|
Расширенный поиск
Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 23.10.2003 № 657ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) П О С Т А Н О В Л Е Н И Е от 23 октября 2003 года № 657 О проекте Доклада "Об основах государственной политики на Севере Российской Федерации" Во исполнение распоряжения Президента Республики Саха (Якутия) от 5 сентября 2003 года № 197-РП "О созданий рабочей группы для внесения предложений по вопросу государственной политики Российской Федерации в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", заслушав и обсудив проект Доклада "Об основах государственной политики на Севере Российской Федерации", Правительство Республики Саха (Якутия) п о с т а н о в л я е т: 1. Одобрить прилагаемый проект Доклада "Об основах государственной политики на Севере Российской Федерации". 2. Направить проект Доклада "Об основах государственной политики на Севере Российской Федерации" на рассмотрение рабочей группы Государственного Совета Российской Федерации по проблемам северных территорий. 3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Председателя Правительства Республики Саха (Якутия) А.В. Власова. Председатель Правительства Республики Саха (Якутия) Е. БОРИСОВ Одобрен постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 23 октября 2003 года № 657 ДОКЛАД "ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ НА СЕВЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" г. Якутск СОДЕРЖАНИЕ 1. ВВЕДЕНИЕ 4 1. 1. Актуальность разработки основ государственной политики на Севере Российской Федерации 6 1. 2. Основные понятия и определения 8 2. ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В РАЙОНАХ СЕВЕРА 9 3. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ СЕВЕРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ 10 3. 1. Социально-экономическое состояние северных территорий 10 3. 2. Состояние федеральной нормативной правовой базы северных территорий 13 4. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ НА СЕВЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 23 4. 1. О районировании Севера Российской Федерации 23 4. 2. Промышленная политика 25 4. 2.1. Изучение, использование и воспроизводство минеральных, водных, лесных и других природных ресурсов 26 4. 2.2. Горнодобывающие отрасли 31 4. 2.3. Нефтегазовый комплекс 34 4. 2.4. Лесопромышленный комплекс 37 4. 3. Аграрная политика 39 4. 4. Рыбопромышленный комплекс 43 4. 5. Развитие инфраструктурных отраслей 46 4. 5.1. Энергетика и топливообеспечение 46 4. 5.2. Жилищно-коммунальное хозяйство 51 4. 5.3. Градостроительная политика и строительство на Севере 53 4. 5.4. Транспортный комплекс 54 4. 5.5. Связь и информатизация 64 4. 6. Финансовая политика 66 4. 6.1. Межбюджетные отношения 66 4. 6.2. Северный завоз 70 4. 6.3. Ценовая политика 73 4. 6.4. Регулирование вопросов собственности 75 4. 7. Социальная политика 76 4. 7.1. Демографическая политика 76 4. 7.2. Трудовые ресурсы, занятость и миграция населения 77 4. 7.3. Совершенствование системы северных гарантий и компенсаций 80 4. 7.4. Особенности пенсионного обеспечения северных регионов в условиях реформирования пенсионной системы 82 4. 7.5. Общее и профессиональное образование 84 4. 7.6. Охрана здоровья населения 86 4. 7.7. Политика в сфере культуры 89 4. 8. Государственная поддержка социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации 90 4. 9. Наука и научно-техническое обеспечение развития Севера 92 4. 10. Внешнеэкономические и культурные взаимоотношения районов Севера со странами Северной Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона 96 4. 11. Экологическая и природоохранная политика 97 5. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЕВЕРНОЙ ПОЛИТИКИ 99 6. ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ 107 7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ 109 1. Введение Доклад "Об основах государственной политики на Севере Российской Федерации" базируется на Федеральном Законе "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" от 19 июня 1996 года № 78-ФЗ в ред. Федерального Закона от 2 января 2000 года № 30-ФЗ, а также на постановлении Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 года № 198 "О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера". Необходимость разработки Концепции принципиально нового Федерального закона "Об основах государственной политики на Севере Российской Федерации" связана с тем, что северные территории России вносят определяющий вклад в развитие экономики страны, в то время как социально-экономическое положение и уровень жизни населения в большинстве из них остается значительно более низким, чем в других регионах России. В разработанном Докладе, в отличии от ранее принятых Федерального Закона "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" и Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера предлагается следующее: государственную политику на Севере Российской Федерации проводить на основе сочетания государственного регулирования и рыночных отношений; государственное регулирование на Севере осуществлять нормативными актами, максимально полно учитывающими специфические особенности экономики переходного периода в сферах производства и потребления продукции и восстановления окружающей среды; государственную поддержку социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера оказывать на основе соблюдения прав и интересов каждого их них, создания системы национально-территориального или общинного самоуправления и обеспечения гарантированного представительства коренных малочисленных народов Севера в органах государственной власти различного уровня; районирование территорий Севера осуществлять на основе учета показателей дискомфортности проживания и хозяйствования, утвердить федеральным законом. Систему федерального законодательства по основным социально-экономическим направлениям развития северных территорий в сферах промышленной, налоговой, бюджетной, инвестиционной, научно-технической, социальной политики, во внешнеэкономической деятельности предлагается доработать, обеспечив ее целостность, полную согласованность с Законом "Об основах государственной политики на Севере Российской Федерации". Рекомендуется учитывать особые условия экономики Севера, ее повышенную налогооблагаемую базу и экстремальные условия хозяйствования и с учетом этого создавать хозяйствующим субъектам равные с другими регионами России условия деятельности. Возможны два концептуальных подхода к осуществлению государственной социально-экономической политики на Севере. Первый основан на преимущественно рыночных принципах с минимальным влиянием государства. Второй - на активном и целенаправленном воздействии государства на главнейшие социально-экономические процессы развития северных территорий. Вариант "государственного регулирования" должен стать определяющим, поскольку такая стратегия будет преследовать две взаимосвязанные цели: с одной стороны, предотвращение глобального распада социально-экономической системы Севера, с другой - создание предпосылок для стабильного хозяйствования в условиях развития рыночного хозяйствования в стране. Стратегия преимущественно "рыночных" принципов чревата крупными осложнениями не только для регионов Севера, но и для всей национальной экономики. Произойдут нарушения в транспортных "коридорах", будет потеряна значительная часть запасов цветных и благородных металлов, энергетического сырья, биоресурсов как нерентабельных для добычи и переработки, разрушится социальная сфера - здравоохранение, пенсионная система, жилищно-коммунальное хозяйство. Тенденция такого развития событий во многих регионах уже просматривается. Механизм реализации государственной политики на Севере РФ включает два взаимосвязанных, но с различным организационно-экономическим содержанием способа воздействия на региональную ситуацию - государственное регулирование и государственную поддержку: регулирование происходит во всех территориальных образованиях и дифференцированных сферах хозяйствования в целях сглаживания неоднородностей социально-экономического пространства до некоторых типовых условий; поддержка - это продолжение государственного регулирования в особых условиях деятельности, когда состояние экономики и социальной сферы субъекта существенно отличается от принятого стандарта и для достижения типовых показателей необходимы значительно большие объемы ресурсов или же чрезвычайные решения. При разработке государственной политики на Севере одинаково важны и значимы оба способа ее реализации. Основные положения настоящей Концепции - это результат легального анализа широкого спектра проблем, свойственных северным территориям и требующих безотлагательного решения. Это, в первую очередь: определение статуса и границ северных территорий на твердых научно обоснованных принципах; оценка ближних и дальних перспектив развития экономики северных регионов; стабилизация финансирования и структуризация северного завоза; оптимизация рационального природопользования и обеспечение экологически безопасного хозяйствования; изучение социальных аспектов жизнеобеспечения населения в целом и коренных малочисленных народов Севера в частности; поиск путей интеграции экономики Севера с экономикой России в целом; определение основ нормативно-правового регулирования в сфере правоотношений между федеральным центром, северными субъектами Федерации, муниципальными образованиями, хозяйствующими структурами и населением, в том числе ассоциациями и общинами аборигенных народов. 1. 