Постановление Правительства Ставропольского края от 09.06.2003 № 101-п

|процесса  (составление бюджета,|   бюджетного  |   исполнение   |

|исполнение,  учет,  отчетность,|   процесса    |    бюджета     |

|контроль)                      |               |                |

|                               |               |                |

|Оперативная информация        о|       +       |       -        |

|текущем состоянии бюджетов всех|               |                |

|уровней                        |               |                |

|                               |               |                |

|Возможность        оперативного|       +       |       -        |

|изменения технологии бюджетного|               |                |

|процесса                       |               |                |

|                               |               |                |

|                               |               |                |

|Гибкость и повышение качества в|наличие        |    плановое    |

|управлении          финансовыми|электронной    | финансирование |

|ресурсами                      |информации о   |   по реестру   |

|                               |потребностях в |   финансовых   |

|                               |финансировании |    органов     |

|                               |по датам на    |                |

|                               |текущий месяц, |                |

|                               |исходящей от   |                |

|                               |учреждений     |                |

|                               |               |                |

|                               |               |                |

|Готовность выполнения   функции|осуществляется |необходима      |

|казначейского        исполнения|с октября      |отработка на    |

|бюджета                        |               |                |

|                               |2000 года      |2 территориях   |

|                               |               |                |

|                               |               |                |

|Сроки перехода на  казначейское|плановые,      |непрогнозируемые|

|исполнение бюджета             |прогнозируемые |                |

|                               |               |                |

|                               |               |                |

|Регламентация          процесса|возможность    |жесткая, без    |

|финансирования                 |оперативного   |учета           |

|                               |принятия       |бюджетного      |

|                               |решений        |процесса        |

|                               |с учетом       |в крае,         |

|                               |экстремальных  |сложность       |

|                               |ситуаций       |оперативного    |

|                               |               |принятия        |

|                               |               |решений         |

+-------------------------------+---------------+----------------+

|Учет бюджетных обязательств  по|       +       |по пяти         |

|всем       кодам      бюджетной|               |подстатьям      |

|классификации расходов         |               |экономической   |

|                               |               |классификации   |

+-------------------------------+---------------+----------------+

Оценка рисков

При переходе на казначейское исполнение бюджета через создание казначейства при министерстве финансов Ставропольского края риски связаны с тем, что:

не определен статус создаваемых субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края собственных казначейств, отсутствует нормативно-правовая база;

Ставропольский край дотационный и согласно статье 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовая помощь из федерального бюджета будет предоставляться при условии подписания соглашения об исполнении бюджета Ставропольского края через Управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Ставропольскому краю;

не определен на федеральном уровне порядок перехода на казначейское исполнение бюджета;

не определен порядок осуществления финансирования распорядителей бюджетных средств через лицевые счета аналогично порядку, утвержденному совместным письмом Министерства финансов Российской Федерации от 5 мая 1997 г. N 36 и Банка России от 11 апреля 1997 г. N 433а, что вызвало проблему при взаимодействии с главным управлением Центрального банка Российской Федерации, управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Ставропольскому краю и Управлением Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Ставропольскому краю.

3.2. Совершенствование системы межбюджетных отношений

Существующее положение

Центральное место в бюджетном процессе Ставропольского края занимают правоотношения между краевыми и муниципальными властями, что обусловлено особенностью бюджетного устройства в крае.

В Ставропольском крае местное самоуправление осуществляется на поселенческом уровне, т.е. в пределах границ отдельных поселений (городов, поселков, сельсоветов, сел, станиц). При этом "поселенческая" модель в крае не является чистой, так как в состав отдельных муниципальных образований входят несколько населенных пунктов (хутора, поселки).

Основные проблемы функционирования бюджетной системы в Ставропольском крае, связанные с организацией местного самоуправления по поселенческому принципу, следующие:

1. Большое количество муниципальных образований и неоднородность типов муниципальных образований.

В Ставропольском крае существует 290 муниципальных образований, организованных по поселенческому принципу. Муниципальные образования сформированы:

в границах 1-го района (Минераловодский район - с численностью населения 133,2 тыс. человек);

в границах 9-ти городов краевого значения (с численностью населения от 24,8 до 339,6 тыс. человек);

в границах 9-ти городов районного значения (с численностью населения от 23,1 до 50,3 тыс. человек);

в границах 1-го поселка городского типа (с численностью населения 7,7 тыс. человек);

в границах 178 сельсоветов или населенных пунктов (с численностью населения от 1,1 до 28,4 тыс. человек);

в границах 24-х поселков, станиц, хуторов и аулов (с численностью населения от 800 до 13200 человек);

в границах 68 сел (с численностью населения от 800 до 28600 человек).

Неоднородность типов территориальных единиц, в границах которых сформированы муниципальные образования, приводит к невозможности симметричного разграничения функций или полномочий по предоставлению бюджетных услуг между муниципальными образованиями края.

Естественно, городское население нуждается в бюджетных услугах, отличающихся от тех, которые предоставляются в сельских муниципальных образованиях (внутригородской общественный транспорт, иные требования к организации систем отопления, водоснабжения и т.д.).

В мелких муниципальных образованиях оказывается неэффективным самостоятельное предоставление органами местного самоуправления некоторых бюджетных услуг, тогда как в городах такая деятельность оказывается эффективной (содержание стационарных учебных учреждений, театров, музеев и т.д.).

Асимметричность муниципальных образований края не позволяет произвести симметричное разграничение расходных и доходных полномочий между ними, а также приводит к необходимости индивидуализации межбюджетных отношений краевых властей с органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края.

2. Отсутствие статистической и налоговой информации о муниципальных образованиях на поселенческом уровне, сложность в определении доходных возможностей местных бюджетов.

В крае отсутствуют данные о социально-экономическом развитии муниципальных образований, сформированных в границах территориальных единиц, имеющих статус ниже районного. Это объясняется тем, что сбором таких данных занимается федеральная структура - Ставропольский краевой комитет государственной статистики, территориальные отделения которого собирают сведения в разрезе городов краевого значения и районов края. Управление Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Ставропольскому краю также не предоставляет данных по доходам с территорий сельских муниципальных образований.

Из годового отчета об исполнении бюджетов Ставропольского края и муниципальных образований края зачастую нельзя извлечь информацию о совокупном поступлении по тому или иному виду доходов в разрезе муниципальных образований. По этой причине процедура определения доходных возможностей муниципальных образований Ставропольского края на практике выглядит следующим образом:

1. На основании данных Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Ставропольскому краю о поступлении налогов и сборов в разрезе городов и районов за отчетный период строится прогноз доходов на планируемый год в разрезе территорий (т.е. городов и районов). Сами доходные возможности территорий определяются на основании фактического поступления доходов в базовом периоде, а также за первые несколько месяцев текущего года, индексов-дефляторов, разрабатываемых министерством экономического развития и торговли Ставропольского края, и определенной доли недоимки, сложившейся на начало текущего года. Кроме того, учитывается изменение налогового законодательства.

2. Территории (в лице территориальных, районных государственных администраций Ставропольского края) самостоятельно распределяют полученные контрольные цифры по муниципальным образованиям Ставропольского края. Процедура эта достаточно долгая и окончательное решение принимается индивидуально по каждому из муниципальных образований, поскольку объективными данными о налоговой базе муниципальных образований Ставропольского края территориальные, районные государственные администрации Ставропольского края не располагают.

