти, курирующих |управленческой модели |Концентрация преобразований в отраслях, где| | |соответствующие учреждения|управления оказанием услуг |руководители соответствующих ведомств | | | |(утеря административных рычагов|наиболее лояльны к нововведениям. | | | |воздействия). | | L----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------- Вышеприведенные риски указывают, что реализация Программы реформирования по данному направлению не лишена влияния со стороны внешних факторов. В то же время, с учетом того, что масштабные преобразования на первом этапе реализации данного направления не планируются, существующие риски не могут поставить под сомнение достижение планируемых результатов. 4. Оптимизация распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования Анализ исходного состояния В Ивановской области отсутствует практика разработки и реализации среднесрочных ведомственных целевых программ. Реализуется традиционная схема планирования текущих расходов бюджета по принципу "от достигнутого". При расчете проектировок на плановый год используются объемы расходов базового периода, корректируемые в связи с изменениями нормативной базы и инфляционным удорожанием. Процедура бюджетного планирования подчинена решению задачи по обеспечению своевременного и полного финансирования сложившихся обязательств. Отсутствует механизм увязки расходов бюджета с целями и задачами органов исполнительной власти. Планирование расходов бюджета "снизу вверх" от смет отдельных бюджетополучателей существенно ограничивает возможности использования бюджета как инструмента управления, повышения качества и доступности государственных услуг. План реформирования Формирование среднесрочных ведомственных программ является одним из ключевых и самых сложных элементов программы реформирования. Разработку ведомственных программ предполагается организовать в разрезе утвержденного перечня государственных услуг (тех же, для которых должны быть разработаны стандарты качества и осуществлена оценка потребности). Основополагающим должно стать правило "одна услуга - одна программа". Расходы на оказание государственных услуг имеют значительный вес в общем объеме расходов областного бюджета (порядка 40%-50%). Поэтому внедрение программно-целевого метода планирования для данной категории расходов потенциально позволяет достичь существенного повышения эффективности расходов областного бюджета в целом. Каждая ведомственная программа будет содержать государственное задание на оказание государственной услуги, охватывать текущие и капитальные расходы, необходимые для оказания государственной услуги в плановом периоде и достижения установленных показателей результативности. Базовыми показателями ведомственных программ должны стать показатели качества, объема, доступности, стоимости и надежности оказания государственных услуг. Такая конструкция обеспечит максимальную и непосредственную связь финансирования с результатами. Ведомственные целевые программы будут иметь среднесрочный характер и, при необходимости, ежегодно корректироваться в зависимости от устанавливаемых приоритетов и планируемого объема финансирования расходов по оказанию государственных услуг. При формировании и корректировке ведомственных программ планирование расходов будет вестись раздельно по действующим и принимаемым обязательствам. Организационно внедрение ведомственных целевых программ в практику бюджетного планирования потребует осуществления целого комплекса мероприятий, в том числе: 1) установления однозначного соответствия между функциями отраслевых исполнительных органов государственной власти Ивановской области и государственными услугами за оказание которых они несут ответственность; 2) внесения изменений в организацию бюджетного процесса. Институт ведомственных целевых программ, основные аспекты их составления, рассмотрения и утверждения должны быть закреплены законом области; 3) нормативного закрепления порядка разработки и рассмотрения ведомственных программ, ключевых требований и рекомендаций по составлению программ; 4) разработки и установления количественных показателей, которые могут (должны) использоваться для оценки планов, осуществления текущего и последующего контроля за достижением целей и решением задач по оказанию государственных услуг (т.е. для формирования и контроля за исполнением ведомственных программ); 5) разработки и установления порядка корректировки объемов финансирования ведомственных программ исходя из планируемых и фактически достигнутых результатов. Внедренческий блок должен быть осуществлен таким образом, чтобы к 2009 году область уже смогла перейти на составление ведомственных программ по оказанию государственных услуг. Как показывает практика, активное внедрение программно-целевых методов планирования в бюджетный процесс часто терпит неудачу из-за отсутствия у государственных служащих навыков программно-целевого планирования, недостаточной технической оснащенности, отсутствия должной консультационной поддержки составления программ. Для обеспечения внедрения инструмента ведомственных целевых программ планируется: 1) организовать проектные обучающие семинары с органами исполнительной власти по составлению ведомственных целевых программ; 2) обеспечить консультационную и методическую поддержку органам исполнительной власти по составлению ведомственных программ (как в 2008, так и в 2009 году); 3) сформировать и распространить для органов исполнительной власти примеры (образцы) составления ведомственных целевых программ; 4) подготовить программное обеспечение, облегчающее составление ведомственных целевых программ; 5) обеспечить материальное стимулирование в 2008 году государственных служащих органов исполнительной власти, подготовивших наиболее качественные ведомственные программы; 6) организовать регулярное проведение социологических опросов по оценке уровня удовлетворенности населения области качеством оказания государственных услуг (дефицитной, как правило, является статистика по уровню качества предоставляемых государственных услуг). В первом полугодии 2009 года в принятую нормативную базу по формированию и исполнению ведомственных целевых программ могут быть внесены изменения по результатам анализа первых итогов внедрения программно-целевого бюджетирования. Заключительным этапом внедрения должна стать организация системы текущего учета исполнения ведомственных целевых программ - их включение в бюджетную классификацию, в систему казначейского исполнения бюджета области. Это позволит оперативно формировать отчетность о финансовой стороне исполнения ведомственных целевых программ. -----T-----------------------------------------------------------------------------------T-----------------| |N |Мероприятие |Сроки реализации | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.1 |Проведение оценки функций и задач органов исполнительной власти области по |до 01.05.2008 | | |предоставлению государственных услуг, оценки изменения результативности их| | | |деятельности с учетом изменения объемов бюджетных расходов на предоставление | | | |государственных услуг. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.2 |Подготовка проекта закона о внесении изменений в закон области "О бюджетном | до 01.05.2008 | | |процессе в Ивановской области", закрепляющих институт ведомственных программ и | | | |основные аспекты их составления, рассмотрения и утверждения. Согласование и | | | |принятие закона. | | | |(осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О| | | |бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями | | | |Программы) | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.3 |Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего| до 01.05.2008 | | |порядок разработки и рассмотрения ведомственных программ, в том числе процедуру| | | |раздельного планирования расходов по действующим и принимаемым обязательствам,| | | |ключевые требования и рекомендации по составлению программ, порядок корректировки | | | |бюджетных ассигнований исходя из плановых и фактически достигнутых результатов. | | | |Согласование и принятие постановления. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.4 |Проведение в 2008 году социологического опроса по оценке населением области уровня| до 01.06.2008 | | |удовлетворенности качеством оказания основных государственных услуг | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.5 |Разработка и утверждение нормативным правовым актом количественных показателей, | до 01.06.2008 | | |которые могут (должны) использоваться для оценки эффективности оказания | | | |государственных услуг и составления ведомственных программ. | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.6 |Проведение проектных обучающих семинаров с органами исполнительной власти по| до 01.08.2008 | | |составлению ведомственных целевых программ | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.7 |Подготовка и распространение для органов исполнительной власти примеров (образцов)| до 01.08.2008 | | |составления ведомственных целевых программ | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.8 |Обеспечение консультационной и методической поддержки органам исполнительной власти| с 01.07.2008 по | | |по составлению ведомственных программ в 2008 году (консультации, экспертные | 01.10.2008 | | |рекомендации по доработке программ) | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.9 |Разработка и внедрение специализированного программного обеспечения для | до 01.09.2008 | | |автоматизации процесса составления и редактирования проектов ведомственных целевых| | | |программ | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.10|Проведение конкурса ведомственных целевых программ, подготовленных в 2008 году| до 01.03.2009 | | |(утверждение условий конкурса, методики оценки программ, проведение оценки | | | |программ, материальное стимулирование победителей) | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.11|Проведение в 2009 году второго социологического опроса по оценке населением области| до 01.04.2009 | | |уровня удовлетворенности качеством оказания основных государственных услуг | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.12|Подведение первых итогов внедрения программно-целевого бюджетирования (внедрения| до 01.04.2009 | | |ведомственных целевых программ) | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.13|Внесение изменений в нормативные правовые акты области, закрепляющие порядок| до 01.06.2009 | | |формирования, рассмотрения и исполнения ведомственных целевых программ (при | | | |необходимости, по результатам первых итогов внедрения) | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.14|Обеспечение консультационной и методической поддержки органам исполнительной власти| до 01.10.2009 | | |по составлению ведомственных программ в 2009 году (консультации, экспертные | | | |рекомендации по доработке программ) | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.15|Внесение