1. Актуальность разработки основ государственной политики на Севере Российской Федерации Северные территории играют ключевую роль в национальной экономике, в обеспечении безопасности и геополитических интересов России. Они занимают свыше 11 млн. кв. км площади, где сосредоточено почти 80 процентов запасов всех полезных ископаемых России. И в этом отношении Север является глобальным экологическим и стратегическим резервом не только России, но и всей планеты. На территориях Крайнего Севера и приравненных к ним местностях РФ в настоящее время расположены 30 республик, краев, областей и автономных округов. Это треть субъектов страны. Геополитические интересы страны определяются тем, что самые крупные северные территории планеты и значительная часть побережья Северного Ледовитого океана являются российскими. Северный морской путь с модернизированной инфраструктурой может быть важнейшими каналом оживления жизнедеятельности территории Севера и ключевым звеном в становлении на коммерческих началах международной транспортной магистрали, обеспечивающим кратчайший выход европейских стран на перспективные рынки Азиатско-Тихоокеанского региона. Высокая общероссийская и мировая ценность Севера состоит и в том, что здесь живет большое число аборигенных народов. Север России должен сыграть свою историческую и геополитическую роль, обеспечить возрождение экономической мощи России, сохранить ее как действительно великую державу, объединяющую европейскую, арктическую и азиатскую цивилизации. Переход России к рыночным отношениям, сопровождавшийся резким ослаблением государственного регулирования в сфере промышленного производства, крайне негативно отразился на экономике многих северных районов, их базовых отраслей (минерально-сырьевой, рыбной, лесной, транспортной и др.), что явилось основной причиной ухудшения социальной ситуации. Отмеченное свидетельствует о несоизмеримости, с одной стороны, потенциала северных субъектов, с другой - социально-экономического положения большинства из них, а также о необходимости адекватных изменений государственной экономической политики на Севере России. Декларативность федеральных законов по северным вопросам, отсутствие реальных механизмов их реализации приводит к нормативно-правовому вакууму на территориях, который восполняется региональным законодательством. В свою очередь, в федеральном законотворчестве слабо учитывается опыт законодательной деятельности северных и арктических субъектов РФ. Существующие нормативные акты по северной проблематике часто не вписываются в остальной массив правовых документов РФ, не привязаны к нему, не учитывают основ гражданского, земельного, природоохранного и др. видов законодательства. Именно поэтому большинство нормативных актов по проблемам Севера фактически не работают. Наблюдается тревожная тенденция отставания процесса развития федеральной нормативной правовой базы по специфическим северным проблемам от процесса совершенствования законодательства в областях общегосударственной таможенной политики, межбюджетных отношений, реформы естественных монополий, пенсионной и др. Данный разрыв образовался после ликвидации Госкомсевера России и закономерно отражает переключение внимания Правительства Российской Федерации на критические, наиболее узловые направления экономической реформы в государстве в целом. Темпы же социальных и экономических преобразований в функциональных направлениях реформы объективно требуют их адекватного учета в новых нормативных актах в области государственной региональной политики в целом и северной - в частности. В этой связи должна быть усилена законотворческая роль государства в регулировании экономики и социальной сферы районов Севера РФ, в разработке и принятии мер в межбюджетных, налоговых отношениях, в решении проблем промышленной и инновационной политики, рационального природопользования, охраны окружающей среды. Государственную политику на Севере необходимо строить на основе максимально полного учета специфических условий северных территорий, а также особенностей вхождения их экономики и социальной сферы в рыночные отношения. Таким образом, актуальность разработанных основ государственной политики на Севере Российской Федерации определяется: во-первых, ее своевременностью - если сегодня не определить новые приоритеты государственной политики по отношению к северным территориям, то завтра во многих из них может быть свернута экономическая деятельность; во-вторых, современным комплексным подходом к оценке проблем Севера с учетом развития рыночных отношений; в-третьих, необходимостью разработки четко прописанных механизмов реализации многих принятых, но не работающих нормативных документов по "северной" проблематике; в-четвертых, актуальностью приведения большинства из действующих нормативных актов в соответствие с реальным состоянием экономики и социальной сферы районов Севера, а также с новым законодательством; в-пятых, геополитическими интересами государства. Обновленная нормативно-правовая база должна четко регулировать взаимоотношения всех сторон государства, хозяйствующих субъектов и населения, являться основой для устойчивого развития северных территорий. 1. 2. Основные понятия и определения Арктика в России часть территории, характеризующаяся экстремально суровыми природно-климатическими условиями и крайне низкой плотностью населения, включающая Полярный бассейн и арктический пояс, в состав которого входит окраина материка и прилегающий шельф с островами материкового происхождения. Север в России высокоширотная часть территории, включающая островную и материковую сушу Арктики, зоны тундры, лесотундры и северную часть зоны тайги, характеризующаяся весьма суровыми климатическими условиями и низкой плотностью населения. Районирование Севера - условное разделение территории на основе научно обоснованного метода расчета интегрального показателя комфортности-дискомфортности (экстремальности) на определенные зоны для проживания человека и ведения хозяйственной деятельности. Аборигенное население (коренные малочисленные народы Севера) - этнические популяции людей, исторически проживающие на ограниченных территориях, жизненный уклад и хозяйственная деятельность которых основаны на традиционном экстенсивном использовании, в основном, возобновляемых природных ресурсов в зоне ареала своего обитания. Коренные жители Севера люди, родившиеся на Севере и постоянно проживающие там не менее одного поколения. Пришлое население Севера (мигранты, адаптанты) - люди, приехавшие в северные территории для длительного или постоянного проживания и ведения хозяйственной деятельности, но родившиеся в районах с существенно более комфортными природно-климатическими условиями. Вахтовый метод работы периодическое (в течение года) выполнение объема работ в экстремальных условиях Севера группой постоянных работников, прибывающих из районов постоянного проживания. Сезонный метод работы ежегодное выполнение работ лицами, приезжающими, как правило, на весенне-летний период в условия Севера из районов постоянного проживания. 2. Цели, задачи и принципы государственной политики в районах Севера Цели государственной политики Формирование институциональных условий, внутренних факторов саморазвития регионов Севера, обладающих необходимым природно-ресурсным потенциалом, для постепенного перехода в режим устойчивого социально-экономического развития на основе эффективного производства, интегрированного в российский и мировой рынок. Стабильное улучшение качества жизни, развитие социальной активности населения, повышение уровня социальной защищенности, образования, охраны здоровья населения Севера, сопоставимого с другими регионами страны. Защита геополитических интересов государства в зонах северных акваторий, примыкающих к территории России. Задачи государственной политики Совершенствование методов и разработка оптимальных механизмов районирования Севера РФ; содействие организации новых и государственный протекционизм существующим базовым предприятиям (корпорациям), имеющим реальные перспективы самостоятельного развития (нефтяной, газовой, алмазодобывающей, лесной, а также платино-, золото- и серебродобывающей промышленности); усиление государственного регулирования по всем направлениям северной политики на малых рынках, склонных к монополизации; формирование условий, благоприятных для развития предпринимательских структур в основных отраслях хозяйства северных районов: горнодобывающей, рыбодобывающей, сельскохозяйственной, перерабатывающей и др.; согласование интересов северных территорий и субъектов естественных монополий, напрямую или косвенно воздействующих на социально-экономическое развитие районов Севера; федеральная финансовая поддержка северного завоза; нормализация и улучшение демографической ситуации, снижение уровня смертности, особенно детской и граждан трудоспособного возраста; содействие закреплению постоянного населения северных территорий на основе пересмотра видов, размеров и порядка финансирования действующих гарантий и компенсаций; совершенствование механизмов бюджетных отношений при проведении социальных реформ в районах Севера, прежде всего, в пенсионной и жилищно-коммунальной сферах; государственный протекционизм коренным малочисленным народам Севера с целью сохранения и возрождения их самобытной культуры и уклада жизни; разработка и поддержка природоохранной стратегии в районах Севера. Основные принципы государственной политики Комплексное и ускоренное социально-экономическое развитие районов Севера; рациональное природопользование как основа хозяйственного развития районов Севера; сокращение различий в уровне социально-экономического развития между динамично развивающимися и депрессивными регионами Севера; оптимизация численности населения в районах Севера и закрепление его на территориях освоения; учет необходимости компенсации повышенных затрат на обеспечение жизнедеятельности населения на Севере; сохранение и развитие коренных малочисленных народов Севера, защита их традиционных основ хозяйствования. 3. Современное состояние северных территорий 3. 1. Социально-экономическое состояние северных территорий Север России вносит определяющий вклад в развитие экономики страны. Здесь функционируют крупные промышленные комплексы с необходимой социальной инфраструктурой по добыче и переработке природных ресурсов. В северных регионах производится до 20% ВВП страны, 18% электроэнергии, 25% продукции лесопромышленного комплекса, добывается и перерабатывается около 80% природного сырья, прежде всего топливно-энергетического. Большинство видов профильной продукции Севера безальтернативно с позиции их возможного производства в других районах страны и приобретения по импорту. Фактически ни одна отрасль экономики и социальная сфера страны не могут функционировать без топливно-энергетических и других ресурсов, добываемых и производимых в северных регионах. В транспортной системе Севера исключительную роль, как уже отмечалось, играет Северный морской путь. Районы Севера имеют положительное сальдо в межбюджетных отношениях с федеральным центром. Роль северных регионов будет еще больше возрастать в связи с тем, что на их территории располагается практически вся сырьевая база для технического и технологического перевооружения производств. Перспективы российского государства, обеспечение национальной безопасности России в целом во многом зависят от того, насколько комплексно и эффективно будут использованы геополитический, природно-ресурсный, экономический и научно-образовательный потенциалы ее северных территорий. В первые годы рыночных реформ падение производства на Севере проходило медленнее, чем в среднем по России. Причина в том, что северная экономика и прежде всего ее сырьевая составляющая менее зависима от хозяйственных связей и на нее в меньшей степени повлиял распад СССР, а также в том, что сохранилась и даже усилилась ее экспортная ориентация. Однако в последующие годы в большей степени стали сказываться другие факторы - высокая фондоемкость базовых отраслей Севера, требующая значительных капитальных вложений, быстрый износ в северных условиях основных фондов, резкое сокращение государственной поддержки. Если в 1991 году индексы производства промышленной продукции к уровню 1990 года были ниже среднероссийского показателя только в 4 северных районах, в 1993 году - в 