3. Сложность в определении расходных потребностей местных бюджетов.

Разграничение расходных полномочий между органами власти Ставропольского края и органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края в основном определяется номенклатурой объектов социальной инфраструктуры, находящейся на балансе соответствующего уровня власти.

Разброс обеспеченности социальной инфраструктуры муниципальных образований поселенческого типа несоизмеримо выше разброса между городами и районами.

В случае поселений также гораздо сложнее классифицировать объекты социальной инфраструктуры, относя их к районному или поселенческому уровню, так как доля объектов, о которых с полной уверенностью можно сказать, что они оказывают бюджетные услуги исключительно населению данного муниципального образования, весьма невелика. Поэтому большой проблемой является разделение собственности, а также расходных полномочий между Ставропольским краем и муниципальными образованиями Ставропольского края.

Определение расходных потребностей муниципальных образований также весьма затруднительно. Доходные возможности муниципальных образований Ставропольского края весьма неустойчивы и сильно колеблются от года к году не только по причине зависимости от ограниченного числа налогоплательщиков, но и из-за непрерывного процесса изменения налогового законодательства. В результате некоторые муниципальные образования имеют доходную базу, сильно превышающую их потребности в расходах на социальную инфраструктуру. Для балансировки доходных и расходных возможностей муниципальных образований применяются два способа:

1. Добровольное перечисление муниципальными образованиями части закрепленных доходов в бюджет Ставропольского края.

2. Передача на финансирование из местного бюджета части объектов государственной собственности Ставропольского края.

Поскольку в действующем законодательстве нет четкого разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, то при определении расходных полномочий муниципальных образований Ставропольского края, прежде всего, во внимание принимаются доходные возможности местного бюджета. А поскольку доходные возможности местного бюджета меняются вместе с постоянно меняющимся налоговым законодательством, происходит передача финансирования объектов государственной собственности Ставропольского края на местный бюджет или (фактически) ежегодная смена собственника.

Процедура оценки расходных потребностей органов муниципальных образований также двухступенчатая:

1. На основании данных по социальной инфраструктуре района за отчетный период, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и повышающих индексов-дефляторов рассчитывается минимальный бюджет районов. После этого различные статьи расходов начинают урезать в связи с тем, что минимальный бюджет, как правило, оказывается гораздо выше доходных возможностей бюджета Ставропольского края.

2. Территории (в лице территориальных, районных государственных администраций Ставропольского края) в зависимости от доходных возможностей бюджетов муниципальных образований распределяют объекты финансирования между районом и находящимся на его территории муниципальными образованиями Ставропольского края.

Таким образом, реально Ставропольский край может строить межбюджетные отношения только с районным уровнем, о котором у него есть полная информация, как по их доходным возможностям, так и по расходным потребностям. Согласовать параметры межбюджетного регулирования с органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края и разобраться во всех тонкостях распределения объектов финансирования между бюджетами разных уровней с учетом прав собственности краевой уровень власти делегировал территориальным, районным государственным администрациям Ставропольского края.

Распределение финансовой помощи между местными бюджетами в Ставропольском крае сильно ориентировано на сложившуюся бюджетную сеть, которая постоянно "перекочевывает" с баланса органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края на баланс территориальных, районных государственных администраций Ставропольского края и обратно, позволяя тем самым сбалансировать доходы и расходы муниципальных образований. Переход к применению формализованной методики распределения финансовых средств, рекомендуемой Временными методическими рекомендациями субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений (одобренные постоянно действующей при Министерстве финансов Российской Федерации Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации (протокол от 20 - 23 июня 2000 года N 5-мф), которая позволила бы заинтересовать органы местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края в ответственном отношении к бюджетным средствам, требует измерения налогового потенциала территорий и объективного сопоставления между органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края стоимости и необходимого объема бюджетных услуг. Для расчета соответствующих параметров необходимо использовать независимые от влияния самих органов местного самоуправления муниципальных образований данные, такие как характеристика налоговой базы по отдельным налогам, объем розничных продаж, прибыльность предприятий, среднедушевой доход жителей, демографические данные, статистика цен. Однако ни один из перечисленных показателей в настоящее время не рассчитывается статистическими и налоговыми органами на уровне поселенческих муниципальных образований.

В связи с этим, в настоящее время в Ставропольском крае вопрос формирования и распределения Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Ставропольского края законодательно не решен и вопросы, касающиеся межбюджетного регулирования, регламентируются в законе о бюджете Ставропольского края на очередной финансовый год.

В крае не используется механизм закрепления на долгосрочной основе дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих федеральных налогов на долгосрочной основе из-за нестабильности доходной базы сельских муниципальных образований.

Кроме того, происходит передача дотации местным бюджетам при том, что максимально возможный объем регулирующих налогов не передается. Делается это с целью стабилизировать объем доходов местных бюджетов в условиях значительной нестабильности доходной базы их территорий, поскольку дотация из бюджета Ставропольского края значительно в меньшей степени зависит от непредвиденных изменений экономической ситуации в том или ином муниципальном образовании. Необходимость стабилизировать доходы местных бюджетов таким способом возникает в результате чрезвычайно сильной зависимости собственных доходов бюджетов муниципальных образований от единичных организаций-налогоплательщиков.

Цели реформирования и их обоснование

Целью реформирования является создание эффективно работающей системы межбюджетных отношений в Ставропольском крае. Формирование указанной системы невозможно без четкого разделения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края. Учитывая неоднородность типов территориальных единиц, в границах которых сформированы органы муниципальных образований, необходимо распределить предметы ведения и полномочия между органами муниципальных образований в зависимости от их типа. Для достижения этой цели Правительство Ставропольского края активно участвует в работе Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г. N 741.

Реформа межбюджетных отношений в Ставропольском крае направлена на достижение следующих целей:

1. Разработка и принятие закона Ставропольского края "О бюджетном процессе в Ставропольском крае", который предусмотрит положения, регулирующие межбюджетные отношения органов государственной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края.

2. Разработка и утверждение методики распределения средств из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Ставропольского края и расчета смет территориальных, районных государственных администраций Ставропольского края, формируемого в составе бюджета Ставропольского края, сочетающей элементы выравнивания расходных потребностей и стимулирования роста налогового потенциала.

3. Исполнение бюджетных расходов в соответствии с законодательно установленными разграничениями расходных полномочий и ответственности за выполнение финансовых обязательств между бюджетом Ставропольского края и местными бюджетами.

4. Законодательное закрепление принципов установления нормативов отчислений от регулирующих налогов для всех муниципальных образований Ставропольского края.

5. Снижение дисперсии нормативов отчислений от регулирующих налогов в течение последних двух бюджетных лет по всем регулирующим налогам.

Законодательно установленные нормы в системе межбюджетных отношений позволят:

повысить заинтересованность органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в консолидированный бюджет Ставропольского края;

создать условия для повышения уровня ответственности органов местного самоуправления Ставропольского края за сбалансированность бюджета Ставропольского края;

эффективно подходить к расходованию средств местного бюджета, исходя из интересов населения, проживающего на территории муниципального образования Ставропольского края;

сократить уровень дотационности местных бюджетов и оптимизировать встречные финансовые потоки.

