Постановление Правительства Ставропольского края от 09.06.2003 № 101-п

организация публикации в прессе - как в официальной государственной, так и частной (различного формата: деловой, общественно-политической, так называемой "желтой", ориентированной на различные социальные слои населения) - разнообразных аналитических статей, интервью с представителями Правительства Ставропольского края, участниками Программы, написанных в доступном потребителю стиле;

проведение специализированных пресс-конференций, прямых эфиров на телевидении и радио, "круглых столов" и "горячих линий" в редакциях газет с участием представителей Правительства Ставропольского края, Государственной Думы Ставропольского края, руководителей муниципальных образований края и иных участников Программы;

создание специализированных страниц и разделов на существующих страницах сети "Интернет", имеющих отношение к Ставропольскому краю, формирование специализированного сайта министерства финансов Ставропольского края и постоянное наполнение его соответствующими материалами;

интервью в средствах массовой информации края авторитетных лиц, дающих квалифицированную оценку функционированию бюджетной системы и ходу ее реформирования;

регулярный опрос общественного мнения с последующей публикацией его результатов в специализированных изданиях и в общественной печати.

Депутатский корпус

Существующее положение

На данный момент Государственная Дума Ставропольского края, принимающая бюджет Ставропольского края, имеет потенциал повышения квалификации депутатского корпуса с точки зрения усовершенствования знаний бюджетного процесса. Это было бы полезно для гибкости и свободной ориентации не только в условиях современной рыночной экономики, но и в формах и методах повышения эффективности формирования и расходования бюджетных средств края. Депутатский корпус состоит, как правило, из административных и хозяйственных руководителей, которые зачастую рассматривают бюджет Ставропольского края как источник дешевых инвестиций либо как инструмент предоставления бесплатных дотаций. При этом зачастую депутаты Государственной Думы Ставропольского края не соизмеряют вложения с их эффективностью в долгосрочной перспективе. В связи с этим можно уже сейчас предвидеть ряд проблем, которые могут возникнуть в результате реализации Программы.

Во многом методы кампании, применяемые для широких слоев населения, будут воздействовать и на депутатский корпус. Однако для этой целевой группы необходим особый подход, обеспечивающий более глубокое понимание бюджетного процесса, высокую степень вовлеченности в процесс, понимание решений, принимаемых исполнительными органами государственной власти Ставропольского края.

Цели реформирования и их обоснование

Целями реформирования в данной ситуации можно считать предотвращение потенциальных и снятие уже существующих проблем во взаимоотношениях законодательного (представительного) органа государственной власти Ставропольского края, органов исполнительной власти края и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, руководителей и специалистов, участвующих в разработке и реализации Программы.

Недостижение этих целей может стать серьезной проблемой при осуществлении дальнейшей совместной деятельности.

Механизм реализации

К специальным мероприятиям можно отнести:

проведение ряда семинаров по Программе, которые позволят повысить степень информированности депутатов Государственной Думы Ставропольского края по Программе как теоретического, так и практического характера;

проведение "круглых столов" с участием представителей Правительства Ставропольского края и обсуждение вопросов, интересующих депутатов Государственной Думы Ставропольского края.

Работники бюджетной сферы

Существующее положение

Эта группа, наиболее вовлеченная в процесс осуществления Программы, реально принимает участие в реформировании бюджетной системы. Поскольку ряд важнейших моментов этого процесса коснется ее непосредственно, то эта группа более всего нуждается в информировании, в регулярности получения нужной оперативной информации и в организации для нее возможности вовремя изложить свои предложения и новации в ходе осуществления Программы.

Цели реформирования и их обоснование

В данном случае основной целью является осуществление активного взаимодействия в ходе реализации Программы руководителей с работниками бюджетной сферы, последних - с участниками Программы. Это нужно для объяснения не только важности Программы для экономики края, но и необходимости ее правильного и точного исполнения на местах.

Механизм реализации

Для достижения поставленных целей необходимо:

информирование работников бюджетной сферы через ведомственные документы и электронные способы распространения информации;

организация семинаров, круглых столов с представителями всех участников Программы.

Методы "обратной связи"

Для эффективного взаимодействия с целевыми группами PR-кампании, получения информации о мнении населения по интересующим вопросам и корректировки действий руководителей и участников Программы, изменения стиля, методов и форм PR-кампании в ходе реализации Программы необходимо осуществлять:

периодический мониторинг общественного мнения - путем проведения экспертных интервью и социологических опросов;

регулярные "прямые эфиры" на радио и телевидении, "горячие линии" в печатных средствах массовой информации с участием представителей исполнительной и законодательной властей Ставропольского края, в ходе которых есть возможность прямого контакта с потребителями бюджетных услуг;

создание специализированного веб-сайта с полной информацией по Программе.

Программа ресурсосбережения в Ставропольском крае

Существующее положение

Потребление топливно-энергетических ресурсов и воды организациями бюджетной сферы Ставропольского края в настоящее время производится на основании утвержденных лимитов.

Министерства, управления, комитеты, комиссия Ставропольского края, территориальные, районные государственные администрации Ставропольского края, органы местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края:

осуществляют мероприятия по экономии потребления топливно-энергетических ресурсов, предусматривающие установку приборов учета потребления;

обеспечивают контроль за включением организациями - потребителями топливно-энергетических ресурсов, финансируемыми из соответствующих бюджетов, в сметы доходов и расходов на финансовый год необходимых сумм для оплаты топливно-энергетических ресурсов в соответствии с установленными лимитами потребления, учитывая средства, дополнительно получаемые ими от оказания платных услуг и иной деятельности, приносящей доход;

обеспечивают своевременность расчетов в полном объеме по текущим платежам с поставщиками топливно-энергетических ресурсов;

обеспечивают использование средств, выделяемых на оплату топливно-энергетических ресурсов, по целевому назначению.

В целях повышения эффективности использования топливно-энергетических ресурсов в Ставропольском крае в соответствии с основными направлениями федеральной целевой программы "Энергосбережение России на 1998 - 2005 годы" и Законом Ставропольского края "Об энергосбережении и повышении эффективности использования топлива и энергии" принята краевая целевая программа "Энергосбережение в Ставропольском крае" (2002 - 2005 годы)", утвержденная постановлением Губернатора Ставропольского края от 18 марта 2002 г. N 115.

В рамках осуществления мероприятий, связанных с повышением эффективности использования энергетических ресурсов и воды, организациями бюджетной сферы принято постановление Губернатора Ставропольского края от 27.07.99 N 479 "Об обеспечении приборами учета организаций бюджетной сферы, муниципальных и государственных предприятий жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края на 1999 - 2002 годы".

В соответствии с данным постановлением в 1999 году финансирование работ по оснащению приборами учета тепловой энергии и воды организаций бюджетной сферы осуществлялось в пределах утвержденных смет доходов и расходов и ежегодно в соответствующих бюджетах предусматривать расходы на указанные цели.

Потребность учреждений образования края в приборах учета топливно-энергетических ресурсов и воды составляет 2430 штук, при этом фактически установлен; 1451 прибор, или 60 процентов от потребности. Для обеспечения указанными приборами образовательных учреждений края в полном объеме необходимо установить дополнительно 979 приборов.

Учреждения культуры в Ставропольском крае при потребности в приборах учета электроэнергии, тепла, воды и газа в: количестве 1408 штук обеспечены ими в количестве 876 штук, или 62 процента от потребности. Дополнительно необходимо установить 532 прибора.