3, то уже в 1995 году - в 7, в 1998 - в 11, а в 2002 году в 13 районах Севера. Предприятия и организации Севера функционируют в более сложных, чем в других регионах страны, условиях хозяйствования, связанных с суровыми природно-климатическими факторами, удаленностью и труднодоступностью многих северных районов, неразвитостью транспортной сети. Основными факторами, повышающими издержки производства на Севере, являются значительные транспортные издержки, необходимость создания запасов и длительного хранения потребляемой продукции и сырья, высокие затраты на оплату труда, на социальную сферу, на поддержание и обновление основных фондов, повышенную экологическую уязвимость природной среды Севера, требующую крупных вложений на восстановительные мероприятия. Эти и другие специфические северные факторы в определяющей степени влияют на конкурентоспособность производимой на Севере продукции и на финансовое положение предприятий. На протяжении всех прошедших лет рыночных реформ число убыточных предприятий в северных регионах значительно превышает среднероссийские показатели. Несмотря на то, что в северных территориях формируется значительная доля доходов федерального бюджета, состояние бюджетов субъектов Российской Федерации, имеющих в своем составе районы Севера, постоянно ухудшается. Переход к рыночным отношениям, сопровождавшийся резким ослаблением государственного регулирования, болезненно отразился на социальной ситуации в северных районах. Резко ухудшилась демографическая ситуация, качество жизни большинства населения, выражающиеся, прежде всего, в потере здоровья людей и сокращении продолжительности жизни; усилились диспропорции на рынке труда; усилилась неуправляемость миграционными процессами. Сложилась устойчивая и долговременная тенденция естественной убыли населения в большинстве северных субъектов Севера России. Естественный прирост за 2000 год зафиксирован только в 11 субъектах. Ухудшается и миграционная ситуация на Севере. Предварительные итоги переписи населения свидетельствуют, что по сравнению с данными переписи 1989 года население северных регионов сократилось на ___ млн. человек, или __%. За последние 13 лет северные территории покинуло более 2 млн. человек, что составляет около 20% общей численности населения Севера в 1989 году, в Чукотском автономном округе численность сократилась в три раза, Магаданской области в два раза. Младенческая смертность в большинстве северных районов намного превышает среднероссийский уровень. В результате сворачивания объемов производства в ряде северных регионов резко возрос уровень безработицы, снизился уровень реальной заработной платы, реальных доходов населения, пенсий, стипендий и других выплат. Анализ показателей уровня жизни северян показывает, что в районах Севера большая часть населения в настоящее время живет значительно хуже, чем в 1990 году и хуже чем в других районах России, где условия для проживания более благоприятные. Особенно остро стоят социальные проблемы коренных малочисленных народов Севера, сельских поселений, закрывающихся поселков. Экологическая ситуация на Севера в целом крайне неблагоприятная, а в отдельных районах критическая, что ставит под угрозу сохранение природного баланса экосистем, условий традиционного природопользования коренных народов Севера. Существует реальная опасность постепенного заполнения освобождающихся северных территорий людскими ресурсами других государств. Таким образом, решение актуальных проблем регионов Севера без упорядочения миграционной и в целом социально-экономической политики невозможно. Обстановка, сложившаяся в районах Севера, долговременные интересы экономики и населения страны, масштабный характер проблем этого региона требуют активного воздействия государства на процессы, протекающие здесь. Федеральная политика через систему нормативных актов "северного" содержания должна максимально полно отражать специфику северных территорий, ориентировать хозяйствующие структуры на решение разномасштабных по своей значимости социально-экономических проблем и в конечном итоге на достижение целей, отвечающих интересам населения как северных территорий, так и государства в целом. Основные положения государственной северной политики необходимо утвердить на уровне федерального законодательства. 3. 2. Состояние федеральной нормативной правовой базы северных территорий Радикальная экономическая реформа потребовала выработки новых подходов в государственной политике по отношению к Северу. Они нашли отражение в одобренной Правительством Российской Федерации в 1992 году концепции социально-экономического развития региона. Суть этих подходов заключалась в расширении экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов и территорий и вместе с тем - в более жестком, по сравнению с другими регионами, регулировании на федеральном уровне, ключевым принципом которого был признан государственный протекционизм. В развитие концепции было принято около 60 указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации по отнесенным к Северу республикам, краям, областям и автономным округам. Все они касались вопросов стабилизации обстановки и социально-экономического развития, регулирования хозяйственной деятельности, расширения экономической самостоятельности территорий в условиях перехода на рыночные отношения. В 1993 году был принят Закон Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", который устанавливал их в области занятости, оплаты труда, отпусков, жилищных отношений, компенсации транспортных расходов, социального страхования, пенсионного обеспечения и др. и определял в качестве основных источников финансирования соответствующих затрат федеральный бюджет и внебюджетные фонды. Практика применения этого Закона показала, что многие его нормы не могут быть реализованы, поскольку не разработаны нормативные акты, вытекающие из него, Правительство не утвердило порядок возмещения затрат из бюджета. В 1996 году с принятием Федерального закона "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" было положено начало созданию правовой базы комплексного воздействия государства на процессы, протекающие в регионе. В десятках федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации 1990-х годов были заложены правовые основы системы государственной поддержки экономического и социального развития Севера, адекватные рыночным принципам функционирования экономики и бюджетному федерализму. Однако, несмотря на предпринятые попытки частичного обновления, действовавшая система господдержки недостаточно учитывала произошедшие изменения в экономике России и продолжала сохранять многие черты старой административно-командной модели. В целях повышения эффективности государственной поддержки районов Севера постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 года № 198 была утверждена Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера. Она разработана в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 1997 года № 1664 "О реформировании системы государственной поддержки районов Севера". В ней охарактеризовано положение районов Севера в экономике России, сформулированы цели, задачи и принципы реформирования системы, рассмотрены основные направления государственной поддержки районов Севера. Вопросы социальной защиты и улучшения условий жизни населения северных территорий нашли отражение в ряде федеральных целевых программ: "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", "Государственная программа развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 годах", "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года", "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года", "Дети Севера". Однако их финансирование осуществлялось в крайне ограниченных объемах, не позволяющих решать программные цели, а последние годы программы "Дети Севера" и "Строительство на территории РФ жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" не реализовывались. Для определения конкретных форм и механизмов государственной поддержки по отношению к северной экономике Российской Федерации необходимо обеспечить разработку четкой правовой базы, направленной в долгосрочной перспективе на повышение экономической отдачи от использования производственного потенциала Севера. Для этого решением Правительства Российской Федерации от 21 января 2002 года № ХВ-П11-00821 одобрен План мероприятий по реализации в 2002-2003 годах Концепции государственной поддержки экономического и социального развития Севера. Однако выполнение плана мероприятий осуществляется чрезвычайно медленными темпами. Правовое регулирование социально-экономического развития Севера осуществляется на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. На федеральном уровне регулирование осуществляется законодательными актами и нормативно-правовыми актами исполнительных органов государственной власти как путем принятия специальных нормативных актов, так и путем включения соответствующих норм в отраслевое законодательство (налоговое, пенсионное, природоохранное и др.). Федеральные нормативно-правовые акты в соответствии с основными сферами правового регулирования распределяются по нескольким группам. 1. Регулирование общих вопросов социально-экономического развития Севера осуществляется в соответствии с базовым законом в области социально-экономического развития Севера - Федеральным законом "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ" от 19.06.96 № 78-ФЗ. 2. Регулирование районирования территории Севера. В настоящее время территория Севера делится на две зоны: районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Данная система районирования имеет ряд недостатков. Не установлены научно обоснованные критерии для отнесения территорий к районам Севера, не разработан единый порядок для принятия решения по данному вопросу, в связи с чем такое отнесение производится и нормативными актами Правительства РФ и Президента РФ. При этом некоторые из этих территорий имеют вполне благоприятные для проживания природно-климатические условия. В 1992 году в Правительстве РФ начал разрабатываться проект Федерального Закона "О районировании Севера России" (Основание: распоряжение Правительства РФ от 18.01.92 № 107-р и решение Комиссии Правительства РФ по оперативным вопросам от 14.06.94 № 10). В постановлении Правительства РФ от 31.12.97 № 664 установлено, что проект федерального закона о районировании Севера РФ с учетом географических и природно-климатических факторов, влияющих на жизнеобеспечение населения и производство, должен быть представлен в Правительство РФ ответственными за это министерствами до 1 февраля 1998 года, однако до настоящего времени указанный законопроект не принят. К настоящему моменту разработано несколько проектов Федеральных законов о районировании Севера, которые все были отклонены Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении: "О районировании Севера РФ по зонам дискомфортности, государственной поддержке лиц, работающих и проживающих в них" (внес член Совета Федерации И.