Возможные альтернативы

Альтернативой реформированию межбюджетных отношений в Ставропольском крае, основным звеном которого является утверждение и применение методики распределения финансовой помощи из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Ставропольского края, формируемого в составе бюджета Ставропольского края, будет сохранение таких негативных черт существующих межбюджетных отношений, как:

недостаточная заинтересованность органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края в наращивании налогового потенциала и собираемости налогов;

отсутствие действенных стимулов к сокращению расходов и повышению эффективности использования средств местных бюджетов.

В качестве альтернативных вариантов развития межбюджетных отношений могут рассматриваться такие ситуации, как:

утверждение новой методики распределения финансовой помощи из бюджета Ставропольского края, но на срок менее 3 лет. При этом варианте развития событий позитивная роль принятия новой методики будет снижена за счет снижения предсказуемости развития межбюджетных отношений и уменьшения роли долгосрочных стимулов к проведению политики в области доходов и расходов на муниципальном уровне;

более резкое, чем это предусматривается настоящей Программой, снижение дисперсии нормативов отчислений от регулирующих налогов, что не позволит органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края подготовиться к изменению финансовой ситуации;

отказ от законодательного установления норм по регулированию межбюджетных отношений сделает эти отношения излишне зависимыми от политической конъюнктуры, что также приведет к уменьшению роли долгосрочных стимулов к проведению политики в области доходов и расходов на муниципальном уровне.

Оценка рисков

Основным риском является возможный отказ от законодательного установления норм по регулированию межбюджетных отношений.

Разграничение финансовых полномочий, сфер

ответственности и доходных источников

Существующее положение

Острота проблем в сфере межбюджетных отношений в Ставропольском крае в значительной степени объясняется тем, что в крае не завершено четкое разграничение финансовых полномочий, сфер ответственности (далее - разграничение полномочий) между органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления муниципальных образований края, а также доходных источников между бюджетом Ставропольского края и местными бюджетами. Тем самым, отсутствует правовая база для долгосрочных и стабильных межбюджетных отношений в крае.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в определенной степени определяет принципы расходных полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления разных уровней, но не содержит их четкого разграничения. В соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации отнесено разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ситуация в Ставропольском крае дополнительно усложняется многочисленностью муниципальных образований, которых в крае 290, а также тем, что они будут в ближайшие годы образовывать двухуровневую систему, поэтому разграничение полномочий необходимо будет проводить между муниципальными образованиями разных уровней (например, расходы социальной сферы намечается передать на районный уровень, а расходы жилищно-коммунального хозяйства - на уровень поселений).

Новая редакция проекта федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает перечень вопросов местного значения, который может послужить основой для проведения разграничения полномочий.

Ситуация с разграничением полномочий в Ставропольском крае может служить моделью для значительной части субъектов Российской Федерации, поскольку с планируемым принятием в 2003 году и вступлением в силу с 2005 года новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы/муниципальные образования на поселенческом уровне) будет распространена также на те субъекты Российской Федерации, в которых она до сих пор отсутствовала.

Цели реформирования и их обоснование

План действий по осуществлению разграничения финансовых полномочий, сфер ответственности и доходных источников в Ставропольском крае (далее - План действий) построен на принципах, заложенных в проекте федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и содержит следующие пункты:

1. Исходя из требований статьи 85 "Утверждение границ муниципальных образований и формирование органов местного самоуправления" указанного проекта федерального закона органам государственной власти Ставропольского края необходимо, в частности, осуществить следующие меры:

до 1 февраля 2004 года установить в соответствии с требованиями упомянутого проекта федерального закона границы муниципальных образований Ставропольского края;

до 1 марта 2004 года принять закон Ставропольского края о разграничении объектов муниципальной собственности между поселениями и муниципальными районами в соответствии с установленным упомянутым проектом федерального закона разграничением вопросов местного значения.

2. Органам государственной власти Ставропольского края предстоит до 1 января 2004 года привести в соответствие с требованиями главы IV упомянутого проекта федерального закона те законы Ставропольского края, которыми органы местного самоуправления края наделены отдельными государственными полномочиями.

3. Проведение инвентаризации федеральных и региональных мандатов, в том числе федеральных мандатов, подлежащих реализации на территории Ставропольского края, а также оценка расходов на полную реализацию указанных мандатов и финансовых последствий нефинансирования мандатов (увеличение дебиторской задолженности и ухудшение финансового положения организаций, оказывающих услуги (в основном - коммунальные), которые вынуждены данную разницу перекладывать на тарифы для промышленных предприятий, частично на бюджетные учреждения и население, создавая тем самым перекрестное субсидирование). Использование результатов инвентаризации федеральных и региональных мандатов при формировании межбюджетных отношений между бюджетом Ставропольского края и местными бюджетами на 2003 и последующие годы.

4. Оценка возможности передачи муниципальным образованиям полномочий по финансированию федеральных и региональных мандатов осуществляется исходя из приближенности бюджетных услуг к потребителям и эффективности производства услуг.

План действий подлежит реализации по указанным направлениям и в указанные сроки в случае принятия в новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в планируемые сроки (без изменения его концепции).

Возможные альтернативы

Альтернативой четкому разграничению финансовых полномочий, сфер ответственности и доходных источников между органами государственной власти Ставропольского края и муниципальными образованиями Ставропольского края будет сохранение нестабильных, неэффективных межбюджетных отношений.

Оценка рисков

Основным риском является непринятие в 2003 году и, соответственно, невступление в силу с 2005 года новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" или кардинальное изменение концепции закона.

3.3. Региональная политика в области доходов

Важным направлением работы Правительства Ставропольского края является работа по повышению доходов в консолидированный бюджет Ставропольского края.

В этих целях введены новые налоги, ужесточены административные меры к неплательщикам налогов, приняты меры по получению дополнительных доходов от эффективного управления государственной собственностью Ставропольского края и муниципальной собственностью.

Работа в крае в области повышения бюджетных поступлений направлена на развитие собственной налоговой базы. Создаются условия для повышения деловой активности и инвестиционной привлекательности региона, проводится реструктуризация задолженности организаций по платежам в бюджеты разных уровней.

Система налогов в Ставропольском крае включает в себя региональные и местные налоги, обязательные к уплате на территории края в соответствии со статьями 20 - 21 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", Налогового кодекса Российской Федерации и других законодательных актов Российской Федерации. Перечень региональных налогов за последние три года претерпевал изменения. В 1999 году в соответствии с Федеральными законами "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности", "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства" и "О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" на территории края было введено три региональных налога:

единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности;

единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства;

налог с продаж.

С введением налога с продаж на территории Ставропольского края были отменены 16 местных налогов и сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц.

Ставки налогов изменялись только при изменении федерального законодательства.

После введения главы 26.3 "Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности" и главы 27 "Налог с продаж" Налогового кодекса Российской Федерации были приняты законы Ставропольского края о введении на территории края вышеназванных налогов.

Проведение мероприятий, направленных на сокращение

недоимок по налогам в бюджет Ставропольского края

Существующее положение

Органы государственной власти Ставропольского края власти уделяют серьезное внимание полноте поступления налогов и сборов в доходную часть бюджета Ставропольского края и укреплению расчетной дисциплины налогоплательщиков.