Потребность учреждений здравоохранения в Ставропольском крае в приборах учета топливно-энергетических ресурсов и воды составляет 1220 штук. Установлено в указанных учреждениях 554 прибора, что составляет 45 процентов от потребности. С целью полного обеспечения организаций здравоохранения приборами учета необходимо дополнительно установить 666 приборов. При этом ожидаемая экономия ежемесячно по одному лечебно-профилактическому учреждению от установки одного счетчика тепла составит 40 тыс. рублей или около 30 процентов от фактической суммы оплаты, от установки одного счетчика холодной и горячей воды составит 18 тыс. рублей или около 40 процентов от фактической суммы.

В учреждениях социального обслуживания населения края самый высокий процент обеспеченности приборами учета электроэнергии, тепла, газа и воды - 84 процента. При потребности этих учреждений в 486 приборах установлено 409 приборов учета. Ожидаемая сумма экономии от установки одного счетчика за год составит в среднем: по электроэнергии - 17 тыс. рублей; по теплоэнергии - 33 тыс. рублей; по газу - 23 тыс. рублей; по воде - 57 тыс. рублей.

    Таким образом,  для  обеспечения  учреждений  бюджетной  сферы

приборами учета топливно-энергетических ресурсов и воды  в  полном

объеме   необходимо  дополнительно установить 2254 прибора,  в том

числе:

    приборы учета электроэнергии      - 145 штук;

    приборы учета теплоэнергии        - 1088 штук;

    приборы учета газа                - 164 штуки;

    приборы учета воды                - 857 штук.

    Стоимость одного  прибора  учета  и  стоимость  его  установки

составляют по:

    электроэнергии     -   0,4 тыс. рублей и 0,4 тыс. рублей,

                           соответственно;

    теплоэнергии       -   28 тыс. рублей и 30 тыс. рублей;

    газу               -   0,68 тыс. рублей и 1,5 тыс. рублей;

    воде               -   4 тыс. рублей и 7 тыс. рублей.

Для решения задачи обеспечения бюджетных организаций края недостающими приборами учета топливно-энергетических ресурсов и воды необходимы средства в сумме 73,0 млн рублей.

Цели реформирования и их обоснование

Конечной целью реализации программы "Энергосбережение в Ставропольском крае" (2002 - 2005 годы) (далее - программа энергосбережения в Ставропольском крае) является обеспечение в полном объеме текущих платежей за потребленные топливно-энергетические ресурсы и отсутствие долга организаций бюджетной сферы по указанным платежам. Для достижения поставленной цели программой энергосбережения в Ставропольском крае предусматриваются следующие направления:

Повышение эффективности используемых топливно-энергетических ресурсов в бюджетных организациях посредством внедрения ресурсосберегающих мероприятий, в том числе полное обеспечение приборами учета топливно-энергетических ресурсов и воды.

Проведение энергетического мониторинга с целью уточнения объемов потребления электрической, тепловой энергии предприятиями жилищно-коммунального хозяйства и учреждениями бюджетной сферы и выявления сверхнормативных потерь энергии.

Увеличение объемов ассигнований, предусматриваемых в бюджете Ставропольского края и местных бюджетах на оплату коммунальных услуг, для обеспечения стопроцентного финансирования и их увязка с запланированным ростом тарифов на топливно-энергетические ресурсы.

Обеспечение стабильности (хотя бы в рамках финансового года) тарифов на энергоресурсы, поставляемые организациями естественных монополий.

Обеспечение (с помощью казначейских технологий) контроля за бюджетными обязательствами бюджетополучателей.

Реализация мероприятий по указанным направлениям, ориентированным на эффективное использование топливно-энергетических и финансовых ресурсов, обеспечит выполнение программы ресурсосбережения в Ставропольском крае.

Внедрение ресурсосберегающих мероприятий должно обеспечить снижение расходов топливно-энергетических ресурсов в бюджетных организациях, что в свою очередь приведет к снижению финансовой нагрузки на консолидированный бюджет Ставропольского края за счет сокращения коммунальных платежей.

Возможные альтернативы

Намечаемая к реализации программы энергосбережения в Ставропольском крае не имеет принципиальной альтернативы. Вместе с тем, в силу разного рода причин она может быть реализована частично.

Так, задержка с проведением ресурсосберегающих мероприятий, при стабилизации (и повышении предсказуемости) роста тарифов и введении контроля за бюджетными обязательствами бюджетополучателей приведет к некоторому снижению кредиторской задолженности бюджетных учреждений, но не обеспечит резкого снижения финансовой нагрузки на консолидированный бюджет Ставропольского края.

Возможен отказ (в интересах поставщиков энергоресурсов) от требования стабильности тарифов на протяжении финансового года, но тогда для предотвращения роста кредиторской задолженности необходимо будет предусматривать в бюджетах всех уровней специальные стабилизационные фонды.

Оценка рисков

Риски, связанные с реализацией программы энергосбережения в Ставропольском крае, минимизированы тем, что необходимое правовое обеспечение на краевом уровне существует.

Наиболее вероятные риски исходят от структур, определяющих тарифы, в случае проведения ими политики, не согласованной с органами государственной власти Ставропольского края.

Оптимизация расходов бюджета Ставропольского края

на образование

Существующее положение

Оптимизация бюджетных расходов способна дать наибольший эффект в тех отраслях, на которые приходится значительная часть бюджетных расходов. Вместе с тем, не менее важным условием является степень готовности руководителей отрасли к проведению реформ. Именно поэтому в качестве полигона реформ, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов в Ставропольском крае, были выбраны расходы по разделу "Образование" (которые могут существенно увеличиться в результате намечаемой передачи финансирования среднего образования на уровень субъектов Российской Федерации).

При разработке плана мероприятий широко использовались наработки министерства образования Ставропольского края, а также результаты аффинированных проектов Международного банка реконструкции и развития.

Проблемы образования во многом типичны и для других отраслей бюджетной сферы Ставропольского края, поэтому результаты реформ в отрасли после оценки и обобщения будут распространены на другие отрасли бюджетной сферы края.

Вместе с тем, план мероприятий призван решить и такие отраслевые проблемы, которые в значительной степени присущи только образованию. К их числу относятся:

проблема незавершенности процесса передачи расходных обязательств по финансированию учреждений образования с одного уровня бюджетной системы на другой;

проблемы статуса образовательных учреждений и полномочий их руководителей, с которыми связаны проблемы субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетных учреждений, эффективности государственных закупок и так далее;

проблемы организации учебного процесса в сельских школах: низкая наполняемость классов, сложность организации профильных классов, организация транспортных перевозок учеников;

проблемы соотношения бесплатного образования и платных образовательных услуг в крае;

проблемы несовершенства системы найма и оплаты труда в образовании;

проблема неразвитости системы общественного контроля за деятельностью образовательных учреждений и другие.

Цели реформирования и их обоснование

1. Разработка концепции оптимизации бюджетных расходов в сфере образования и рационализации сети образовательных учреждений.

2. Разработка реестра расходных обязательств Ставропольского края (в сфере образования) с использованием материалов комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

3. Уточнение перечня и стандартов услуг в сфере образования, финансируемых (субсидируемых) из бюджета Ставропольского края и местных бюджетов:

перечень профильных образовательных услуг должен быть исчерпывающим и закрытым, оказание всех остальных услуг должно быть запрещено государственным и муниципальным бюджетным учреждениям образования;

стандарты услуг в сфере образования должны определять минимальные требования, необходимые для получения бюджетного финансирования в рамках государственного муниципального заказа на оказание образовательных услуг;

уточнение подушевых нормативов бюджетного финансирования услуг в сфере образования.

4. Рационализация сети образовательных учреждений:

4.1. Инвентаризация и паспортизация сети краевых, муниципальных и частных негосударственных образовательных учреждений Ставропольского края.

4.2. Разработка предложений по сокращению сети (и более эффективному использованию зданий) краевых и муниципальных образовательных учреждений Ставропольского края.