П. Фархутдинов, отклонен Госдумой в первом чтении 17.06.98); "Об основах районирования Севера РФ" (внес член Совета Федерации А.В. Назаров, отклонен Госдумой в первом чтении 21.04.99); "О районировании Севера России" (внес член Совета Федерации Н.И. Соломов, отклонен Госдумой в первом чтении 21.04.99). Кроме того, в Совете Федерации РФ был разработан проект федерального закона "Об арктической зоне Российской Федерации", целью которого являлось определение территории и статуса одной из наиболее дискомфортных зон российского Севера (направлен в Государственную Думу РФ постановлением Совета Федерации РФ от 10.07.98 № 323-СФ, Государственной Думой РФ законопроект отклонен). 3. Регулирование в области социальной защиты граждан, проживающих в районах Севера, осуществляется Трудовым кодексом РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ, Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (от 15.12.2001 № 167-ФЗ), Федеральным законом "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" от 19.02.93 № 4520-1, ред. от 08.01.98 (далее - Закон о гарантиях и компенсациях), двумя законами РФ о внесении изменений в ст. 16 Закона о гарантиях и компенсациях , а также рядом постановлений Правительства РФ. Данными нормативными актами установлены льготы и компенсации в области трудовых правоотношений (доплата районного коэффициента и процентной надбавки к заработной плате, выплата пособий по безработице с учетом районного коэффициента, предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска); пенсионного обеспечения (выплата пенсий на льготных условиях); жилищных правоотношений (бронирование жилья, гарантия предоставления жилья по месту жительства и компенсация сдаваемого жилья); защиты прав детей, женщин и учащейся молодежи (в области образования, труда, отдыха, медобслуживания); защиты интересов коренных народов. Существующее положение в области правового регулирования социальной защиты граждан, проживающих в районах Севера, является неудовлетворительным. Это связано прежде всего с тем, что многие нормы уже устарели и не соответствуют потребностям сегодняшнего дня. Требует значительной переработки основной нормативный акт в данной области - Закон о гарантиях и компенсациях. В Государственной Думе РФ с 1995 года велась работа над новой редакцией данного закона, однако в настоящее время она не завершена. Глубокие изменения социально-экономической ситуации требуют глобального реформирования всей системы северных гарантий и компенсаций. Основные направления реформы определены Программой социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 № 1163-р и Концепцией государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной постановлением Правительства РФ от 07.03.2000 № 198. Значительным недостатком законотворческой деятельности в социальной области является принятие новых федеральных законов, не учитывающих права и законные интересы жителей Севера, что вызывает необходимость их последующего изменения, требующего значительных усилий. Примером может служить принятие Федерального закона "О трудовых пенсиях в РФ", в котором в связи с неоднозначной трактовкой размеров районных коэффициентов к заработной плате, нарушаются пенсионные страховые права граждан при определении расчетного размера трудовых пенсий для лиц, проживающих в районах Севера, при конвертации пенсионных прав, выработанных до 1 января 2002 года. Для устранения недостатков принятого Закона Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) был внесен законопроект, который принят в первом чтении Государственной Думой РФ. В Совете Федерации РФ разработан ряд законопроектов в области социальной защиты северян, в том числе проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (в части дополнительной социальной защиты детей, проживающих в районах Севера) (внесен постановлением Совета Федерации РФ от 22.04.99 г. № 166-СФ, принят Государственной Думой РФ 07.07.2000, одобрен Советом Федерации РФ 26.07.2000, отклонен Президентом РФ 07.08.2000) и "О внесении изменения в статью 10 Закона РФ "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (об установлении единого районного коэффициента к заработной плате для работающих в производственных и непроизводственных отраслях). 4. Регулирование миграционных процессов в районах Севера является важным элементом обеспечения устойчивого развития Севера. Оно необходимо для проведения особой демографической политики в этом регионе, обеспечивающей рациональное распределение трудовых ресурсов в соответствии с новыми приоритетами экономического развития и достойный уровень жизни для проживающего здесь населения. На современном этапе необходимо изменение демографической политики на Севере, вместо поддержки массового выезда граждан - принятие системы мер, направленных на коренное улучшение репродуктивного здоровья населения, снижение смертности, закрепление населения и подготовку кадров в развивающихся и перспективных районах Севера, стимулирование безработных граждан депрессивных районов Севера к переселению в экономически более развитые и перспективные северные территории, поддержку выезда в другие регионы в первую очередь социально незащищенных граждан. Для решения проблемы переселения приняты три закона РФ ("О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" от 25.07.98 № 131-ФЗ, с изменениями на 31.12.99, от 19.07.95 № 121-ФЗ и от 19.07.96 № 116-ФЗ о распределении жилищных субсидий между районами Севера в 1995 и 1996 годах, один Указ Президента РФ, 7 постановлений Правительства РФ и ряд других нормативных актов. Необходимо совершенствование нормативно-правовых актов в соответствии с изменившимися приоритетами миграционной политики. 5. Регулирование социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера в целях принятия эффективных мер для сохранения их этнической самобытности, всех народов и отдельных этнических групп и обеспечения социально-экономического развития на основе новых, специальных и более эффективных механизмов государственной поддержки социальной защиты и традиционных промыслов коренных народов, установления взаимоотношений их с ресурсодобывающими производствами. В особую сферу государственного регулирования этот вопрос выделяется в связи с тем, что государство приняло на себя особые международно-правовые обязательства, подтвержденные в национальном законодательстве, по обеспечению сохранения и развития коренных малочисленных народов России. В соответствии со статьей 69 Конституции РФ "Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ". В настоящее время социально-экономическое развитие коренных народов регулируется Конституцией РФ от 1993 года, пятью законами, четырьмя решениями Верховного Совета РФ, семью решениями Правительства РФ. Несмотря на обилие нормативных документов положение коренных народов остается сложным и за последние годы оно не изменилось к лучшему. Необходимо принять активные меры по осуществлению перехода к политике этнического самоуправления коренных народов, обеспеченные правовой и финансовой поддержкой, требуют безотлагательного решения вопросы общинного землепользования, компенсации за ущерб, нанесенный землям компактного проживания и хозяйственной деятельности коренных народов в результате промышленного освоения этих земель. В 1999-2001 гг. был принят ряд федеральных законов ("О гарантиях прав коренных малочисленных народов", "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"). В Совете Федерации РФ разработан ряд законов в области защиты прав коренных народов: "О внесении дополнения и изменения в статью 50 Закона РФ "Об образовании" (в части решения вопроса о создании групп дошкольного образования и учебных классов начального общего образования в местах, удаленных от населенных пунктов, для детей коренных народов, проживающих с родителями) (внесен Советом Федерации РФ 18.05.2000, отклонен Государственной Думой РФ 15.03.2001); "О внесении изменений и дополнений в статью 16 Закона "Об образовании" и в статью 11 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в части установления льгот для внеконкурсного поступления в учреждения среднего и высшего профессионального образования детям коренных народов, проживающих в районах Севера) (внесен постановлением Совета Федерации РФ от 27.09.2000 № 251-СФ, принят в первом чтении 15.03.2001 Государственной Думой РФ, 23.05.2001 не принят во втором чтении, направлен на доработку в ответственный Комитет); "О внесении дополнения в статью 7 Федерального закона "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (о предоставлении общинам коренных малочисленных народов прав территориального общественного самоуправления, внесен постановлением Совета Федерации РФ от 14.03.2001 № 85-СФ). Федеральный закон "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" от 20.07.2000 № 104-ФЗ устанавливает общие принципы организации деятельности общин коренных народов, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, их прав и законных интересов, а также определяет правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. 6. Регулирование вопросов экономического развития Севера и повышение эффективности его экономики является основой устойчивого развития Севера. К особенностям экономического его развития относятся: значительная доля производства ряда важнейших видов продукции; высокий уровень себестоимости продукции, связанный с объективными природно-климатическими и экономическими факторами; сложность адаптации рыночных механизмов для развития экономики Севера. В этих условиях особая роль принадлежит государственному регулированию экономического развития Севера. В целях такого регулирования приняты 10 нормативных актов (в том числе один закон, одно постановление Президиума Верховного Совета РФ, пять постановлений Правительства РФ и три распоряжения Минфина России). Анализ этих актов показывает, что пока не создана эффективная система правового регулирования экономического развития Севера. Особенно наглядно это видно на примере важнейшей сферы жизнеобеспечения Севера - поставках продукции (товаров) в районы с ограниченными сроками завоза грузов. Отсутствие эффективной системы поставок ежегодно вызывает значительные сложности в проведении завозной компании, в связи с чем этот вопрос неоднократно становился предметом рассмотрения высших государственных органов, что нашло отражение в принятии соответствующих документов. Значительным недостатком правовой базы в области экономического развития Севера является практически полное отсутствие законодательного регулирования в данной области. Принимаемые законодательные акты (такие как законы о федеральном бюджете) в основном решают текущие вопросы экономической жизни Севера, не создавая норм долгосрочного регулирования. К настоящему времени в Совете Федерации РФ разработан ряд законопроектов, направленных на решение данной задачи. 