Недоимка текущего года в бюджет Ставропольского края по состоянию на 1 июля 2002 года составила 6,1 процента к прогнозу налоговых доходов бюджета в годовом исчислении, недоимка текущего года по отношению к поступившим налоговым платежам в бюджет Ставропольского края составляет 16,4 процента. Из общей суммы задолженности по налогам наибольший удельный вес (26 процентов) приходится на налог на прибыль.

При анализе структуры задолженности по налогам и сборам выделяются недоимка (безнадежная к взысканию, текущая), отсроченные и приостановленные платежи.

В соответствии со статьей 59 Налогового кодекса Российской Федерации недоимка и задолженность по пеням по краевым налогам и сборам, числящиеся за отдельными налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами, взыскание которых оказалось невозможным в силу причин экономического, социального или юридического характера, признаются безнадежными. Для организации работы по признанию безнадежными к взысканию и списании задолженностей по краевым налогам и сборам принято постановление Правительства Ставропольского края от 27 февраля 2001 г. N 18-п "Об утверждении Порядка признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по краевым налогам и сборам". В соответствии с ним по состоянию на 1 июля 2002 года признаны безнадежными к взысканию и списаны бюджетные долги по региональным налогам по 124 налогоплательщикам на сумму 5,3 млн рублей. Однако в налоговом учете продолжают числиться долги, по которым еще не принято решение, в связи с этим работа по реализации указанного постановления будет продолжена.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. N 251 "О порядке списания задолженности, возникшей в связи с несвоевременной оплатой головным исполнителям и исполнителям работ по государственному оборонному заказу 1994 - 1999 годов, по пеням, начисленным на 1 января 2002 г. на просроченные налоговые платежи, зачисляемые в федеральный бюджет и во внебюджетные фонды" принято постановление Правительства Ставропольского края от 24 июля 2002 г. N 150-п "О списании задолженности, возникшей в связи с несвоевременной оплатой головным исполнителям и исполнителям работ по государственному оборонному заказу 1994 - 1999 годов, по пеням, начисленным на 1 января 2002 года на просроченные налоговые платежи, зачисляемые в бюджет Ставропольского края". Органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края также были приняты соответствующие постановления по местным бюджетам. В ходе реализации указанных постановлений списано задолженности по местным бюджетам на сумму 11,3 млн рублей, по бюджету Ставропольского края - 14,3 млн рублей.

Списание безнадежных к взысканию в бюджет долгов позволило сконцентрировать работу по мобилизации и контролю за текущими платежами в бюджет, укреплению расчетной дисциплины предприятий. Так, недоимка в бюджет Ставропольского края за последнее отчетное полугодие сократилась на 25,8 млн рублей или на 7,5 процента.

Наглядно демонстрируют положение с расчетной дисциплиной данные по 213 основным налогоплательщикам, обеспечивающим поступление в консолидируемый бюджет Ставропольского края не менее 60 процентов начисленных налоговых платежей. При начисленной сумме налоговых платежей по налоговым декларациям в размере 2927,9 млн рублей (в том числе по региональным налогам и сборам 177,9 млн рублей) ими уплачено 2996,4 млн рублей (в том числе по региональным налогам и сборам 182,7 млн рублей), т.е. собираемость превысила 100 процентов за счет погашения имевшихся долгов в бюджеты всех уровней.

Из анализа имеющейся задолженности по налоговым платежам прослеживается динамика сокращения отсроченных задолженностей в бюджете Ставропольского края. За последнее отчетное полугодие они уменьшились на 253,8 млн рублей и составили 3,9 млн рублей. Предоставление отсрочек и рассрочек по долгам стимулирует предприятия к постепенному погашению накопившейся задолженности.

Проведенная реструктуризация имеющихся задолженностей налогоплательщиков по налогам позволила дополнительно привлечь поступления доходов на сумму 220 млн рублей и создать условия для дальнейшего развития производственного потенциала промышленных и сельскохозяйственных предприятий.

В соответствии с вышеназванными постановлениями Правительства Российской Федерации было принято пять аналогичных постановлений Правительства Ставропольского края, на основании которых в крае проводится работа по реструктуризации задолженности по региональным налогам, сборам, пеням и штрафам.

Проведенная в крае кампания по реструктуризации задолженности позитивно повлияла на финансово-экономическое состояние организаций, включившихся в этот процесс. Предоставленная возможность уплачивать сложившуюся в течение нескольких лет задолженность по частям позволила предприятиям свободно проводить операции по расчетным счетам, сохранить имеющееся у них имущество, снять угрозу банкротства.

Согласно данным налоговых органов, за период с 1999 года по первое полугодие 2002 года включительно, правом на реструктуризацию кредиторской задолженности по региональным налогам воспользовались 868 организаций. Сумма реструктуризированной задолженности составила 517,5 млн рублей, в том числе по налогам и сборам - 253,1 млн рублей, по пеням и штрафам - 264,4 млн рублей.

Результатом проведения мероприятий по реструктуризации кредиторской задолженности является тот факт, что в 2001 году недоимка по платежам в бюджеты всех уровней сократилась на 2198,2 млн рублей. В 2001 году впервые за последние годы сбор налогов превысил сумму начисленных платежей, что свидетельствует о высокой собираемости налогов в крае. По итогам за 2001 год в бюджетную систему Российской Федерации поступило налоговых платежей на 2955,3 млн рублей больше, чем было начислено по налоговым декларациям.

Аналогичная ситуация наблюдается и в текущем году. По состоянию на 1 июля 2002 года сумма поступивших в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации налоговых платежей и других доходов превысила сумму начисленных к уплате в текущем году да 1270,5 млн рублей.

Цели реформирования и их обоснование

Поскольку доходы в виде налоговых платежей являются основным источником финансирования деятельности органов государственной власти по осуществлению социальных функций, определенных Конституцией Российской Федерации, цель реформирования региональных финансов состоит в наиболее полной мобилизации налоговых доходов в бюджет Ставропольского края, максимально сокращая при этом задолженности по налоговым платежам и штрафным санкциям.

Механизм реализации

Разработка и утверждение концепции по развитию налоговой базы Ставропольского края.

Разработка, ведение и применение в бюджетном процессе информации из реестра крупных налогоплательщиков Ставропольского края.

Анализ налогового потенциала организаций на примере особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод.

Доля неденежных средств в структуре собственных доходов;

динамика доли неденежных средств

Существующее положение

В Ставропольском крае, как и в целом в Российской Федерации, в период с 1997 по 1999 годы складывалась сложная обстановка со сбором налогов, выплатой заработной платы, государственных пособий гражданам, имеющим детей.

Большинство организаций края являлись неплатежеспособными, имели значительные долги в бюджеты различных уровней, вследствие чего не могли пополнить свои оборотные средства и не в состоянии выпускать конкурентоспособную продукцию. Из-за сложного финансового положения организаций края значительные суммы налоговых платежей не поступали в бюджетную систему и "оседали" в недоимке.