4.3. Разработка предложений по изменению статуса образовательных учреждений и повышению самостоятельности их руководителей:

проблема субсидиарной ответственности по обязательствам образовательных учреждений,

проблема приватизации части образовательных учреждений,

проблема оптимизации централизованных закупок,

проблема организации бухучета и отчетности.

4.4. Совершенствование системы лицензирования (аккредитации) негосударственных образовательных учреждений.

4.5. Разработка методики проведения конкурсов на получение государственного/муниципального заказа на оказание образовательных услуг.

4.6. Разработка предложений по оптимизации транспортных перевозок учащихся.

5. Реформирование трудовых отношений и системы оплаты труда работников образования.

5.1. Внедрение гибкой системы найма руководителей и персонала образовательных учреждений на основе:

контрактной системы;

внедрения института приглашенных учителей.

5.2. Совершенствование системы оплаты труда и премирования на основе:

совершенствования региональной тарифной системы (в условиях отмены единой тарифной сетки):

внедрения новой системы оценки деятельности учреждений образования;

увеличения доли надтарифного фонда в оплате.

6. Создание системы раскрытия и распространения информации и общественной оценки результативности деятельности образовательных учреждений:

определение перечня раскрываемой информации и требований к ее публикации;

создание системы общественной оценки результативности деятельности образовательных учреждений;

разработка методики дополнительного финансирования образовательных учреждений на основе ежегодных рейтингов.

7. Проведение эксперимента по переходу к новой системе планирования бюджетных расходов на образование:

в соответствии с экспериментальным подходом текущие расходы на образование планируются следующим образом. Сумма расходов фиксируется для всех бюджетных учреждений на уровне прошлого финансового года, дополнительные (относительно прошлогоднего уровня) объемы расходов распределяются главным распорядителем бюджетных средств (министерством образования Ставропольского края) на основании методики дополнительного финансирования образовательных учреждений среди лучших учебных заведений, определяемых на основе ежегодных рейтингов;

капитальные расходы на образование финансируются через бюджет капитальных расходов Ставропольского края и распределяются среди учебных заведений, победивших в ежегодном конкурсе инвестиционных проектов.

8. Проведение эксперимента по переходу к новой системе финансирования потребителя образовательных услуг через систему именных образовательных счетов (далее - ИОС). Система ИОС может рассматриваться как развитие системы планирования текущих бюджетных расходов (см. предыдущий пункт). Рекомендуется проведение эксперимента в одном или нескольких муниципальных образованиях Ставропольского края:

8.1. В соответствии с экспериментальным подходом дополнительный (относительно прошлогоднего уровня) объем текущих расходов распределяется следующим образом: их сумма разделяется на две неравные части.

8.2. Первая часть, в размере одной четвертой от общих расходов на образование, должна быть направлена на организационные цели:

организация и проведение эксперимента в министерстве образования Ставропольского края;

внедрение системы ИОС или смарт-карт, выполняющих аналогичные функции.

8.3. Внедрение ИОС совершается следующим образом.

Правительство Ставропольского края или уполномоченный им орган исполнительной власти Ставропольского края заключает с кредитной организацией, определенной на конкурсной основе, договор, согласно которому в кредитной организации открывается по одному ИОС для всех детей школьного возраста, живущих в крае. Средства, находящиеся на ИОС, могут быть потрачены родителями ребенка только на оплату образовательных услуг, оказанных школами, имеющими государственную лицензию, выбранными по усмотрению родителей. Расходование средств на ИОС допускается только путем их перечисления на счет школы, в которой обучается ребенок.

8.4. Вторая часть суммы, в размере трех четвертей от суммы дополнительных текущих расходов на образование, должна быть поровну разделена между всеми детьми школьного возраста, живущими в крае. Средства, причитающиеся каждому ребенку на получение образования, должны быть перечислены на его ИОС.

8.5. Родители могут перечислить деньги, находящиеся на ИОС, любой школе, имеющей государственную лицензию, независимо от формы собственности. Средства бюджета Ставропольского края перечислятся на ИОС ежегодно не позднее 1 мая. Если с 1 мая по 1 августа родители не заключают договор со школой и не расходуют средства, находящиеся на ИОС, эти средства возвращаются в бюджет Ставропольского края.

8.6. Школы самостоятельно определяют все аспекты своей деятельности, за исключением минимального образовательного стандарта, который они обязаны предоставлять ученикам, чтобы не лишиться государственной лицензии.

9. Результаты экспериментов обобщаются и оцениваются Правительством Ставропольского края. В зависимости от оценки принимается решение:

о распространении результатов эксперимента на другие секторы отрасли и за ее пределы либо о завершении эксперимента;

о реструктуризации сети бюджетных учреждений.

Возможные альтернативы

1. Разработка концепции оптимизации бюджетных расходов в сфере образования и рационализации сети образовательных учреждений - не имеет разумной альтернативы.

2. Альтернативой разработке реестра расходных обязательств Ставропольского края (в сфере образования) с использованием материалов комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления будет сохранение неблагоприятной ситуации, характеризующейся существованием нефинансируемых мандатов и отсутствием контроля за соответствием бюджетных обязательств объему финансирования.

3. Альтернативой уточнению перечня и стандартов услуг в сфере образования, финансируемых (субсидируемых) из бюджета Ставропольского края, будет неполное, неравномерное и неэффективное использования средств бюджета.

4. Альтернативой рационализации сети образовательных учреждений будет:

сохранение излишней нагрузки на бюджет вследствие продолжения финансирования неэффективных и ресурсоемких бюджетных учреждений;

неполучение бюджетом дополнительных неналоговых доходов от приватизации;

неоправданное ограничение конкуренции на рынке образовательных услуг.

5. Альтернативой изменению статуса образовательных учреждений и повышению самостоятельности их руководителей будет:

сохранение современной ситуации. Хотя такое положение имеет ряд преимуществ в том, что касается простоты управления, контроля за величиной бюджетных обязательств образовательных учреждений и возможной экономии при закупках, сковывание инициативы руководителей образовательных учреждений.

6. Альтернативой реформирования трудовых отношений и системы оплаты труда работников образования будет:

сохранение негибкой системы найма руководителей и персонала образовательных учреждений, вызывающей излишнюю нагрузку на бюджет;

сохранение неэффективной системы оплаты труда, препятствующей поощрению лучших и наказанию худших работников образования.

7. Альтернативой созданию системы раскрытия и распространения информации и общественной оценки результативности деятельности образовательных учреждений будет:

ограничение гласности и возможности общественного контроля за работой системы образования;

объективное отсутствие возможностей повышения эффективности и результативности работы системы образования.

8. Альтернативой проведению экспериментов по переходу к новой системе планирования бюджетных расходов на образование будет сохранение существующей системы планирования, во многом базирующейся на инерционных подходах, которые не сочетаемы с реформированием образования.

Оценка рисков

Наиболее существенные прогнозируемые риски по предусматриваемым мероприятиям:

1. Разработка концепции оптимизации бюджетных расходов в сфере образования и рационализации сети образовательных учреждений не содержит существенных рисков.

2. Разработка реестра расходных обязательств Ставропольского края (в сфере образования) с использованием материалов комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления может быть существенно затруднена или даже блокирована в результате:

затягивания с принятием решений по разграничению расходных обязательств и законодательным оформлением этих решений на федеральном уровне;

законодательное утверждение может быть блокировано Государственной Думой Ставропольского края.

3. Уточнение перечня и стандартов услуг в сфере образования, финансируемых (субсидируемых) из бюджета Ставропольского края, может быть существенно затруднено или даже блокировано в результате:

изменения федерального законодательства;

противодействия Министерства образования Российской Федерации;

противодействия Государственной Думы Ставропольского края.