7. Регулирование природопользования и охраны окружающей среды в районах Севера связано с особенностями его природной среды и требуют принятия особых мер регулирования ее охраны. Они характеризуются особой значимостью происходящих здесь природных изменений для формирования глобальных климатических процессов; повышенной чувствительностью среды к антропогенному воздействию; значительным влиянием на состояние природы хозяйственной деятельности, связанной с большим объемом работ по разработке минеральных ресурсов. Охрану окружающей среды в районах Севера регулируют Лесной и Земельный кодексы РФ, пять законов РФ, один Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26.11.84 № 1398-ХI и одно постановление Совмина СССР от 01.06.90 № 565. Помимо общих норм природоохранного законодательства, специальных норм регулирования охраны окружающей среды в районах Севера практически нет. Кроме того, указанные общие нормы регулируют особенности охраны окружающей среды в ограниченных территориальных пределах, главным образом в местах проживания коренных народов. Особые требования к охране окружающей среды Севера недостаточно подкреплены адекватным нормативно-правовым регулированием. 8. Регулирование спорных отношений между субъектами РФ является одной из самых сложных проблем, влияющих на социально-экономическое развитие Севера и требующих законодательного вмешательства. В соответствии с Конституцией РФ все субъекты РФ между собой равноправны (п. 4 ст. 5). В то же время отдельные субъекты РФ в соответствии с п.4 ст. 66 могут входить в состав других субъектов РФ (например: Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа входят в состав Тюменской области, Эвенкийский и Таймырский автономные округа в состав Красноярского края), что подразумевает отношения подчиненности между ними. Неопределенность положений Конституции РФ вызывает противоречия во взаимоотношениях северных субъектов РФ, что не может не сказываться негативным образом на их социально-экономическом развитии. Конституционный Суд РФ в своем решении (постановление от 14.07.97 № 12-п по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области) рекомендовал "федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как РФ, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит". Для решения данной проблемы в Государственной Думе РФ разрабатывается проект федерального закона "Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами" (внесен 03.07.95, принят 13.06.97, одобрен Советом Федерации 03.07.97, отклонен Президентом РФ 21.07.97, Государственной Думой РФ 10.10.97 создана специальная комиссия по доработке закона). Анализ состояния правового регулирования социально-экономического развития Севера и практики законотворческой деятельности в этой области позволил выявить следующее: 1. Большую часть документов по регулированию развития Севера составляют нормативные акты исполнительных органов федеральной власти, а не законодательные акты. Трудности с разработкой "северных" законов связаны с наличием как объективных, так и субъективных факторов. В связи с этим особое значение имеет преодоление указанных субъективных факторов в деятельности федеральных органов по совершенствованию законодательства в области развития Севера, обоснование необходимости принятия соответствующих федеральных законов для развития Российской Федерации в целом. 2. Слабо проявлено взаимодействие между федеральными органами государственной власти в процессе работы над проектами законов. Практически нет положительных примеров совместной работы этих органов над проектами законов. Следствием недостаточной координации работы над законами является также неоднократное возвращение Государственной Думой РФ по формальным мотивам законопроектов Совета Федерации РФ, отсутствие активной поддержки законопроектов в процессе их рассмотрения в Государственной Думе РФ и в Совете Федерации РФ со стороны представителей северных регионов в указанных органах. 3. Незначительна роль субъектов РФ в разработке проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Невысокая эффективность мер государственной поддержки северных районов и фактическая недееспособность ряда принятых нормативных правовых актов по проблемам Севера обусловлены не только ограниченностью финансовых возможностей федерального бюджета, но и отсутствием в федеральных органах управления единой позиции по вопросу принципов социально-экономического развития районов Севера. Как видно из изложенного, в федеральных законах недостаточно полно учитываются произошедшие в стране изменения в сфере экономики, возможности федерального бюджета и бюджетов северных субъектов Российской Федерации. Указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации решаются в основном частные вопросы социально-экономического развития Севера. По ряду направлений государственного регулирования нормативные правовые акты несовершенны и подвержены частым изменениям, практически ежегодно обновляется механизм государственной поддержки завоза продукции в районы Севера. Меры государственной поддержки не обладают долговременным стабилизационным эффектом, обеспечивают лишь аккумуляцию финансовых ресурсов в бюджетной системе, но не препятствуют мощному оттоку финансовых ресурсов из районов Севера. Причины низкой эффективности действующей системы государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера имеют, кроме прочих, и нормативно-правовой характер. Прежде всего, законодательная база по северным территориям слабо взаимосвязана с законодательством Российской Федерации о недропользовании, о земельных отношениях, о естественных монополиях, о конкуренции и антимонопольной деятельности, о корпорациях (в вопросах взаимоотношений между территориями и вертикально-интегрированными компаниями), об иностранных инвестициях, об образовании, о туристической деятельности и др. Отсутствуют взаимоувязанная система федеральных законов прямого действия, стабильные принципы и нормативы финансовой поддержки, четкие приоритеты на текущий период и среднесрочную перспективу. В связи с этим необходимо устранить существующие в законодательстве Российской Федерации пробелы и обновить его с целью формирования нормативно-правовой базы для реализации основных положений настоящей Концепции в среднесрочной и долгосрочной перспективе. 4. Основные направления государственной политики на Севере Российской Федерации 4. 1. О районировании Севера Российской Федерации В настоящее время территория Севера весьма условно делится только на две зоны: районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. При этом отнесение конкретной территории к той или иной зоне всегда находилось только в ведении Правительства и не нашло отражения на уровне федерального закона. Действующая система районирования не отражает всего многообразия особенностей природно-климатических, экономических и социальных условий жизнедеятельности северных регионов; не учитывает совокупного негативного действия этих условий; подвержена политической конъюнктуре и лоббированию со стороны региональных властей. Это положение ярко проявилось в последние годы, когда к северным районам дополнительно были отнесены 48 административно-территориальных образований с общей численностью населения более 2 миллионов человек. В настоящее время к районам Крайнего Севера и приравненным к нему местностям относятся в той или иной мере 30 субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что как показывают современные научные исследования в области климатологии и адаптации человека, некоторые территории, попавшие в перечень северных, имеют достаточно благоприятные для проживания и ведения хозяйственной деятельности природно-климатические условия. Северные и приравненные к ним территории, значительно отличающиеся по природно-климатическим факторам, ярко проявляющихся не только в долготном, но и широтном направлениях, а также по их совокупному негативному воздействию на организм человека, должны быть районированы на основе принципа комфортности-дискомфортности для проживания. Это вызывается необходимостью нормативно обоснованного подхода при решении проблем жизнеобеспечения населения, адекватной компенсации затрат на производство продукции и услуг, на адаптацию пришлого контингента, предупреждение преждевременной потери здоровья и функциональных резервов организма человека. Вследствие отсутствия закона о районировании не работают в полном объеме федеральные законы, в первую очередь, "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации", "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". К настоящему моменту разработано несколько проектов федеральных законов о районировании Севера, которые все были отклонены Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении. Планируется рассмотреть методику районирования Севера РФ на Совете по проблемам Крайнего Севера и Арктики при Правительстве РФ. Необходимо, чтобы утвержденное районирование Севера РФ было учтено при формировании федерального бюджета на 2005 год. Четкое законодательное определение южных границ Севера и зон дискомфортности позволит сконцентрировать ресурсы на поддержку наиболее проблемных территорий, дифференцировать государственные механизмы регулирования по зонам (районам) Севера. Выработанная на основе этого Закона правовая база создаст условия для упорядочения налоговой, ценовой, инвестиционной, технологической и культурной политики в отношении населения, проживающего в экстремальных природно-климатических условиях Севера России, позволит компенсировать затраты, связанные с удорожанием стоимости жизни северян, обеспечить равные конституционные права граждан на образование, медицинское обслуживание, социальное и пенсионное обеспечение, равные конкурентные условия для предпринимательской деятельности во всех регионах страны. Для оценки и учета влияния на здоровье человека всей совокупности социально-экологических условий, определяющих жизнедеятельность человека на Севере, должен рассчитываться интегральный показатель дискомфортности (жесткости, экстремальности) применительно к конкретной местности с учетом природно-климатических, экономико-географических, социально-экономических, медико-биологических факторов, а также устранимости или неустранимости их негативного воздействия на организм. И только в зависимости от величины его значения тот или иной район должен относиться к конкретной зоне дискомфортности. Правовой механизм предлагается следующий: после разработки и принятия основного федерального закона, закрепляющего критерии и общую методику районирования Севера, Правительство определяет территории Севера по зонам и вносит для утверждения в Федеральное Собрание. Законодательное закрепление территорий Севера, в отличии от отдельных решений исполнительного органа власти, обеспечит стабильность и предсказуемость для жизнедеятельности населения, хозяйствующих субъектов, региональных властей, для проведения социально-экономической политики на территории Севера. 