В связи с этим министерством финансов края принимались все возможные меры по сокращению бюджетных долгов и наполняемости бюджета Ставропольского края налоговыми поступлениями. В кризисных условиях взаимных неплатежей министерством финансов Ставропольского края применялись различные инструменты для расшивки неплатежей с использованием безденежных и вексельных зачетов. Применение в то время неденежных форм расчетов было всего лишь временной и вынужденной мерой. Объем проведенных неденежных зачетов в общих поступлениях налоговых и неналоговых доходов по Ставропольскому краю составил в 1999 году - 43,4 процента, в 2000 году - 6,9 процента.

В целях исполнения налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации в части установления денежного характера исполнения обязательств по уплате налогов и сборов в бюджет, начиная с 2001 года, все налоги и сборы поступают в доходную часть бюджета Ставропольского края исключительно в денежной форме.

Такое положение стало возможным благодаря жесткой позиции Правительства Ставропольского края по запрещению безденежного погашения задолженности в бюджет Ставропольского края по налогам в соответствии с обязательствами, принятыми по Соглашению о мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджетам субъектам Российской Федерации, заключенному с Правительством Российской Федерации и зарегистрированному 10 апреля 2000 года.

Цели реформирования и их обоснование

Исполнение обязательств по уплате налогов и сборов в бюджеты всех уровней исключительно в денежной форме.

Применение к должникам процедуры банкротства

Существующее положение

В Ставропольском крае функции, предусмотренные законодательством Российской Федерации о финансовом оздоровлении и несостоятельности (банкротстве) организаций, осуществляет территориальный орган Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству в Ставропольском крае (далее - ТО ФСФО).

В ТО ФСФО создана и работает региональная межведомственная балансовая комиссия (далее - РМБК), являющаяся одним из рычагов финансового оздоровления и обеспечения поступления обязательных платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды. В состав РМБК входят представители налоговых органов, государственных внебюджетных фондов, органов исполнительной власти Ставропольского края. За отчетный период 2002 года проведено 14 заседаний РМБК и рассмотрено финансовое положение 75 организаций, по которым приняты соответствующие решения.

В целях выработки единой позиции государства при рассмотрении дел о банкротстве организаций - должников в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 1998 г. N 476 "О мерах по повышению эффективности применения процедур банкротства" при ТО ФСФО создана Коллегия уполномоченных государственных представителей (далее - КУГП).

За истекший период 2002 года состоялось 17 заседаний КУГП, на которых было рассмотрено финансовое положение 114 организаций.

В целях оказания поддержки организаций принимается ряд мер по их финансовому оздоровлению. Так в первом полугодии 2002 года конкурсной комиссией по отбору инвестиционных проектов при министерстве экономического развития и торговли Ставропольского края было принято решение по 33 сельскохозяйственным организациям края о субсидировании 3/4 процентных ставок по привлекаемым кредитам банков для обновления парка сельскохозяйственной техники и 45 организаций субсидировались по привлекаемым кредитам банков для реализации различных инвестиционных проектов.

За отчетный период 2002 года выявлено 7 случаев преднамеренного банкротства. По всем случаям преднамеренного банкротства направлены обращения в правоохранительные органы. На сегодняшний день по двум из них возбуждены уголовные дела в отношении руководства организаций.

Цели реформирования и их обоснование

Работа по финансовому оздоровлению предполагает осуществление мероприятий, помогающих организациям, находящимся в кризисном положении, восстановить платежеспособность, обеспечить ликвидность баланса, обрести финансовую устойчивость, при этом предотвращать попытки преднамеренного банкротства.

Потери бюджета в результате предоставления налоговых льгот,

замена налоговых льгот, изменение сроков уплаты налогов,

гарантии стабильности налоговой системы

Существующее положение

В соответствии со статьей 63 части первой Налогового кодекса Российской Федерации министерством финансов Ставропольского края издан приказ от 24 февраля 2000 г. N 11 "Об утверждении порядка предоставления отсрочки и (или) рассрочки, налогового кредита по уплате налогов, сборов, а также пени в краевой бюджет".

Правительством Ставропольского края постоянно проводится работа, направленная на сокращение неэффективных налоговых льгот, осуществляется проведение анализа законности предоставленных органами государственной власти Ставропольского края налоговых льгот.

В целях приведения в соответствие с федеральным законодательством с 1 января 2001 года был признан утратившим силу Закон Ставропольского края "О налоговой политике в Ставропольском крае", предусматривавший предоставление дополнительных налоговых льгот по налогу на прибыль и налогу на имущество.

Министерством финансов Ставропольского края обобщается и анализируется информация о предоставлении органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края налоговых льгот на предмет их соответствия налоговому и бюджетному законодательству Российской Федерации.

Согласно данным Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Ставропольскому краю (форма отчетности 3-НЛК) в 2000 году недопоступило в бюджет Ставропольского края налоговых доходов в связи с предоставлением льгот в соответствии с законом о бюджете Ставропольского края в сумме 25,3 млн рублей, в соответствии с законодательством о местных бюджетах - 56,1 млн рублей. В 2001 году по бюджету Ставропольского края дополнительные налоговые льготы не предоставлялись, а в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления о местных бюджетах сумма дополнительных налоговых льгот составила 1,6 млн рублей.

Руководствуясь основными направлениями налоговой реформы, предусматривающими сокращение налоговых льгот и исключения из общего режима налогообложения, дополнительные налоговые льготы в части, подлежащей зачислению в бюджет Ставропольского края, в первом полугодии 2002 года отдельным категориям налогоплательщиков также не предоставлялись.

Цели реформирования и их обоснование

Продолжение осуществления действий, направленных на ограничение предоставления дополнительных налоговых льгот по платежам в бюджет Ставропольского края. Проведение анализа целесообразности предоставления органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края налоговых льгот и соответствия их налоговому законодательству Российской Федерации и законодательству Ставропольского края.

Возможные альтернативы

Альтернативами намечаемым мероприятиям по полной мобилизации налоговых доходов в бюджет Ставропольского края являются:

Применение реестра крупных налогоплательщиков может быть заменено индивидуальной работой (включая заключение договоров) с крупными налогоплательщиками, однако это создает предпосылки для субъективизма и неравномерного распределения налогового бремени.

Налоговые поступления от организаций особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод могут быть повышены и чисто административными методами, однако, если это будет происходить не на основе анализа налогового потенциала, возможно ухудшение финансового положения организаций.

Альтернативы исполнению обязательств по уплате налогов и сборов в бюджеты всех уровней исключительно в денежной форме и анализу целесообразности предоставления налоговых льгот и соответствия их налоговому законодательству не имеется.

Альтернативой проводимой в крае работе по восстановлению платежеспособности организаций, находящихся в кризисном положении, является их банкротство. Такое решение может дать кратковременный фискальный эффект для бюджетов всех уровней, но впоследствии приведет к сокращению налоговой базы региона.

Оценка рисков

Прогнозируемым риском при формировании реестра крупных налогоплательщиков является неудовлетворительное взаимодействие с налоговыми органами. В этом случае реестр может быть сформирован министерством финансов Ставропольского края самостоятельно, хотя затраты ресурсов на его формирование значительно увеличатся.

Анализ налогового потенциала может быть существенно затруднен в случае отказа организаций особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод в предоставлении информации, альтернативные способы сбора и анализа информации также потребуют затраты существенно больших ресурсов.