4. Рационализация сети образовательных учреждений может быть блокирована или эффективность этой работы может быть существенно снижена в результате:

недостаточного финансирования и технических проблем организации работ по инвентаризации и паспортизации образовательных учреждений, что не позволит разработать обоснованные предложения по сокращению сети образовательных учреждений;

недостаточного финансирования и технических проблем организации работ по лицензированию (аккредитации) негосударственных образовательных учреждений, организации конкурсов и оптимизации транспортных перевозок учащихся.

5. Реформирование трудовых отношений и системы оплаты труда работников образования может быть блокировано или эффективность этой работы может быть существенно снижена в результате:

изменения федерального законодательства;

непринятия Государственной Думой Ставропольского края соответствующих правовых актов.

6. Создание системы раскрытия и распространения информации и общественной оценки результативности деятельности образовательных учреждений может быть блокировано или эффективность этой работы может быть существенно снижена в результате:

недостаточного финансирования и технических проблем организации работ по созданию системы раскрытия и распространения информации;

неготовности структур гражданского общества в крае к работе по общественной оценке.

7. Проведение экспериментов по переходу к новой системе планирования бюджетных расходов на образование может быть блокировано или эффективность этой работы может быть существенно снижена в результате:

изменения федерального бюджетного законодательства;

непринятия Государственной Думой Ставропольского края соответствующих правовых актов;

невыгодных условий обслуживания ИОС (смарт-карт), предлагаемых банками края.

3.5. Совершенствование системы управления

государственным долгом

Существующее положение

Региональное законодательство в области управления государственным внутренним долгом Ставропольского края представлено следующими нормативными актами:

Законом Ставропольского края "О бюджетном процессе в Ставропольском крае", предусматривающим возникновение долговых обязательств бюджетов в результате принятия соответствующих решений соответствующими органами управления;

постановлением Правительства Ставропольского края от 22 ноября 2001 г. N 257-п "О государственной долговой книге Ставропольского края", в котором устанавливаются порядок и формы учета долговых обязательств Ставропольского края;

законами Ставропольского края о бюджете Ставропольского края на соответствующие годы, содержащие показатели верхнего предела государственного внутреннего долга Ставропольского края, программы заимствований и другие особенности исполнения бюджета Ставропольского края в области привлечения и погашения долговых обязательств.

В 2001 году в целях сокращения государственного внутреннего долга Ставропольского края Правительством Ставропольского края был разработан план мероприятий по сокращению государственного внутреннего долга Ставропольского края (постановление Правительства Ставропольского края от 1 августа 2001 г. N 153-п), в котором намечены пути урегулирования просроченной задолженности и других долговых проблем, требующих согласования сторон. В этом же году была проведена полная инвентаризация задолженности бюджета Ставропольского края, составлена долговая книга Ставропольского края.

В целом, показатели объема государственного внутреннего долга в крае в сравнении с другими регионами находятся на низком уровне - 9,25 процента от доходов бюджета Ставропольского края без учета финансовой помощи из федерального бюджета, что говорит о том, что край проводит осторожную, взвешенную долговую политику.

В течение последних лет размер предельного размера государственного внутреннего долга Ставропольского края и расходов на его обслуживание соответствовали требованиям и ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации. Кроме того, долговые показатели края с запасом удовлетворяют всем дисквалификационным критериям, предъявляемым к Программе.

Государственный внутренний долг Ставропольского края по состоянию на 1 июля 2002 года составил 1054,1 млн рублей, что в 1,4 раза больше, чем по состоянию на 1 января 2002 года. Увеличение государственного внутреннего долга Ставропольского края в 2002 году в основном обусловлено получением из федерального бюджета ссуд, предоставленных на ликвидацию последствий стихийного бедствия, постигшего Ставропольский край в июне 2002 года.

В структуре государственного внутреннего долга Ставропольского края основное место занимают следующие обязательства:

задолженность по ссудам, полученным из федерального бюджета на покрытие временных кассовых разрывов, в сумме 453,5 млн рублей (или 43 процента от суммы долга);

задолженность федеральному бюджету по централизованным кредитам, выданным в 1992 - 1994 годах (370,3 млн рублей или 35,1 процента от суммы долга);

государственные гарантии, предоставленные Правительством Ставропольского края по налоговому кредиту на развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод, и прочих гарантий (214,4 млн рублей или 20,3 процента от суммы долга). Министерством финансов Российской Федерации подготовлено Соглашение о рассрочке основного долга по налоговому кредиту на 10 лет и списании с 1 января 2002 года процентов по налоговому кредиту, что позволит уменьшить государственный долг по показателю "прочие гарантии" на 66,4 млн рублей. За счет исполнения министерством финансов Ставропольского края своих гарантийных обязательств перед Министерством финансов Российской Федерации этот показатель сократился еще на 7,8 млн рублей;

задолженность по облигациям Правительства Ставропольского края - 14,5 млн рублей.

В бюджете Ставропольского края есть просроченные долговые обязательства, однако их объем мал и составлял на 1 января 2002 года всего 3,48 млн рублей, а на 1 июля 2002 года - 0,2 млн рублей. На 1 января 2003 года просроченные долговые обязательства края отсутствуют.

Объем расходов по обслуживанию государственного внутреннего долга Ставропольского края составляет незначительную долю всех расходов бюджета Ставропольского края - всего 0,1 процента расходов в 2001 году, что является следствием структуры долга, основным кредитором является федеральный бюджет, средства которого предоставляются в основном на безвозмездной основе.

Объем кредиторской задолженности консолидированного бюджета Ставропольского края по состоянию на 1 января 2002 года составил 11,6 процента доходов консолидированного бюджета Ставропольского края без учета финансовой помощи из федерального бюджета Ставропольского края, в том числе кредиторская задолженность бюджета Ставропольского края составила 10,2 процента. На начало 2002 года задолженность по заработной плате с начислениями в крае практически отсутствовала как в бюджете Ставропольского края, так и в местных бюджетах.

С целью стабилизации поставок энергии социальной сфере и населению Ставропольского края, а также реструктуризации просроченной кредиторской задолженности бюджетных организаций в 2001 году между Правительством Ставропольского края, региональной энергетической комиссией Ставропольского края, "РАО "ЕЭС России" и ДОАО "Ставропольэнерго" заключено Соглашение о взаимодействии при исполнении топливно-финансового баланса Ставропольского края. Согласно указанному Соглашению стороны принимают все меры, направленные на эффективное функционирование всей энергосистемы края за счет своевременного регулирования тарифов на энергию, создания условий развития энергосбережения на рынке электрической и тепловой энергии, а также по реструктуризации задолженности за использованные топливно-энергетические ресурсы бюджетными организациями, финансируемыми из бюджета Ставропольского края и местных бюджетов.

В целях погашения задолженности по оплате коммунальных услуг, предоставляемых организациям бюджетной сферы края, было принято постановление Правительства Ставропольского края от 27 июня 2000 г. N 128-п "О совершенствовании системы платежей и реструктуризации задолженности за использованные топливно-энергетические ресурсы организациями, финансируемыми из краевого и местных бюджетов", во исполнение которого, начиная с 2001 года, в консолидированном бюджете Ставропольского края на очередной финансовый год предусматриваются не только средства на обеспечение текущих коммунальных платежей в полном объеме, но и на погашение задолженности, сложившейся на 1 января 2001 года.

Кредиторская задолженность по оплате коммунальных услуг по состоянию на 1 января 2001 года в целом по краю составляла 419 млн рублей.

В бюджетах Ставропольского края на 2001 и 2002 годы предусматривались ассигнования на погашение задолженности по коммунальным платежам бюджетных организаций в размере 10 и 40 процентов соответственно от суммы задолженности, сложившейся на 1 января 2001 года. В результате этого по состоянию на 1 июля 2001 года задолженность по оплате коммунальных услуг снизилась до 223 млн рублей.