4. 2. Промышленная политика Неразвитость транспортной сети, труднодоступность многих богатых сырьевыми ресурсами районов препятствуют созданию и развитию добывающих отраслей, вспомогательных производств, их инфраструктуры, способствуют постоянно углубляющейся дифференциации северных территорий по уровню социально-экономического развития. Однако, в ходе рыночных преобразований в стране специфические особенности Севера практически не учитываются. Высокие издержки северного производства приводят к тяжелому финансовому положению всех предприятий. В большинстве северных районов удельный вес убыточных предприятий и уровень их просроченной задолженности выше, чем в целом по стране. В государственной политике по отношению к территориям Севера недостаточно учитывается их неоднородность по природно-климатическим условиям, что нередко является главной причиной недоучета специфических потребностей добывающего и перерабатывающего производства отдельных районов. Обстановка, сложившаяся в экономике северных территорий, долговременные интересы районов Севера и его населения требуют активного воздействия государства на сложившуюся ситуацию. Необходимо обеспечить их устойчивое развитие в базовых отраслях экономики районов Севера путем использования средств от добычи различных видов ресурсов для создания собственных отраслей постоянного действия - горнометаллургических, лесохозяйственных, рыбоперерабатывающих, энергетических предприятий, дорожностроительных производств, для решения проблем ЖКХ, здравоохранения, образования и т.д. Таким образом, важнейшей задачей государственного регулирования в области развития экономики северных территорий должен стать ускоренный переход от политики преимущественного освоения сырьевых ресурсов к сбалансированному развитию отраслей промышленности, обеспечивающему повышение уровня жизни населения и сохранение сложной экосистемы Севера. Все это требует разработки и введения в действие новых законодательных актов, совершенствования уже действующих нормативных документов, применения различных механизмов государственного протекционизма. 4. 2.1. Изучение, использование и воспроизводство минеральных, водных, лесных и других природных ресурсов Природно-ресурсный комплекс северных территорий Российской Федерации обладает огромным сырьевым потенциалом, что определяет его ключевую роль в национальной экономике. В районах Севера сосредоточены основные запасы углеводородного, алюминиевого и агропромышленного сырья, драгоценных и поделочных камней, редких, цветных и благородных металлов. Здесь добывается 100% алмазов, платиноидов, кобальта, более 90% природного газа, 90% меди, никеля и апатитов, 75% нефти и газового конденсата, более 60% золота, 50% рыбы и морепродуктов, столько же товарного леса. Отличительной чертой минерально-сырьевой базы многих районов Севера является ее комплексность. В различных районах она включает в себя такие виды полезных ископаемых, которые при совместном использовании могут стать основой горно-металлургического, химического и сопутствующих производств. Учитывая, что минерально-сырьевые ресурсы в центральных и западных регионах России во многом исчерпаны и их дальнейшее освоение требует еще больших капитальных вложений, не всегда соразмерных с возможностью государства, предприятий, все большее внимание за последние годы обращается на вовлечение в хозяйственный оборот природных богатств Сибири, Дальнего Востока, Севера, шельфа Северного Ледовитого океана. Вместе с тем, более чем полувековой, в основном, советский опыт экстенсивного освоения Севера показал, что ранимая, с низкой способностью воспроизводства северная природа чрезвычайно неустойчива к техногенному и антропогенному воздействию. Поэтому природопользование в районах Севера должно осуществляться с безусловным учетом более высоких экологических требований. Развитие производства возможно только на основе цельной концепции освоения природных ресурсов Севера, согласно научно обоснованной схеме размещения производительных сил. Недровые богатства Несовершенство правовой базы по вопросам недропользования значительно снижает эффективность освоения и использования минерально-сырьевых ресурсов северных регионов. Это негативно отражается как на формировании доходной части федерального и региональных бюджетов, так и на производстве продукции, финансовой состоятельности добывающих предприятий, социальной защищенности их работников. Действующие законодательные и нормативные акты не всегда учитывают региональные особенности, практически отсутствует дифференцированный подход к решению задач освоения недровых богатств. Правовые и экономические основы использования и охраны недр на российском Севере, как и во всей стране, регулируются Законом РФ "О недрах" с базовыми нормами о государственной собственности на недра, совместном ведении, пользовании и распоряжении фондом недр, лицензировании права пользования недрами, платного недропользования и справедливого распределения платежей за пользование участками недр, который позволил в 1992-2000 гг. федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ, в том числе районов Севера, реализовать свои полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации по управлению государственным фондом недр и государственному контролю за использованием недр. Одной из основных задач государственного управления и регулирования минерально-сырьевого комплекса Севера является обеспечение воспроизводства погашаемых запасов полезных ископаемых, включающих региональные геологические работы. В связи с тем, что с 1991 года уровень финансирования геологоразведочных работ Российской Федерации, тем более по Северу России, по всем источникам, в первую очередь из государственных средств, неуклонно снижался и достиг, например по "благополучной" в этом смысле Республике Саха (Якутия), в 2003 году 23,1% от уровня 1991 года. В результате задел перспективных площадей для выявления новых месторождений исчерпан, темпы прироста запасов основных видов полезных ископаемых в дальнейшем будут иметь угрожающую тенденцию снижения, если не принять кардинальных мер в государственной политике России по управлению фондом недр. Проблемой изучения и воспроизводства природных ресурсов являются пробелы федерального законодательства в этой области, в положениях которых вопросам изучения, воспроизводства природных ресурсов посвящены декларативные нормы, не обязывающие субъекты отношений природопользования, начиная с государства, к определенным действиям, направленным на их воспроизводство. За счет рыночной саморегуляции возможно в некоторой степени обеспечить воспроизводство запасов за счет собственных средств недропользователей только части погашаемых запасов на стадии разведочных работ на перспективных площадях, выявленных до 1990 года. Такое положение дел характеризует иждивенческое отношение к природным ресурсам, отсутствие государственной политики к природным ресурсам Севера России может привести к исчерпанию разведанных запасов, реальной сырьевой базы для производства. Для примера можно привести ФЗ "О недрах", где в единственной статье 36.1 декларируются задачи государственного геологического изучения в "геологическом картировании территории РФ..., поисках и оценке месторождений полезных ископаемых в соответствии с государственными программами...", которых нет в Российской Федерации с начала реформ. В законе должна быть норма, направленная на воспроизводство погашаемых запасов, ресурсов, с соответствующим обязательством государства, недропользователей (природопользователей) по изучению и воспроизводству погашаемых запасов. Реализация государственной политики в области изучения, воспроизводства материально-сырьевой базы должна включать следующие основные меры: четкое разграничение полномочий по использованию и распоряжению фондом недр между федеральными и региональными органами государственной власти в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации, передачей значительных полномочий субъектам федерации; разработка и реализация среднесрочной и долгосрочной программ воспроизводства материально-сырьевой базы России и подпрограмм по Северу России с постановкой конкретных задач по обеспечению воспроизводства и наращивания погашаемых запасов полезных ископаемых соответствующим финансовым обеспечением; создать законодательную базу для развития концессионных отношений между государством и недропользователем, перехода на рентный принцип налогообложения на основе кадастровой оценки природных ресурсов, упрощения системы пользования недрами на условиях раздела продукции; введение общего порядка предоставления сквозных лицензий на добычу и разведку месторождений полезных ископаемых для расширения объемов финансирования геологоразведочных работ за счет средств недропользователей; возврат к практике установления обязательных нормативов налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы, воссоздание Фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы, четкое разделение ставки налога на федеральную, региональную часть, в том числе остающуюся в распоряжении предприятий; разработка федеральными и территориальными органами, занимающимися воспроизводством минерально-сырьевой базы, четких критериев направления бюджетных средств на геологоразведочные работы. Лесные ресурсы Лесные ресурсы России в основном сохранились в Сибири, Дальнем Востоке, на Севере. Они являются не только ценным и экологически чистым строительным материалом, "легкими планеты". Особый статус сибирских и дальневосточных лесов заключается в том, что они сегодня практически определяют режим вечной мерзлоты, сохраняют северные территории от разрушительной эрозии, последствий ускоренного таяния мерзлоты, последствия которой для планеты и цивилизации точно не установлены. Принятый в 1997 году Лесной кодекс Российской Федерации, на взгляд специалистов, не улучшил предыдущее лесное законодательство. В нем не нашли отражения или не получили должной проработки многие базовые вопросы: о разнообразии форм собственности на леса; об организации государственного управления лесами; о характере взаимоотношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями; о порядке финансирования лесного хозяйства; о стратегии лесопользования и экономических отношениях между собственниками лесов и лесопользователями. Нерешенность этих вопросов не позволяет рассчитывать на достаточный прогресс в лесном комплексе. Отсутствует необходимая увязка экономических, экологических и социальных целей лесного хозяйства. Предложенная схема лесоуправления сохраняет сложившийся порядок самоконтроля лесохозяйственных предприятий, что по своей сути равно бесконтрольности. Центральным звеном в системе должна быть самостоятельность и ответственность лесничеств. Основополагающий принцип непрерывного неистощительного пользования лесом остается, таким образом, по-прежнему декларативным. Ошибочна, на наш взгляд, тенденция на чрезмерную