3.4. Региональная политика в области бюджетных расходов

Совершенствование системы адресной социальной поддержки

Существующее положение

Действующая система социальной защиты в Ставропольском крае предоставляет льготы и выплаты различным профессиональным и социально-демографическим группам населения, а также гражданам с особыми заслугами перед государством на основе отнесения их к определенной категории, а не на основе реального прожиточного уровня.

Федеральным законом "О государственной социальной помощи" определено, что государственная социальная помощь оказывается в целях:

поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;

адресного и рационального использования бюджетных средств.

Размер государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, определяется законодательством субъектов Российской Федерации в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и общим доходом членов малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.

Величина прожиточного минимума в Ставропольском крае за IV квартал 2002 года составляет 1680 рублей. Для реализации в крае указанного Федерального закона, по предварительным расчетам на год, необходимы средства в сумме около 1,5 млрд рублей. Ставропольский край является дотационной территорией, и предусмотреть такие средства в бюджете Ставропольского края не представляется возможным. В связи с этим Законом Ставропольского края "О бюджете Ставропольского края на 2003 год" Федеральный закон "О государственной социальной помощи" включен в Перечень законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, расходы на реализацию которых полностью или частично (не в полной мере) не обеспечены источниками финансирования в Законе Ставропольского края "О бюджете Ставропольского края на 2003 год".

Социальная поддержка населения в крае в основном осуществляется на основании федеральных нормативных правовых актов (федеральные мандаты) и нормативных правовых актов Ставропольского края путем предоставления различного рода льгот и субсидий, а также дотирования жизнеобеспечиващих отраслей народного хозяйства.

В настоящее время финансирование расходов по предоставлению льгот, установленных Федеральными законами "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О ветеранах", законами Российской Федерации, устанавливающими льготы пострадавшим от радиации, осуществляется путем выделения из бюджета Ставропольского края субсидий организациям, предоставляющим льготы.

Правительством Ставропольского края принято решение о дополнительном ежемесячном обеспечении ВИЧ-инфицированных несовершеннолетних в возрасте до 18 лет, зараженных в лечебных учреждениях, а также выплате ежемесячного денежного пособия лицам, осуществляющим уход за ВИЧ-инфицированными несовершеннолетними в возрасте до 18 лет, получающим пособие по уходу за ребенком-инвалидом.

В июне 2002 года в Ставропольском крае произошло стихийное бедствие, на ликвидацию последствий которого выделялись не только средства федерального бюджета, но и резервного фонда Правительства Ставропольского края. Так, в 2002 году на: оказание первоочередной материальной помощи пострадавшим от стихии (из расчета по одной тысячи рублей на каждого пострадавшего) были выделены средства в сумме 43 млн рублей; оказание материальной помощи семьям погибших в результате стихийного бедствия - 500 млн рублей; погашение задолженности по детским пособиям семьям, пострадавшим от стихии - 10 млн рублей.

Кроме того, оказывается разовая адресная материальная помощь малоимущим гражданам, выплачиваются единовременные денежные пособия семьям военнослужащих, погибших при выполнении обязанностей военной службы.

В настоящее время в Ставропольском крае через управления социальной защиты населения Ставропольского края осуществляется финансирование расходов по выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей, в том числе и на погашение задолженности прошлых лет по указанным выплатам.

На выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей, в 2002 году направлено 543 млн рублей.

В результате принимаемых Правительством Ставропольского края мер задолженность по выплате детских пособий за последние два года неуклонно снижается. Так, на 1 января 2001 года в целом по краю она составляла 599 млн рублей, на 1 января 2002 года - 443 млн рублей, то есть уменьшилась на 156 млн рублей. В течение 2002 года задолженность снизилась еще на 167 млн рублей и на 1 января 2003 года составляет 276 млн рублей.

Цели реформирования и их обоснование

В целом сложившееся в настоящее время положение в сфере социальной защиты и поддержки населения характеризуется тем, что большинство социальных пособий, выплат и льгот предоставляются безадресно, на основе категориального принципа, без всесторонней оценки доходов и имущественного положения получателя социальной помощи.

Существующая система безадресного предоставления льгот, выплат ведет к неэффективному использованию бюджетных средств. Она не способна обеспечить преодоление массовой бедности и действенную поддержку уязвимых социальных групп в условиях, когда обострение кризиса привело одновременно и к росту бедности, и к снижению реальных ассигнований на социальные цели. Реформирование системы финансирования расходов на социальное обеспечение и социальную защиту в крае должно обеспечить возможность перехода на единое социальное пособие при условии принятия необходимых законодательных решений на федеральном уровне. По мере наделения субъектов Российской федерации полномочиями по ведению адресности предоставления социальных пособий и льгот будет осуществляться переход на адресную систему распределения социальной помощи в крае.

Кроме того, необходимо создание единой базы данных по малоимущим гражданам и малоимущим семьям, что позволит получить информацию о численности граждан, претендующих на получение социальной помощи, сделать социальную помощь адресной.

Механизм реализации

Переход к предоставлению действующих льгот гражданам (семьям) с учетом их материального положения, т.е. с учетом адресности;

разработка концепции перехода на единое социальное пособие;

частичное погашение кредиторской задолженности по государственным пособиям гражданам, имеющим детей, за счет субсидий из Фонда реформирования региональных финансов.

Возможные альтернативы

Альтернативой созданию единой базы данных по малоимущим гражданам и малоимущим семьям при переходе к адресной социальной поддержке на основе заявительного принципа будет менее эффективное использование средств и меньшая экономия ресурсов, хотя принцип адресности начнет соблюдаться.

В качестве альтернативных вариантов создания базы данных по малоимущим гражданам и малоимущим семьям могут рассматриваться:

создание ее исключительно на базе и силами органов социальной защиты;

создание базы данных органами социальной защиты во взаимодействии с иными заинтересованными организациями, прежде всего, отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

Второй вариант позволяет добиться существенной экономии ресурсов и ускорения работ.

Оценка рисков

Прогнозируемым риском реформирования системы финансирования расходов на социальное обеспечение и социальную защиту является непринятие соответствующих решений на федеральном уровне.

Текущий мониторинг эффективности и результативности

предоставления бюджетных услуг

Существующее положение

Система проведения мониторинга результатов предоставления бюджетных услуг в настоящее время в Ставропольском крае недостаточно развита. Это приводит к неполноте информации для принятия управленческих решений о распределении ресурсов и оценке результатов деятельности органов государственной власти края и бюджетных учреждений края. В свою очередь, результатом этого является отсутствие реализации существующего потенциала бюджетного сектора, неэффективное использование бюджетных средств.

Цели реформирования и их обоснование

Целью настоящей Программы является повышение эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг (и, соответственно, бюджетных расходов) с помощью оптимизации бюджетного процесса (в части анализа качества бюджетных услуг) в крае путем повышения его прозрачности и открытости, а также расширения участия в этом процессе представителей общественности и государственных организаций. Степень прозрачности и понятности бюджета, возможность участия в его обсуждении не только депутатов Государственной Думы Ставропольского края, но и представителей широкой общественности являются важными характеристиками степени ответственности власти перед общественностью и одновременно действиями по предотвращению коррупции в органах государственной власти.

Одна из важнейших задач в данном направлении - проведение мониторинга эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг (бюджетных расходов). Предполагается, что мониторингу подвергаются только стандартизированные (паспортизированные) бюджетные услуги. Каждая паспортизированная услуга будет иметь установленные в паспорте услуги индикаторы качества ее оказания. Предметами мониторинга будут являться данные об индикаторах качества оказанных услуг и данные о затратах, связанных с оказанием этих услуг.