В бюджете Ставропольского края на 2003 год предусмотрено направить на погашение задолженности по оплате коммунальных услуг, предоставляемых бюджетным организациям, средства в размере 50 процентов от суммы задолженности, сложившейся на 1 января 2001 года. Принимаются меры по недопущению образования текущей задолженности по указанным платежам.

Цели реформирования и их обоснование

1. Учетная политика

1.1. Дальнейшее совершенствование положений краевого законодательства о долговой книге Ставропольского края, в том числе: определение и конкретизация процедур ведения консолидированной долговой книги, состоящей из двух разделов - государственный внутренний долг Ставропольского края и муниципальный долг, определение и согласование порядка и форм представления информации, заносимой в долговую книгу, а также ответственность органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края за полноту и достоверность представляемой информации.

1.2. Разработка и утверждение нормативного правового акта о порядке и формах консолидированного учета всех долговых обязательств Ставропольского края, включая долговые обязательства краевых и муниципальных бюджетных учреждений, государственных унитарных предприятий и муниципальных унитарных предприятий, других организаций, акции которых находятся в собственности Ставропольского края и муниципальных образований, а также кредиторской задолженности; переход к консолидированному аналитическому учету долговых обязательств Ставропольского края и муниципальных образований.

2. Просроченные долговые обязательства и работа

с кредиторской задолженностью

2.1. Завершение реструктуризации кредиторской задолженности бюджетных учреждений перед поставщиками топлива и энергии за потребленные энергоресурсы.

2.2. Организация консолидированного учета, хранения, определение степени доступности к данным о долговых обязательствах края, включая обязательства государственных унитарных предприятий, муниципальных унитарных предприятий бюджетных учреждений, организаций с государственной долей собственности в уставном капитале.

2.3. Учет кредиторской задолженности через систему краевого казначейства.

2.4. Разработка мер по снижению и недопущению роста кредиторской задолженности.

3. Внедрение элементов анализа и сценарного прогнозирования

государственного долга Ставропольского края

Разработка и внедрение автоматизированной системы построения графиков платежей и остатков задолженности по всем долговым обязательствам Ставропольского края как по обслуживанию, так и по погашению обязательств.

4. Кредитные рейтинги и публикация данных

Важнейшим направлением деятельности по привлечению новых заемных средств является информационная прозрачность и независимые оценки кредитоспособности бюджета Ставропольского края. Критериями в данном случае выступают доступность информации о бюджете Ставропольского края и местных бюджетах, а также систематические оценки кредитоспособности края и отдельных долговых обязательств, присвоение и публикация соответствующих кредитных рейтингов. По состоянию на 1 января 2002 года информационно-аналитическим агентством "AK&M" подготовлена независимая оценка относительной кредитоспособности субъектов Российской Федерации, в соответствии с которой Ставропольский край среди 69 субъектов Российской Федерации занял 16-е место. Основными мероприятиями по этому направлению намечены следующие:

4.1. Разработка системы периодического распространения стандартного перечня информационных показателей о бюджете Ставропольского края и государственном внутреннем долге Ставропольского края - определение сроков, форм, получателей и ответственных за опубликование/представление информации о состоянии государственного внутреннего долга Ставропольского края.

4.2. Законодательное закрепление периодической публикации информации о государственном внутреннем долге Ставропольского края в средствах массовой информации.

4.3. Разработка, создание и ведение информационного сайта в сети "Интернет" Правительства Ставропольского края.

4.4. Работа с российскими рейтинговыми агентствами по получению и поддержанию кредитного рейтинга Ставропольского края.

5. Управление долгом

Правительство Ставропольского края проводит политику максимального сокращения государственного внутреннего долга Ставропольского края, которая не предусматривает осуществление новых заимствований. Законом Ставропольского края "О бюджете Ставропольского края на 2003 год" не предусмотрены такие мероприятия. В связи с этим необходимости проведения экспертизы проектов, в результате которых возникают долговые обязательства, и утверждения нормативным правовым актом методики принятия решений по привлечению средств не возникает. Вместе с тем, в крае приняты нормативные правовые акты, позволяющие привлекать инвестиции в Ставропольском крае, в том числе при наличии государственной поддержки, а именно:

5.1. Закон Ставропольского края "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ставропольском крае", предусматривающий создание и поддержку открытой конкурентной среды в производственной сфере, обеспечение предоставления адекватных суммам оценки кредитоспособности и рисков невозврата средств со стороны заемщиков по проектам, финансируемым с привлечением средств краевого бюджета и обеспечиваемым государственными гарантиями, оценка экономической эффективности этих проектов.

5.2. Законы Ставропольского края "О привлечении иностранных инвестиций в экономику Ставропольского края", "Об инвестиционном налоговом кредите", которые определят приоритеты инвестиционной деятельности в крае.

5.3. Порядок предоставления государственных гарантий и поручительств в Ставропольском крае.

Возможные альтернативы

Альтернативой в области управления государственным внутренним долгом Ставропольского края может быть декларирование менее масштабного плана мероприятий, поскольку в настоящее время Правительством Ставропольского края используется ограниченный набор долговых инструментов - в основном это бюджетные ссуды и кредиты из федерального бюджета. Такой вариант обоснован с той точки зрения, что ко времени практического применения какого-либо долгового инструмента разработанные в настоящее время законодательные рамки могут устареть. Но, с другой стороны, представляется, что законодательное закрепление основных соотношений послужит залогом финансовой и социально-политической стабильности в крае.

Альтернативными возможностями в области получения рейтингов могут быть рейтинги, подготовленные российскими агентствами, или рейтинги, подготовленные специалистами органов исполнительной власти Ставропольского края. В настоящее время сложно спрогнозировать, какой именно вариант оценки кредитоспособности региона будет целесообразен в предстоящие два года.

Оценка рисков

Возможность корректировок положений нормативных правовых актов, принятых в рамках выполнения Программы, в случае их несовпадения или противоречия с положениями, которые будут закреплены в федеральном законодательстве.

3.6. Совершенствование системы управления

государственным имуществом

Существующее положение

Управление объектами государственной собственности на территории Ставропольского края осуществляется в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского края.

В Ставропольском крае приняты следующие нормативные правовые акты, регулирующие управление и распоряжение объектами государственной собственности Ставропольского края.

Законы Ставропольского края:

"Об управлении и распоряжении имущественными объектами государственной (краевой) собственности в Ставропольском крае" с внесенными изменениями и дополнениями;

"Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства в Ставропольском крае";

"О бюджете Ставропольского края на 2002 год" (в части получения неналоговых доходов);

"О нормах предоставления земельных участков в Ставропольском крае".

Постановления Губернатора Ставропольского края:

от 03.03.97 N 106 "Об утверждении Временного порядка управления объектами государственной (краевой) собственности, переданными в ведение территориальных, районных государственных администраций";

от 07.06.99 N 357 "О мерах по обеспечению эффективности управления государственными унитарными предприятиями и пакетами акций открытых акционерных обществ, находящимися в собственности Ставропольского края";

от 12 июля 2000 г. N 446 "О дополнительных мерах по повышению эффективности управления государственными унитарными предприятиями, находящимися в собственности Ставропольского края";

от 12.08.98 N 556 "О регулировании арендных отношений при сдаче в аренду имущества государственной (краевой) собственности, порядке и сроках перечисления дивидендов, арендной платы и пени в доход краевого бюджета".