централизацию в вопросах управления и организации лесного хозяйства. Предлагаемые изменения в сфере государственного управления лесами должны носить эволюционный характер с апробацией их в пилотных регионах. В результате анализа правовых положений лесного законодательства в странах с рыночной экономикой, лесного законодательства Российской Федерации, фактического положения дел в лесном хозяйстве, лесной промышленности, лесопотреблении правомерно сделать вывод о необходимости: признания всех форм собственности на лесной фонд (государственная федеральная и субъектов федерации; муниципальная; коллективная; частная физических и юридических лиц), установления порядка передачи лесного фонда из федеральной собственности в иные виды собственности; переноса ответственности за правильное ведение лесного хозяйства и неистощительное непрерывное лесопользование на субъекты Российской Федерации, а также на прямых владельцев лесного фонда; отделения государственного управления лесами и контроля за соблюдением лесного законодательства от службы лесного хозяйства, организующей и осуществляющей практическую лесохозяйственную деятельность в лесах; выработки механизма финансирования затрат на лесное хозяйство, лесоустройство, научные исследования, содержание структур государственного управления лесами и службы лесного хозяйства, в основном, за счет лесного дохода с учетом интересов территорий. В связи с изложенным представляется необходимым совершенствование нормативно-правовой базы в области лесных отношений. Основными задачами в сфере восстановления и развития лесного хозяйства районов Севера являются: организация устойчивого управления лесной отраслью, которая предполагает также решение ряда сопутствующих проблем в области экологии и экономики лесопользования в северных регионах; создание нормативно-правовой базы, которая должна быть ориентирована на обеспечение экологически безопасного взаимодействия лесной промышленности и лесных экосистем; выделение средств на обеспечение воспроизводства, охраны и защиты лесов с учетом особенности северных регионов, размеров площади лесного фонда субъектов; разработка и принятие федеральных законов "О природопользовании", "О растительном мире", "О рекреационных территориях", "О лесопользовании" (или доработка этого раздела в Лесном кодексе РФ), законов субъектов РФ "О сборе дикорастущих растений" и, возможно, "О лесопользовании"; законодательно решение вопроса о едином налоге на лесопользование на основе рентного подхода. Водные ресурсы Основной целью государства в долгосрочной перспективе при освоении, использовании водных ресурсов должно стать сохранение природной чистоты существующих водоемов: морей, рек и озер. Несмотря на достаточные запасы пресной воды в северных регионах остро стоит проблема обеспечения населения питьевой водой, соответствующей по качеству нормативным требованиям. Это связано с отсутствием централизованного водоснабжения в большинстве населенных пунктов севера РФ, а также со слабым техническим состоянием существующих систем. В то же время воды поверхностных водотоков и подземные воды, как правило, требуют предварительной подготовки перед их использованием в питьевых целях. Вода рек в северных регионах относится в основном к умеренно-загрязненным, а подземные воды по своему составу не отвечают санитарным требованиям для использования в питьевых целях. Загрязненность вод поверхностных водотоков связана как с природными факторами, так и с воздействием промышленности (промстоки горнодобывающих, нефтедобывающих, топливно-энергетических и др. предприятий), жилищно-коммунального хозяйства (хозяйственно-бытовые стоки). Промышленные и хозяйственно-бытовые стоки очищаются недостаточно, вследствие острой нехватки сооружений по очистке сточных вод, особенно по линии жилищно-коммунального хозяйства субъектов РФ. Для решения проблемы питьевого водоснабжения в северных субъектах необходимо полное финансирование программы "Вода России ХХI век". Существует проблема урегулирования стока крупных рек, на которых регулярно происходят наводнения в период весенних паводков, приводящие к катастрофическим последствиям, а также обмеление рек в летний период, препятствующее судоходству. Для комплексного решения данной задачи необходима реализация крупномасштабных, регулярных дноуглубительных работ и строительство защитных сооружений, финансирование которых должно осуществляться из федерального и региональных бюджетов. 4. 2.2. Горнодобывающие отрасли Горнодобывающие отрасли являются основными бюджетообразующими, базовыми отраслями экономики Севера и представлены предприятиями, добывающими практически все основные виды минерального сырья, использующегося в народном хозяйстве Российской Федерации, с использованием как подземной, так и наиболее прогрессивной открытой технологии добычи полезных ископаемых. Отличительной особенностью горнодобывающих предприятий Севера является их удаленность от основных потребителей продукции, а также зачастую отсутствие постоянных круглогодичных транспортных коммуникаций. Подавляющее большинство горнодобывающих предприятий Севера являются градообразующими, зачастую единственной основой для доходов территорий, занятости населения, развития сопутствующих видов деятельности, торговли. Сезонный характер работы многих горнодобывающих отраслей оказывает значительное влияние и при поставке оборудования, материалов и комплектующих для горного производства, при этом отвлечение оборотных средств часто происходит на год и более. Большие расстояния транспортирования добытых полезных ископаемых (до двух и более тысяч километров) обуславливают значительный удельный вес транспортной составляющей в цене на добытую продукцию у потребителя (до 300-400% от цены сырья у производителя). Это приводит к снижению конкурентных качеств добываемой здесь продукции по ценовому фактору. Электроснабжение горного оборудования, за исключением крупных промышленных узлов, производится в основном от дизельных электростанций, что приводит к необходимости завоза значительного объема нефтепродуктов. Удаленность большинства горных предприятий Севера от крупных промышленных узлов, ремонтно-механических заводов и мастерских обуславливает усложнение организации ремонтов сложной горной техники, ограничивает условия ее применения. Все указанные факторы в условиях рыночной экономики, установления конкурентных рыночных цен снижают эффективность производства продукции горного производства на Севере. В то же время, основные прогнозные ресурсы минерального сырья РФ находятся именно в северных регионах, поэтому их развитие и закрепление в этих районах населения являются одной из важнейших государственных задач Российской Федерации. Горнодобывающие предприятия, составляющие более 80% экономического потенциала территории Севера, выполняют не только функции коммерческих предприятий, поставляющих минеральные ресурсы в промышленность России, но и обеспечивают национальную безопасность государства, образуют населенные пункты, дают развитие сопутствующим отраслям экономики, в условиях дискомфортности проживания населения стимулируют закрепление на Севере квалифицированных работников. Исходя из этого, государственная политика России на Севере должна предусматривать меры, необходимые для развития горнодобывающих предприятий в этом регионе и повышения их рентабельности. Для более интенсивного развития горнодобывающих отраслей целесообразно установление следующих налоговых льгот для предприятий-недропользователей: для действующих горнодобывающих предприятий, имеющих сезонный характер работы, утвердить срок уплаты налога на прибыль один раз в год после реализации продукции, налоговые льготы (по налогу на прибыль, НДС) на средства, направленные на приобретение технологического оборудования, не выпускающегося в РФ; для реконструируемых горнодобывающих предприятий освобождение от налога на прибыль средств, направляемых на реконструкцию, на период до окончания реконструкции; для вновь вводимых в эксплуатацию горнодобывающих предприятий освобождение от основной части налогов до момента выхода предприятия на проектную мощность. Для предприятий, добывающих стратегические виды сырья, следует предусматривать особые налоговые условия. Так, например, снижение мировой цены на металлическое олово оказало отрицательное воздействие на финансовое положение оловодобывающей отрасли. Для сохранения собственной добычи олова в России необходимо принять меры по созданию благоприятного налогового режима, внести изменения и дополнения в Налоговый Кодекс Российской Федерации о применении налоговой ставки 0 (ноль %) на добавленную стоимость при реализации оловоконцентрата предприятиям, осуществляющим добычу и производство в широтах, расположенных за Полярным кругом. Целесообразно для северных предприятий создание и поощрение деятельности лизинговых компаний, позволяющих арендовать оборудование на срок, близкий к сроку его амортизации, с последующим выкупом. Необходимо решение вопросов упрощенного получения лицензий на недропользование для крупных предприятий, имеющих возможность проведения геологоразведочных работ за счет собственных средств. Это могут быть как преференции при проведении конкурсов по таким месторождениям, так и условия, позволяющие вернуть с выгодой затраченные средства. Для малых горнодобывающих предприятий, не имеющих собственных ресурсов на геологоразведку, необходимо обеспечить возможность выбора из соответствующего реестра месторождений, разведанных до детальной стадии за счет государственных средств, с соответствующими обязательствами по погашению затрат на геологическое изучение недр, которые могут оговариваться при проведении конкурсов и включаться в соответствующие условия. При этом как геологоразведочные работы, так и реестр месторождений (особенно небольших, с коротким сроком отработки) должны проводиться государством с таким расчетом, чтобы предприятия, разрабатывающие некрупные месторождения, могли планировать свою деятельность как минимум на средне- и долгосрочный период (до 10¬15 лет). Учитывая градообразующее значение многих горнодобывающих предприятий Севера, необходимо предоставление для этих предприятий преимущественного права разработки участков недр в районах осваиваемых ими месторождений, что позволит сохранить социальную стабильность в регионе. Учитывая особые условия функционирования пожарных частей и горноспасательных служб в населенных пунктах Севера (низкая плотность населения, сложная транспортная схема, слабо развитая инфраструктура), ограниченность финансирования, необходимо в целях оперативного реагирования на пожары, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера разработать порядок взаимодействия аварийно-спасательных служб предприятий с пожарными частями, пожарно-спасательными подразделениями МЧС. Важным для реализации новых горных проектов является строительство транспортных и энергетических коммуникаций. Как пример можно привести ситуацию с вовлечением в разработку крупнейшего на востоке страны Эльгинского месторождения угля, строительство железной дороги к которому сегодня приостановлено. Если говорить только об Эльгинском проекте, то срок окупаемости, превышающий 10¬12 лет, является сегодня для негосударственных инвесторов непривлекательным. В то же время на территории, прилегающей к трассе, находится ряд других месторождений полезных ископаемых, вовлечение которых в разработку может дать мультипликативный эффект от строительства этой дороги. Применение комплекса мероприятий, включающих в себя упрощение системы лицензирования недропользования, применение целевых налоговых льгот на инвестиции в строительство, реконструкцию и техническое перевооружение горнодобывающих предприятий, финансирование строительства транспортных коммуникаций в районах Севера позволит промышленным предприятиям обеспечить наращивание объемов добычи минерального сырья, рентабельность производства, увеличение числа рабочих мест, развитие северных регионов и, в конечном итоге, экономическую безопасность Российской Федерации. 