изменений в нормативные правовые акты области, регламентирующие | до 01.12.2008 | | |казначейское исполнение, закрепляющих порядок оперативного учета расходов на | | | |реализацию ведомственных программ при исполнении бюджета | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.16|Доработка программного обеспечения по организации казначейского исполнения | до 01.12.2008 | | |областного бюджета с целью организации оперативного учета исполнения по | | | |ведомственным программам (при необходимости) | | +----+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------+ |4.17|Проведение конкурса ведомственных целевых программ, подготовленных в 2009 году| до 31.12.2009 | | |(утверждение условий конкурса, методики оценки программ, проведение оценки | | | |программ, материальное стимулирование победителей) | | L----+-----------------------------------------------------------------------------------+------------------ Возможные альтернативы и обоснование выбора решения Основная альтернатива предложенному варианту решения состоит в формировании ведомственных программ по принципу ориентации на решение проблем. При этом подходе каждое ведомство формулирует стратегические цели в сфере его деятельности (обычно - отрасли), выделяет базовые проблемы и на основе этих проблем - формирует ведомственные программы (обычно по принципу "одна проблема - одна программа", хотя на практике распространены и другие вариации). Цель таких программ, как правило, - решение соответствующей социально-экономической проблемы, а индикаторы - показатели конечного социального эффекта. Преимущество такого подхода состоит в его тесной корреляции с отчетностью регионов перед Минрегионразвития РФ, сводным докладом о результатах и основных направлениях деятельности правительства, оценками деятельности руководителей субъектов Российской Федерации. Практика формирования таких программ является самой распространенной среди регионов России и, к сожалению, самой безрезультатной. Построение ведомственных программ на основе проблемно-ориентированного подхода обладает следующими недостатками: Межведомственный характер социальных проблем, на решение которых направляются ведомственные программы, вступающий в противоречие с необходимостью четкого разграничения ответственности за их реализацию; Решение социальных проблем, как правило, лишь отчасти зависит от результатов деятельности органов власти, во многом определяясь внешними факторами (экономической конъюнктурой, демографическими изменениями, политикой федеральных властей и т.д.). Как следствие, органы власти не могут нести реальную ответственность за достижение таких показателей; Сложность учета в таких программах регулярных расходов на оказание государственных услуг (поскольку услуги лишь в редких случаях оказываются для решения каких-либо проблем). Причем проблемы каждый раз ставятся разные, а услуги остаются теми же самыми. Результатом становится формулирование слишком широких мероприятий, надуманных тактических задач; Поскольку бюджетные средства выделяются на решение проблем, то само наличие проблем становится "удобным". При всей парадоксальности, очевидно что такая конструкция формирования ведомственных программ имеет внутреннюю противоречивость. Формирование ведомственных программ на основе государственных услуг лишено большинства этих недостатков. Текущие регулярные расходы гармонично вписываются в ведомственные программы. Результаты реализации программ напрямую зависят от деятельности органов власти и подведомственной сети. Цели, задачи и мероприятия программ логически увязываются друг с другом. Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным: -----T--------------------------T-------------------------------T-------------------------------------------| |N |Риск |Причины |Методы минимизации | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |1 |Противодействие |Дополнительная нагрузка по|Материальное стимулирование государственных| | |преобразованиям со стороны|формированию и защите программ,|служащих, принимающих активное участие в | | |исполнительных органов |отчетности по их исполнению.|реализации программы реформирования и | | |государственной власти |Обременение ответственностью за|органов власти, подготовивших наиболее | | | |достижение целевых показателей |качественные программы. | | | |ведомственных программ. |Оказание консультационной и методической | | | | |помощи субъектам бюджетного планирования. | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |2 |Низкое качество программ, |Дефицит навыков |Оказание консультационной и методической | | |которое может поставить |программно-целевого |помощи субъектам бюджетного планирования.