Постановления Правительства Ставропольского края:

от 26.12.98 N 228-п "Об организации учета и ведения реестра государственного имущества Ставропольского края";

от 19 января 2000 г. N 11-п "Об утверждении порядка отчетности руководителей краевых государственных унитарных предприятий и представителей Ставропольского края в органах управления открытых акционерных обществ";

от 23 августа 2000 г. N 155-п "О мерах по повышению роли представителей Ставропольского края в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной и (или) государственной (краевой) собственности, а также в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации или Ставропольского края в управлении ими ("золотой акции")".

В рамках организации проведения работы по реализации концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. N 1024), а также в вышеназванных целях Государственной Думой Ставропольского края, Губернатором Ставропольского края и Правительством Ставропольского края принят ряд постановлений:

постановление Государственной Думы Ставропольского края от 6 июня 2002 г. N 131-III ГДСК "О постоянной комиссии Государственной Думы Ставропольского края по контролю за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Ставропольского края";

постановление Правительства Ставропольского края от 29 февраля 2000 г. N 27-п "О плане мероприятий по реализации Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации на территории Ставропольского края";

постановление Правительства Ставропольского края от 1 июня 2001 г. N 102-п (с изменениями, внесенными постановлением Правительства Ставропольского края от 24 марта 2003 г. N 46-п) "О краевой межотраслевой комиссии по анализу эффективности управления государственным имуществом в Ставропольском крае";

постановление Правительства Ставропольского края от 29 августа 2002 г. N 190-п "О мерах по повышению эффективности использования имущества, закрепленного в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий, находящихся в собственности Ставропольского края".

Действующее законодательство Ставропольского края регулирует только отношения в сфере управления государственной собственностью Ставропольского края, однако существует объективная реальность необходимости в реформировании управления государственной собственностью Ставропольского края, в связи с чем все вопросы должны решаться в рамках единых целей и принципов.

Цели реформирования

Целями Программы в области совершенствования управления государственным имуществом Ставропольского края является:

повышение уровня доходов бюджета Ставропольского края;

оптимизация расходов бюджета, связанных с управлением и содержанием объектов собственности;

повышение качества бюджетного планирования в части поступлений неналоговых доходов;

активизация инвестиционной деятельности в крае за счет вовлечения объектов незавершенного строительства, находящихся в краевой собственности, и привлечения инвестиционных ресурсов на залоговой основе.

План реформирования и его обоснование

Совершенствование ведения реестра государственного имущества Ставропольского края:

совершенствование системы показателей реестра, позволяющих оценить эффективность использования государственной собственности Ставропольского края, финансовое состояние объектов, обременение обязательствами;

разработка порядка ведения и актуализации реестра, его взаимодействия с информационными системами других органов государственного управления, доступа к реестру других пользователей.

Оптимизация состава государственной собственности Ставропольского края:

приватизация имущества Ставропольского края;

приватизация объектов, осуществляющих виды деятельности, не связанные с функциями органов государственного управления;

реализация объектов незавершенного строительства на условиях, стимулирующих их ввод в кратчайшие сроки.

Формирование нормативной базы:

рыночной оценки и порядка переоценки государственного имущества Ставропольского края;

порядка проведения аудита государственных унитарных предприятий Ставропольского края.

Повышение эффективности использования государственной собственности Ставропольского края:

пересмотр арендных ставок и доведение их до экономически обоснованного уровня;

организация периодической переподготовки руководящих кадров государственных унитарных предприятий Ставропольского края.

Возможные альтернативы

Альтернативой совершенствованию ведения реестра государственного имущества Ставропольского края будет сохранение существующего положения, когда органы управления не обладают полнотой информации о состоянии имущества, находящегося в государственной собственности Ставропольского края.

Альтернативой оптимизации состава государственной собственности Ставропольского края будет:

сохранение в краевой собственности организаций, осуществляющих виды деятельности, не связанные с функциями органов государственного управления;

неполучение бюджетом Ставропольского края доходов от приватизации;

сохранение на балансе края излишнего имущества;

сохранение на балансе края объектов незавершенного строительства.

Альтернативой формированию нормативной базы будет:

непроведение рыночной оценки и переоценки имущества, что блокирует меры по увеличению неналоговых доходов бюджета Ставропольского края;

непринятие порядка проведения аудита государственных унитарных предприятий Ставропольского края сохранит условия для сокрытия доходов или сохранения убыточности этих государственных унитарных предприятий.

Альтернативой повышению эффективности использования государственной собственности Ставропольского края будет:

сохранение нерыночных арендных ставок.

Оценка рисков

Потеря части возобновляемых доходов бюджета Ставропольского края от приватизированных объектов, не компенсируемых налоговыми поступлениями, в случае если новые собственники не обеспечат их эффективное использование;

рыночная оценка имущества Ставропольского края окажется ниже стоимости проведения мероприятий, направленных на повышение эффективности его использования;

неопределенность развития федерального законодательства, регулирующего правоотношения, связанные с имущественными правами.

3.7. Аудит и контроль за использованием финансовых средств

Проведение аудиторских или близких по статусу проверок

бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений

Существующее положение

Аудиторские проверки бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений (в понимании аудита как предпринимательской деятельности, исходя из определения аудита в соответствии с Федеральным законом "Об аудиторской деятельности") в Ставропольском крае на систематической основе не проводятся. То есть, в крае не практикуется как система привлечение коммерческих аудиторских организаций в целях выяснения их мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности бюджетных учреждений и отчетности об исполнении бюджета Ставропольского края.

При этом некоторыми бюджетными учреждениями по собственной инициативе были привлечены аудиторские фирмы для проведения аудиторских проверок бухгалтерского учета и отчетности. Так, в 2000 году фирмой ООО "Агропромаудит" произведена аудиторская проверка отдела государственного технического надзора Государственной инспекции министерства сельского хозяйства и продовольствия Ставропольского края. Государственное образовательное учреждение среднего профессионального образования Георгиевский региональный колледж "Интеграл" проверено аудиторской организацией ООО "Аудит-Престиж". В министерстве физической культуры и спорта Ставропольского края проведена аудиторская проверка предпринимателем по осуществлению аудиторской деятельности в области общего аудита Артмановым Р.Р. В 2001 году аудиторской компанией ООО "Ставропольаудит" произведена аудиторская проверка в министерстве жилищно-коммунального хозяйства, строительства и архитектуры Ставропольского края.

При этом следует отметить, что эффективность проведенных аудиторских проверок с точки зрения целей проведения финансового контроля в бюджетной сфере невысока.

Результаты аудиторских проверок, в основном, свелись к изложению формальных нарушений постановки бухгалтерского учета, а именно: отклонения от методологии отражения бухгалтерских проводок на счетах бухгалтерского учета, недостатки в заполнении регистров бухгалтерского учета и т.п.

Не выявлены факты нецелевого использования бюджетных средств, не дана оценка эффективности и рациональности использования бюджетных средств, соблюдения действующих нормативов и регламентируемых величин, законности производимых хозяйственных операций.

Из всего комплекса основных задач государственного финансового контроля на аудиторские компании на настоящий момент времени возможно возложение только одной из них - проверки достоверности бухгалтерского учета и отчетности учреждений края.

В основном, это связано с отсутствием правовой регламентации коммерческого аудита в отношении исполнения бюджета. Действующие методология проведения аудита и стандарты составления аудиторских заключений на настоящий момент времени не предусматривают всех необходимых к контролю и анализу аспектов деятельности бюджетных учреждений и исполнения бюджета в целом.

При этом привлечение аудиторских компаний целесообразно для проведения проверок государственных унитарных предприятий, основная техническая задача которых для государства как собственника сводится к проверке достоверности бухгалтерской отчетности и декларируемых финансовых результатов деятельности государственными унитарными предприятиями края.

Одновременно, при постановке заданий аудиторским организациям необходимо акцентировать внимание на освещении вопросов эффективности использования государственного имущества Ставропольского края.