Система мониторинга будет организационно осуществляться:

в рамках контроля нижестоящего уровня (например, бюджетных учреждений) вышестоящим уровнем управления (например, органами исполнительной власти Ставропольского края);

в рамках работы с обращениями граждан и потребителями услуг в крае.

Информация о результатах мониторинга будет доступной для граждан и потребителей услуг в разрезе индикаторов качества выполнения и ответственных менеджеров через сеть "Интернет" и средства массовой информации с необходимой периодичностью.

Будет создана законодательная база мониторинга, которая предусматривает предмет мониторинга, основы организационной структуры мониторинга, взаимодействие органов исполнительной власти Ставропольского края по осуществлению мониторинга, ответственность руководителей за своевременное предоставление достоверной информации о мониторинге, порядок обеспечения достоверности информации, меры наказания за фальсификацию информации, порядок использования результатов мониторинга.

Таким образом, будет создана система информирования потребителей услуг о качестве и результативности деятельности общественного сектора. Для руководителей органов исполнительной власти края она станет источником информации для принятия управленческих решений по оптимизации своей деятельности, будет отчетливо выявлять области неэффективности управления, что создаст предпосылки для их устранения. Предполагается, что основным результатом мониторинга станет создание механизма для оптимизации и внутренней мотивации совершенствования общественных услуг.

Механизм реализации

Оценку результатов деятельности любой бюджетной организации можно рассматривать как сопоставление результатов ее работы с определенными однозначно трактуемыми стандартами бюджетной услуги, предоставляемой этой организацией.

Введение в действие системы мониторинга результатов предоставления бюджетных услуг Ставропольского края намечается осуществлять поэтапно - первоначально в тех "пилотных" отраслях, которые в наибольшей степени готовы к внедрению мониторинга.

Предполагается, что в первую очередь внедрение будет производиться в отрасли "Образование", а затем, после анализа и обобщения результатов эксперимента, результаты будут распространяться на всю бюджетную сферу.

Для введения в действие системы мониторинга результатов предоставления бюджетных услуг в Ставропольском крае будут определены и подробно описаны параметры бюджетных услуг, которые должны оказываться населению.

Вторым важным шагом будет нормативное установление объемов и стандартов оказания услуг. Система мониторинга результатов оказания общественных услуг может быть построена только вокруг согласованных и нормативно закрепленных параметров функционирования общественного сектора.

Результатом осуществления этих двух шагов станет паспортизация услуг.

Следующим этапом внедрения системы мониторинга будет последовательное решение комплекса задач.

Предстоит:

определить четкие и недвусмысленные показатели и параметры, являющиеся предметом мониторинга, исходя из паспортов услуг;

нормативно определить, какие меры и решения могут быть приняты на основе значений индикаторов, включенных в систему мониторинга (в систему должны входить только те индикаторы, которые дают информацию для управленческих решений);

установить по каждой паспортизованной услуге источники информации для исчисления индикаторов;

по каждой паспортизованной услуге назначить лиц и организации, ответственные за сбор информации для исчисления индикаторов системы мониторинга, за определение значений индикаторов и составление соответствующих отчетов;

нормативно определить процедуру и регламент мониторинга;

выработать меры по стимулированию оказания общественных услуг, увязанные с установленными индикаторами;

разработать и внедрить систему контроля достоверности и обеспечения надежности информации, используемой для мониторинга.

Важным средством получения информации для мониторинга соотношения цена/качество станет казначейская система исполнения бюджета. Такая учетная система будет предоставлять информацию об обязательствах и операциях (доходах и расходах) общественного сектора и давать возможность определять затраты, связанные с оказанием общественных услуг.

Вплоть до полного внедрения казначейской системы и управленческого учета в отношении паспортизованных услуг мониторинг соотношения цена/качество может осуществляться лишь по услугам, поставляемым методом прямых закупок, при котором услуги непосредственно оказывают не бюджетные учреждения, а сторонние поставщики. К таким услугам, например, относятся услуги транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, строительство. По мере внедрения управленческого учета, мониторинг соотношения цена/качество будет распространен на все паспортизованные услуги.

Разработка системы индикаторов для мониторинга результатов оказания бюджетных услуг является сложным и политическим вопросом, требующим детального рассмотрения и утверждения Правительством Ставропольского края. Система мониторинга при успешном внедрении сможет стать институциональным источником постоянного совершенствования финансирования бюджетных услуг, а также повышения их качества и доступности населению.

В рамках создания системы мониторинга результатов оказания бюджетных услуг и соотношения цена/качество предусматривается реализация следующих шагов:

создание межведомственной комиссии по разработке и внедрению системы мониторинга;

создание правовой основы мониторинга;

выбор "пилотных" органов исполнительной власти Ставропольского края и бюджетных услуг;

создание организационной структуры мониторинга;

разработка концепции автоматизации мониторинга;

определение программного обеспечения, которое будет использоваться для автоматизации информационной базы и процесса мониторинга;

создание единой автоматизированной базы данных мониторинга результатов оказания общественных услуг;

отработка мониторинга на примере "пилотных" услуг;

распространение системы мониторинга на "пилотные" министерства;

распространение системы мониторинга на все органы исполнительной власти Ставропольского края;

создание организационных структур мониторинга в "пилотных" муниципальных образованиях.

Возможные альтернативы

Создание системы мониторинга эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг (или мониторинг качества бюджетных услуг) в Ставропольском крае является абсолютно новой задачей для Российской Федерации. Поэтому количество возможных альтернативных вариантов решения этой задачи огромно. Остановимся только на некоторых важнейших альтернативах.

Организация мониторинга качества бюджетных услуг возможна и при существующей системе предоставления этих услуг - например, сейчас она производится в крае путем обработки писем и обращений граждан в органы государственной власти Ставропольского края или с помощью анализа данных социологических опросов. Однако такой работе не достает системности. Для преодоления этого недостатка предполагается:

провести стандартизацию и паспортизацию бюджетных услуг;

разработать систему индикаторов, по которым будет производиться мониторинг.

Ввиду сложности намечаемых задач, их предполагается решать поэтапно - сначала в "пилотных" министерствах (в частности, в министерстве образования Ставропольского края) на краевом уровне, а затем транслировать опыт в другие органы исполнительной власти Ставропольского края и в муниципальные образования Ставропольского края.

Мониторинг может осуществляться исключительно органами исполнительной власти, однако в рамках Программы намечено привлекать к мониторингу и общественные организации, а также население края.

Наконец, в крае выбран путь поэтапной автоматизации мониторинга в увязке с развитием казначейской системы исполнения бюджета края, дающей возможность получения информации об обязательствах и операциях (доходах и расходах) общественного сектора и давать возможность определять затраты, связанные с оказанием услуг. Это сделает процессы анализа результатов мониторинга более оперативными, создаст предпосылки для большей открытости органов исполнительной власти края.

Оценка рисков

Основные риски создания системы мониторинга качества бюджетных услуг в крае могут быть следующие:

мониторинг качества бюджетных услуг, предоставляемых рядом органов исполнительной власти края и бюджетных учреждений края, может встретить непонимание и противодействие. Для того чтобы избежать негативного развития событий, необходима координация усилий органов государственной власти Ставропольского края.