| | |под сомнение эффективность|планирования. |Разработка и внедрение программного | | |программно-целевого | |обеспечения, облегчающего составление | | |бюджетирования | |ведомственных программ. | | | | |Разработка образцов составления | | | | |ведомственных целевых программ. | | | | |Разработка и утверждение перечня | | | | |показателей для использования при | | | | |формировании ведомственных программ. | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |3 |Недостаток информации для |Дефицит статистической |Проведение социологических опросов для | | |формирования полноценных|информации, характеризующей |выявления текущего уровня удовлетворенности| | |программ |текущий уровень оказания |населения качеством государственных услуг. | | | |государственных услуг (в первую| | | | |очередь качества услуг). | | +----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------+ |4 |Наличие противоречий в |Понятие государственных услуг |Выделение на уровне области категории | | |федеральном |трактуется по разному в |государственных услуг для которых должны | | |законодательстве по |бюджетном законодательстве и |разрабатываться ведомственные целевые | | |определению понятия |нормативных правовых актах, |программы. | | |государственной услуги |разработанных и принятых в | | | | |рамках реализации | | | | |административной реформы. | | L----+--------------------------+-------------------------------+-------------------------------------------- Реализация данного направления реформирования является самой трудоемкой задачей и сопровождается большим количеством рисков. Минимизация данных рисков требует не только существенных вложений (организационных, трудовых, финансовых), но и политической воли, позволяющей преодолеть неизбежное сопротивление среды. Без должной консультационной, методической и программной поддержки успех реализации может быть поставлен под сомнение. При этом, данный блок реформирования является стержневым - потенциальная неудача по данному направлению потребует пересмотра планов реформирования по ряду других мероприятий (планирование инвестиций, управление краткосрочной ликвидностью, учет потребности в предоставлении государственных услуг и т.д.). 5. Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ Анализ исходного состояния Действующая в Ивановской области модель программно-целевого бюджетного планирования основана на разработке и реализации областных целевых программ. В 2007 году в Ивановской области действовала 31 областная целевая программа. На финансирование данных программ в бюджете Ивановской области (в первой редакции областного закона "Об областном бюджете на 2007 год") было предусмотрено 783,5 млн. руб., что составляет 5% запланированных расходов областного бюджета. Сложившаяся в 2002-2006 годах практика формирования и исполнения областных целевых программ обладала существенными недостатками, снижающими эффективность целевых программ как инструмента для решения общеобластных проблем. Разработанные в этот период областные целевые программы отличаются невысоким качеством составления. Отсутствует единый стандарт программ, не соблюдаются нормативно установленные требования к структуре и содержанию программ. Областные целевые программы зачастую представляют собой только набор мероприятий с проставленными источниками и суммами финансирования, отсутствует увязка мероприятий с показателями результатов. Неполное финансирование областных целевых программ стало системной характеристикой сложившегося механизма их реализации. При регулярном недофинансировании целевых программ становилось невозможным достижение программных целей в поставленные сроки. В этих условиях разработка областных целевых программ использовалась преимущественно как инструмент получения дополнительного финансирования, нежели для решения декларируемых проблем. Такая практика приводила к распылению бюджетных ресурсов при сохранении нерешенными проблем. С целью кардинальной перестройки механизма программно-целевого планирования в Ивановской области в 2007 году был подготовлен новый порядок разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ социально-экономического развития. Данный порядок утвержден постановлением Правительства Ивановской области от 7 июня 2007 г. N 140-П. Принципиальные изменения в схеме формирования и исполнения областных целевых программ затронули следующие моменты: 1. Полномочия по инициации разработки целевых программ закреплены за исполнительными органами государственной власти Ивановской области и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Ранее инициатором разработки программы могло быть любое физическое или юридическое лицо. Предложения о разработке целевых программ направлялись заинтересованными лицами в органы исполнительной власти (департаменты, управления, комитеты и др.) Ивановской области, которые в течение 15 дней должны были рассматривать данные предложения. 2. Произведена увязка сроков подачи предложений о разработке новых целевых программ с бюджетным циклом: все предложения от инициаторов должны быть поданы в срок до 1 февраля года, предшествующего году реализации областных целевых программ. Ранее срок подачи предложений о разработке новых целевых программ никак не регламентировался. 3. Установлено требование о проведении государственным органом Ивановской области, ответственным за составление и исполнение бюджета, оценки возможности финансирования областной целевой программы в предполагаемых объемах. Информация по документуЧитайте также
Изменен протокол лечения ковида23 февраля 2022 г. МедицинаГермания может полностью остановить «Северный поток – 2»23 февраля 2022 г. ЭкономикаБогатые уже не такие богатые23 февраля 2022 г. ОбществоОтныне иностранцы смогут найти на портале госуслуг полезную для себя информацию23 февраля 2022 г. ОбществоВакцина «Спутник М» прошла регистрацию в Казахстане22 февраля 2022 г. МедицинаМТС попала в переплет в связи с повышением тарифов22 февраля 2022 г. ГосударствоРегулятор откорректировал прогноз по инфляции22 февраля 2022 г. ЭкономикаСтоимость нефти Brent взяла курс на повышение22 февраля 2022 г. ЭкономикаКурсы иностранных валют снова выросли21 февраля 2022 г. Финансовые рынки |
Архив статей
2024 Июнь
|