В дальнейшем, по мере развития взаимоотношений, совершенствования подходов к проведению аудиторских проверок в отношении государственных ресурсов и, соответственно, возникновения реальной целесообразности проведения аудиторских проверок будут подвергаться бюджетные учреждения, в том числе на предмет целевого и эффективного использования средств бюджета Ставропольского края.

Кроме того, в крае действует ряд органов государственного финансового контроля, проводящих близкие по статусу аудиторские проверки бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений и отчетности об исполнении бюджета. Со стороны представительных органов власти - это контрольно-счетная палата Государственной Думы Ставропольского края. Со стороны федеральных органов исполнительной власти - контрольно-ревизионное управление Министерства финансов Российской Федерации в Ставропольском крае. Основная работа по осуществлению проверок бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений и отчетности об исполнении бюджетов в Ставропольском крае выполняется органом государственного финансового контроля, созданным в структуре органов исполнительной власти Ставропольского края - контрольно-ревизионным отделом министерства финансов Ставропольского края.

Контрольные полномочия контрольно-счетной палаты Государственной Думы Ставропольского края распространяются на государственные органы Ставропольского края, а также на органы местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, коммерческие и некоммерческие организации, если они получают кредиты под государственные гарантии Ставропольского края, получают и используют средства бюджета Ставропольского края, используют государственную собственность Ставропольского края либо управляют ею или имеют предоставленные законодательством Ставропольского края налоговые и иные льготы.

Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов Российской Федерации в Ставропольском крае ежегодно проводятся комплексные проверки исполнения бюджета Ставропольского края. Данные проверки осуществляются в соответствии с централизованными заданиями и программами Министерства финансов Российской Федерации, включающими в себя весь спектр аспектов бюджета Ставропольского края. Ревизии подвергаются нормативно-правовое соответствие бюджетных актов, достоверность бухгалтерской и финансовой отчетности, целевое и эффективное использование бюджетных ресурсов. Проверки исполнения бюджета Ставропольского края включают в себя проверки исполнения бюджета Ставропольского края в органах исполнительной власти Ставропольского края, встречные проверки в бюджетных учреждениях края, а также охватывают территориальные составляющие бюджета Ставропольского края. Информация о результатах проверок исполнения бюджета Ставропольского края контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов Российской Федерации направляется в Департамент государственного финансового контроля Министерства финансов Российской Федерации.

Результаты проверок, проводимых органами государственного контроля Ставропольского края, находят свое отражение в средствах массовой информации (газеты, издаваемые на территории Ставропольского края "Ставропольская правда", "Вечерний Ставрополь" и др.).

Цели реформирования и их обоснование

Привлечение аудиторских компаний к проведению проверок бухгалтерской отчетности государственных унитарных предприятий и бюджетных учреждений Ставропольского края, несомненно, является значимым звеном в построении системы объективного и всестороннего финансового контроля за целевым и эффективным использованием государственных ресурсов.

На 1 января 2003 года в Ставропольском крае действует 353 государственных унитарных предприятия, необходимая периодичность проведения проверок которых ежегодная.

Выполненные на должном профессиональном уровне аудиторские проверки и аудиторские заключения будут способствовать повышению уровня достоверности бухгалтерской отчетности, позволять выявить возможные недостатки в самой системе бухгалтерского учета и отчетности, выработать конкретные предложения по его совершенствованию. Аудиторские заключения и выявленные с их помощью проблемы и вопросы послужат дополнительным фактором, стимулирующим процессы совершенствования бухгалтерского учета, повышения его достоверности, прозрачности и возможности его практического использования.

Кроме того, привлечение профессиональных аудиторов будет способствовать высвобождению потенциала государственных ревизионных органов и соответственно повышению уровня государственного финансового контроля.

Механизм реализации

Реализация данного компонента Программы, связанного с привлечением аудиторских компаний для проведения проверок бухгалтерской отчетности государственных унитарных предприятий и бюджетных учреждений края, включает в себя:

определение объектов и направлений, обязательных к аудиторской проверке;

разработку детального технического задания на проведение аудиторской проверки, включающего в себя ряд обязательных к рассмотрению и отражению показателей свидетельства уровня, достоверности бухгалтерского учета и состояния использования государственных ресурсов;

закрепление функций заказчика аудиторских услуг;

разработку критериев подбора подрядных организаций на проведение аудиторских проверок;

разработку и утверждение нормативным правовым актом конкурсных процедур отбора независимых аудиторов для проведения проверок бухгалтерской отчетности государственных унитарных предприятий Ставропольского края;

разработку и утверждение порядка реализации результатов аудиторских проверок;

освещение результатов аудиторских проверок и мер, принятых по их реализации, в средствах массовой информации.

Возможные альтернативы

Альтернативой существующей системе государственного финансового контроля может явиться лишь создание единого, не имеющего прямой административной и финансовой зависимости ни от одной ветви государственной власти Ставропольского края, независимого контрольно-ревизионного органа. Однако подобная альтернатива требует законодательных и структурных преобразований.

Оценка рисков

Возможные риски в данном случае минимальны и могут заключаться лишь в формальном подходе к реализации предлагаемого варианта реформирования без принятия конкретных действенных мер. Однако в области государственного финансового контроля существуют реальные показатели уровня его организации, сводящие вышеуказанные риски к минимуму.

Проверки эффективности распоряжения бюджетными

учреждениями переданным им имуществом

Существующее положение

Органами государственного финансового контроля в структуре исполнительной власти Ставропольского края, в задачи которого входит проведение проверок эффективности деятельности государственных учреждений Ставропольского края по распоряжению бюджетными ресурсами, являются министерство финансов Ставропольского края и его территориальные органы, в состав которых входят контрольно-ревизионный отдел министерства финансов Ставропольского края и контрольно-ревизионные отделы территориальных финансовых управлений.

Данная структура создана в соответствии с постановлением Губернатора Ставропольского края от 15 февраля 1999 г. N 93 "О мерах по усилению контроля за исполнением бюджета края" в целях усиления контроля за исполнением бюджета Ставропольского края и является одной из немногих подобных служб, созданных на уровне субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Положением о контрольно-ревизионном отделе министерства финансов Ставропольского края, утвержденным приказом министерства финансов Ставропольского края от 01.04.99 N 09, основной задачей деятельности отдела является осуществление предварительного, текущего и последующего государственного финансового контроля за целевым и рациональным использованием, а также сохранностью средств бюджета Ставропольского края.

За период деятельности с момента создания контрольно-ревизионного отдела министерства финансов Ставропольского края проведены 2181 ревизия и проверка соблюдения бюджетного и финансового законодательства. Рассмотрено 86 жалоб и заявлений, поступивших от граждан и организаций.

Выявлено незаконных расходов на сумму 94,8 млн рублей.

В области выплаты заработной платы, надбавок, премий, начислений на заработную плату и прочих выплат выявлено незаконных расходов на сумму 11,2 млн рублей. Незаконные расходы на командировки составили 0,3 млн рублей, незаконные расходы в области капитального строительства, капитального ремонта и реконструкции составили 9,9 млн рублей. Выявлено сверхнормативного списания материальных ценностей и потерь по бесхозяйственности на сумму 1,4 млн рублей. Незаконные расходы бюджетных средств, понесенные в результате нарушения действующего законодательства и договорных обязательств, составили 20,6 млн рублей. Выявлены факты расходования бюджетных средств при отсутствии оправдательных документов на сумму 4,5 млн рублей, нецелевое использование бюджетных средств и кредитов составило 35,6 млн рублей.

Кроме того, в ходе ревизий и проверок установлены факты недостач денежных средств и материальных ценностей на сумму 5,4 млн рублей.