Повышение степени доступности информации о бюджете

Ставропольского края и государственном долге

Ставропольского края с использованием закрепленного

перечня аналитических индикаторов

Существующее положение

В рамках проводимой Правительством Ставропольского края бюджетной политики существенное внимание уделяется публикации информации о бюджете Ставропольского края и государственном долге Ставропольского края. Ежегодно в газете "Ставропольская правда", являющейся официальным печатным средством массовой информации Ставропольского края, публикуются текст закона о бюджете Ставропольского края и отчет об исполнении закона о бюджете Ставропольского края. Материалы об исполнении бюджета Ставропольского края, консолидированного бюджета Ставропольского края публикуются и в других краевых средствах массовой информации. В состав публикуемых данных входит информация о размере государственного внутреннего долга Ставропольского края, доходах и расходах бюджета Ставропольского края, размере финансовой помощи из федерального бюджета, объемах обязательств по государственным гарантиям, расходах на обслуживание и погашение государственного долга Ставропольского края, об объемах финансирования социально значимых статей бюджета Ставропольского края. Чаще всего материалы данной тематики выходят в следующих печатных изданиях: "Ставропольская правда", "Вечерний Ставрополь", "Ставропольский бизнес", "Аргументы и факты - Северный Кавказ", "Комсомольская правда - Северный Кавказ".

Информация о проводимой Правительством Ставропольского края социально-экономической, налоговой и бюджетной политике содержится в телевизионных передачах ("ТВ-ИНФОРМ", "ЧАС для "ТВ-ИНФОРМ", "Постскриптум", "ДЕНЬ КРАЯ", "КТО ЕСТЬ КТО") и радиопередачах ("Откровенный разговор", "Пульс").

Цели реформированной их обоснование

В целях максимально полной и объективной оценки состояния бюджета Ставропольского края необходимо доработать перечень аналитических индикаторов, применяемых для анализа и публикации информации о бюджете Ставропольского края и государственном внутреннем долге Ставропольского края.

В целях повышения инвестиционной привлекательности и информационной открытости бюджетного процесса предполагается регулярная публикация с комментариями специалистов аналитических индикаторов состояния бюджета Ставропольского края и размера государственного долга Ставропольского края в средствах массовой информации и сети "Интернет".

Механизм реализации

Основными формами обеспечения гласности бюджетного процесса являются:

1. Обязательное опубликование в средствах массовой информации закона о бюджете Ставропольского края на очередной финансовый год и утвержденных отчетов о его исполнении.

2. Проведение независимой экспертизы проекта бюджета Ставропольского края и утвержденных отчетов о его исполнении и опубликование ее результатов в открытой печати.

Публикация соответствующей информации в открытой печати означает:

обязательное опубликование информации в полном объеме в печатных средствах массовой информации Ставропольского края, являющихся официальными источниками публикации в Ставропольском крае;

размещение соответствующей информации в полном объеме на официальной Интернет-странице Правительства Ставропольского края или иных ресурсах сети "Интернет".

В рамках реализации Программы будет доработан перечень аналитических индикаторов состояния бюджета Ставропольского края с предельно допустимыми значениями предусмотренных индикаторов, подлежащих регулярной публикации в средствах массовой информации и сети "Интернет", разработана и утверждена процедура мониторинга данных индикаторов.

Проведение краевой информационно-пропагандистской кампании

(PR-кампании) с целью информирования общественности

о Программе

Существующее положение

В течение 2002 года в различных средствах массовой информации информация об участии Ставропольского края в проекте Программы упоминалась неоднократно. Однако делалось это недостаточно регулярно, в результате чего население края недостаточно хорошо проинформировано о целях и задачах Программы. После перехода Программы в фазу практического воплощения возникает необходимость не только в прямом информировании населения края о реализации Программы, но и в осуществлении "обратной связи", т.е. учете мнения разных социальных групп населения края о формах и методах реформирования бюджетной системы.

Это позволит удостоверить значимость Программы для края и предотвратить ряд возможных конфликтов, которые могут помешать в работе над Программой, а также поможет скорректировать работу в рамках Программы.

На первом этапе будет проведена работа над концепцией PR-кампании, которая определит цели и задачи кампании, основные целевые группы, методы получения "обратной связи" и стратегию кампании, а также позволит приступить к следующему этапу - выработке тактических приемов кампании, разработке и реализации плана-графика PR-кампании.

I. Цель кампании

Способствовать большей эффективности Программы, создать благоприятное общественное мнение для проведения бюджетного реформирования.

II. Задачи кампании

Информирование общественности о целях и методах проведения бюджетного реформирования.

Мониторинг общественного мнения и корректировка действий в ходе реализации Программы.

III. Целевые группы

В настоящий момент без проведения соответствующих исследований можно выделить три основные целевые группы, взаимодействие с которыми необходимо для успешной реализации Программы. Это - депутатский корпус, работники бюджетной сферы и население Ставропольского края. Для наиболее эффективного проведения PR-кампании необходимо выяснить (исследовать) следующие вопросы:

структуру указанных целевых групп, так как в процессе исследования могут возникать новые целевые группы (например, потенциальные инвесторы в экономику края, бизнес-элита, главы муниципальных образований края). Кроме того, в уже указанных выше трех целевых группах могут выделиться отдельные подгруппы, требующие иных методов донесения до них информации и получения от них "обратной связи";

отношение каждой из целевых групп (подгрупп) к развитию экономики края, формированию ее налогооблагаемой и бюджетной базы, к прецеденту осуществления Программы в Ставропольском крае и ожиданий от осуществления Программы;

определение оптимальных каналов и способов донесения информации для каждой целевой группы.

Для решения вышеуказанных задач необходимо провести обширные количественные и качественные социологические исследования, которые планируется осуществить в 2004 году.

Население

Существующее положение

Несмотря на то, что информация о бюджете Ставропольского края до населения края доносится регулярно, существует ряд проблем. Как показывает анализ письменных и устных обращений граждан в министерство финансов Ставропольского края, население края недостаточно хорошо осведомлено о функциях и полномочиях субъектов финансовой системы края. Отсутствует понимание механизма формирования бюджета Ставропольского края и степени ответственности отдельных должностных лиц за принятие решений. Можно предположить недостаточную осведомленность жителей края как налогоплательщиков о том, как используются бюджетные средства.

Возникает необходимость не только в предоставлении необходимой информации, но и в выяснении мнения самого населения края по определенным направлениям.

Цели реформирования и их обоснование

Формирование у налогоплательщика и потребителя бюджетных услуг правильного понимания финансово-экономических процессов, выработка у потребителей бюджетных услуг понимания государственных подходов, необходимости помощи различным органам государственной власти Ставропольского края в организации бюджетного процесса на местах и возможного участия в Программе.

Цель взаимодействия с населением края - это, прежде всего, избежание острых ситуаций, негативного восприятия действий органов государственной власти края при проведении реформирования.

Механизм реализации

Для достижения поставленных целей необходимо:

широкое информирование населения края о функционировании бюджетной системы в Ставропольском крае, о проекте и ходе реализации Программы через новостные и тематические программы государственного и частного телевидения и радио;