Расходование средств, не предусмотренных сметой, составило 4,2 млн рублей. В бюджетных организациях выявлено 229 сверхштатных единиц.

Выявлено излишних ассигнований и расходов на содержание сверхштатных единиц на сумму 8,6 млн рублей.

Всего контрольно-ревизионным отделом министерства финансов Ставропольского края в ходе ревизий и проверок выявлено нарушений бюджетного и финансового законодательства на сумму 152,7 млн рублей.

Сумма возмещенного за период деятельности ущерба, выявленного в ходе ревизий и проверок, составила 37,1 млн рублей. С виновных лиц взыскано в возмещение недостач денежных средств и материальных ценностей - 1,3 млн рублей. Сокращено 146 сверхштатных единиц.

По результатам ревизий и проверок принято 469 правовых актов органов исполнительной государственной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края. 965 виновных должностных лиц привлечено к дисциплинарной и материальной ответственности. Сумма материальных взысканий составила 0,4 млн рублей. 93 должностных лица по результатам ревизий и проверок освобождены от занимаемой должности. В налоговые органы, органы федерального казначейства и другие контролирующие органы передано 209 материалов, содержащих сведения о выявленных нарушениях, находящихся в компетенции этих органов. В правоохранительные органы передано 110 материалов ревизий и проверок по выявленным фактам нарушений, содержащих признаки уголовно наказуемых деяний. На основании переданных материалов ряд должностных лиц признаны судом виновными в совершении уголовных преступлений и осуждены по статьям Уголовного кодекса Российской Федерации: 160 - "Присвоение или растрата", 292 - "Служебный подлог", 293 - "Халатность", 285 - "Злоупотребление должностными полномочиями".

Не утрачивает своей значимости внутриведомственный финансовый контроль, особенно в отдельных специализированных областях деятельности. Контрольно-ревизионным отделом министерства финансов Ставропольского края осуществляется тесное взаимодействие с органами внутриведомственного контроля: обеспечивается координация деятельности при проведении комплексных ревизий в отдельных отраслях, проводятся консультации, анализируется и дается оценка уровню постановки внутриведомственного контроля и так далее.

Проведенная контрольно-ревизионная работа позволила выявить ряд проблем, носящих глобальный, межотраслевой характер. Так, проведенные ревизии финансово-хозяйственной деятельности ряда государственных и муниципальных унитарных предприятий выявили множество существенных нарушений и злоупотреблений. Анализ деятельности многих из них позволяет поставить вопрос о целесообразности создания и дальнейшего существования данных предприятий. Выявлен ряд фактов, когда созданные в государственных целях предприятия небольшие группы людей превращают в объект собственных коммерческих интересов и источник личного обогащения.

Значительные злоупотребления и халатность допускаются по отношению к государственному имуществу Ставропольского края. В ходе проведения ревизий государственных унитарных предприятий и других предприятий, получающих средства из бюджета Ставропольского края, в нарушение Федерального закона "О бухгалтерском учете" установлены отдельные случаи неоприходования основных средств, приобретенных за счет средств бюджета Ставропольского края, неотражение по бухгалтерскому учету незавершенного строительства, выявление излишек товарно-материальных ценностей (мебель, техника, стройматериалы и другие), установленных в ходе проведения инвентаризации, списание основных средств без согласования с министерством имущественных отношений Ставропольского края и другие нарушения. Кроме того, в ходе проведения проверок отдельных министерств Ставропольского края установлен ряд нарушений в области сохранности и целевого использования государственного имущества Ставропольского края, в частности: сдача в аренду помещений коммерческим структурам при отсутствии разрешений министерства имущественных отношений Ставропольского края, а также факты, свидетельствующие о занижении в расчетах стоимости возмещаемой арендаторами помещений компенсации коммунальных затрат. В данном вопросе контрольно-ревизионная служба министерства финансов Ставропольского края, учитывая, что имущественные объекты являются наиболее емкими накопителями бюджетных финансов, уделяет особое внимание на обеспечение сохранности, целевого и эффективного использования государственного имущества Ставропольского края.

Результаты контрольно-ревизионной работы министерства финансов Ставропольского края находят свое отражение в средствах массовой информации, издаваемых на территории Ставропольского края.

Цели реформирования и их обоснование

Результаты работы контрольно-ревизионного отдела министерства финансов Ставропольского края позволяют сделать вывод о наличии резервов в деле укрепления финансовой дисциплины и сохранности бюджетных средств и государственного имущества Ставропольского края.

Положение дел в сфере обеспечения сохранности и эффективности использования государственных бюджетных ресурсов края требует совершенствования и расширения методов подхода к осуществлению финансового контроля.

При осуществлении ревизий и проверок первоочередной задачей должно являться не только выявление фактов нецелевого использования средств бюджета Ставропольского края и местных бюджетов, но и проведение аналитической работы на предмет пресечения возможных злоупотреблений и неэффективного использования бюджетных ресурсов, отражения действительной картины положения дел в отрасли и выявления возможных резервов. Возникает объективная необходимость в привлечении к осуществлению ревизий и проверок отраслевых специалистов, которые, будучи уже знакомы с имеющимися вопросами отрасли вследствие каждодневного решения текущих проблем, имеют возможность с выходом на место и с помощью оперативного взаимодействия со специалистами по контрольно-ревизионной работе обеспечить эффективное освещение проблем сохранности бюджетных средств, находящихся в компетенции конкретного специалиста, и дальнейшее их решение.

Основной целью реформирования системы государственного финансового контроля в Ставропольском крае является выход на новый качественный уровень деятельности государственных контролирующих органов, важнейшими составляющими которого являются аналитический подход при проведении ревизионных мероприятий, предупреждение и пресечение бюджетно-финансовых нарушений и углубление государственного финансового контроля.

Механизм реализации

Реализация данного компонента программы реформирования заключается в разработке, утверждении и реализации концепции построения государственного финансового контроля в Ставропольском крае, включающей в себя системы:

подготовки ревизионных кадров;

привлечения и взаимодействия с экспертными службами, специализированными организациями и специалистами;

нормативно-правового и материально-технического обеспечения деятельности органов государственного финансового контроля;

аналитической деятельности;

взаимодействия с контролируемыми учреждениями на предмет предупреждения и пресечения нарушений;

взаимодействия со средствами массовой информации.

Возможные альтернативы

Хотя необходимость совершенствования контрольной работы в крае является безальтернативной, возможна различная конфигурация взаимодействия (или разделения контрольных полномочий) между:

непосредственно контрольно-ревизионными органами;

структурами краевого казначейства (которые в значительной степени участвуют в предварительном - на стадии принятия бюджетных обязательств, и в текущем контроле);

сторонними организациями, экспертными службами, специализированными организациями и специалистами, привлекаемыми на контрактной основе для проведения проверок (например, требующих специальных знаний);

общественными организациями и населением края (особенно в том, что касается качества бюджетных услуг и эффективности расходов).

Выбранная концепция развития государственного финансового контроля в Ставропольском крае предполагает сочетание усилий всех перечисленных участников контрольной работы при сохранении ведущей и организующей роли контрольно-ревизионных органов края.

Оценка рисков

Наиболее существенными прогнозируемыми рисками наряду с недостаточным нормативно-правовым и материально-техническим обеспечением деятельности органов государственного финансового контроля являются неурегулированные проблемы взаимодействия и информационного обмена между структурами краевого казначейства, налоговыми органами, органами по управлению имуществом и другими органами.

3.8. Повышение квалификации работников органов

исполнительной и законодательной власти

Существующее положение

Решение политических, экономических, социальных и других задач, стоящих перед российским обществом, в решающей степени зависит от эффективности власти, важной составляющей деятельности которой выступает продуманная государственная кадровая политика.