4. 2.3. Нефтегазовый комплекс Развитие нефтегазового комплекса Севера, как и на всей территории РФ определяется, прежде всего, исходя из направлений Энергетической стратегии Российской Федерации. При этом современное состояние минерально-сырьевой базы углеводородного сырья характеризуется снижением разведанных запасов нефти и газа и низкими темпами их воспроизводства. Основные проблемы при их освоении связаны с сокращением находящихся в промышленной разработке высокопродуктивных, залегающих на небольших глубинах запасов, сложными природно-климатическими условиями и удаленностью будущих крупных центров добычи газа от сложившихся центров газовой промышленности (Восточная Сибирь, Дальний Восток, полуостров Ямал, Баренцево и Карское моря), перспективами выявления в ближайшие годы значительных запасов низконапорного газа, увеличением в составе разведанных запасов доли жирных, конденсатных и гелийсодержащих газов, требующих для эффективной разработки создания газоперерабатывающей инфраструктуры. Запасы газа базовых месторождений Западной Сибири основного газодобывающего региона страны (Медвежье, Уренгойское, Ямбургское) выработаны на 55-75% и перешли либо перейдут в ближайшие годы в стадию падающей добычи. Продолжает ухудшаться структура разведанных запасов нефти. Происходит опережающая разработка наиболее рентабельных частей и залежей. Вновь подготавливаемые запасы сосредоточены в основном в средних и мелких месторождениях, являющихся в значительной части трудноизвлекаемыми. В целом объем трудноизвлекаемых запасов составляет более половины разведанных запасов страны. Энергетическая стратегия России отмечает, что на весь период до 2020 года главными районами прироста углеводородного сырья будут Западно-Сибирская, Лено-Тунгусская и Тимано-Печерская нефтегазоносные провинции, а также шельфовая зона арктических и дальневосточных морей. Учитывая стратегическое значение Восточной Сибири и Дальнего Востока для перспектив развития России в 21 веке, следует особое внимание уделять развитию программ создания в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке единой газовой системы добычи, транспортировки газа и газоснабжения с учетом возможного экспорта газа в страны азиатско-тихоокеанского региона. Дальнейшее развитие транспортной инфраструктуры нефтяного комплекса России обусловлено следующими основными факторами: необходимостью иметь собственные нефтеналивные терминалы для морских поставок нефти на экспорт; целесообразностью формирования новых экспортных маршрутов российской нефти и нефтепродуктов; появлением новых центров добычи нефти на востоке страны (Восточная Сибирь, Республика Саха (Якутия), шельф острова Сахалин). Особое внимание должно быть уделено формированию оптимальной ценовой политики в регионах Севера, учитывающей необходимость достижения оптимальных соотношений цен на газ и другие энергоресурсы с учетом потребительских свойств и эффективности их использования и формирования системы цен, отвечающей условиям обеспечения эффективного социально-экономического развития северных регионов и одновременно требованиям рыночных механизмов. Важной задачей на ближайшие годы является совершенствование законодательных основ и практики недропользования, порядка получения лицензий на право геологического изучения недр, а также совмещенных лицензий на право геологического изучения недр и разработки месторождений в районах традиционной деятельности недропользователей с целью привлечения инвестиций в геологоразведочное производство и увеличения уровней прироста запасов нефти, свободного газа и конденсата. Долгосрочная государственная политика в сфере добычи нефти должна быть направлена на создание стабильных условий, обеспечивающих устойчивое развитие отрасли, и предусматривать: совершенствование системы недропользования в целях повышения заинтересованности недропользователя вкладывать собственные средства в воспроизводство минерально-сырьевой базы; ограничение минимального и максимального уровня добычи нефти на каждом участке недр; ужесточение требований и условий выдачи лицензий и обеспечение действенного контроля за эффективной разработкой месторождений; совершенствование системы налогообложения нефтяного комплекса (введение в перспективе гибкой системы налогообложения, ориентированной на рентный подход). Для обеспечения перспективного внутреннего спроса на нефтепродукты и их экспорта должно быть предусмотрено развитие нефтеперерабатывающей отрасли, прежде всего на основе повышения эффективности использования нефтяного сырья. Приоритетом станет повышение качества моторных топлив в соответствии с изменением транспортного парка при сохранении технологически оправданного использования мазута в качестве резервного топлива на теплоэлектростанциях, безусловное удовлетворение нужд обороны страны. Основное направление развития нефтепереработки - модернизация и реконструкция действующих нефтеперерабатывающих заводов с опережающим строительством мощностей по углублению переработки нефти, повышению качества нефтепродуктов и производству катализаторов. В целях приближения производства нефтепродуктов к их потребителям возможно строительство новых высокоэффективных нефтеперерабатывающих заводов средней мощности в районах концентрированного потребления нефтепродуктов, а в удаленных северных и восточных районах допустимо развитие сертифицированных малых заводов с полным циклом переработки нефти. Целевой задачей отрасли является также обеспечение необходимым сырьем нефтехимической промышленности, стоимость продукции которой на порядок выше стоимости продукции собственно нефтепереработки. Рост потребности химической и нефтехимической промышленности в углеводородном сырье даже в условиях широкого внедрения ресурсосберегающих технологий уже к 2010 году составит (против уровня 2002 года) 2-2,5 раза. В газовой промышленности с целью повышения эффективности ее функционирования предусматривается развитие научно-технического прогресса, в частности, использование прогрессивных технологий бурения, добычи, переработки и потребления газа, совершенствование газотранспортной системы, повышение энергоэффективности транспортировки газа, систем аккумулирования его запасов, а также технологий сжижения газа и его транспортировки. С целью надежного удовлетворения потребностей экономики региона в газе, повышения эффективности функционирования и развития газовой промышленности необходимо осуществление долгосрочной государственной политики, результатом которой должно стать максимально эффективное, надежное и сбалансированное обеспечение потребностей регионов в газе на основе развития предпринимательства, либерализации рынка газа при планомерном снижении государственного регулирования вне естественно-монопольной сферы деятельности. 4. 2.4. Лесопромышленный комплекс Располагая крупнейшими в мире древесными ресурсами, Россия значительно уступает зарубежным странам (Финляндия, Швеция, Канада, США) по эффективности их использования. На долю более чем 20 тысяч лесозаготовительных и лесоперерабатывающих предприятий приходится чуть более 5% всей промышленной продукции страны. Для устойчивого развития этой сферы экономики необходимо выработать новую государственную лесную политику и, особенно, это касается северных территорий, для многих из которых эта отрасль является ведущей и где инфраструктура, дорожная сеть практически отсутствуют. Лесной сектор экономики России традиционно разделяется на лесопромышленный комплекс и лесное хозяйство, куда входят собственно лесная, целлюлозно-бумажная и деревообрабатывающая отрасли промышленности и система управления государственным лесным хозяйством. Главным при определении путей восстановления лесного комплекса в районах Севера должна стать разработка мер, направленных на усиление функций лесов, обеспечивающих решение социально-экономических и экологических проблем северных территорий. В первую очередь, это касается районов с труднодоступными лесами, в т.ч. расположенными в условиях вечной мерзлоты, притундровых лесов, а также малолесных районов. Вместе с тем, необходимо отметить, что, начиная с 1970-х годов и по настоящее время, стала очевидной развивающаяся тенденция снижения роли лесопромышленного комплекса в сложившейся экономической ситуации. Лесная промышленность по валютным поступлениям в казну государства оттеснена после нефтяной и газовой на третью позицию. Темпы спада лесопромышленного производства на этапе перехода России к рыночной экономике, особенно в северных регионах, где транспортная составляющая является наиболее затратной частью комплекса, были значительно выше в сравнении со спадом промышленности России. Объемы заготовок, вывозки древесины, производства пиломатериалов, целлюлозы, бумаги за период 1988-1999 годы сократились в 4 раза. Уровень рентабельности в лесном комплексе снизился за этот же период до 8%, более половины лесопромышленных предприятий стали убыточны. По состоянию на начало 2000 года в лесопромышленном комплексе только 5% предприятий по заготовке и переработке древесины остались в государственной собственности. Реформирование лесопромышленного комплекса должно осуществляться с ориентацией на отечественный научно-технический и производственный потенциал. Важнейшими условиями устойчивого развития лесопромышленного комплекса являются: создание федерального органа по управлению и координации деятельности лесопромышленного комплекса; введение лицензирования деятельности по использованию лесного фонда; повышение уровня механизации и автоматизации работ во всех его отраслях, внедрение новых прогрессивных технологий, обеспечивающих выпуск конкурентоспособной продукции и глубокую переработку древесины, восстановление научно-технического потенциала, строительство современных деревообрабатывающих предприятий средней мощности с объемом переработки древесины до 100 тыс. куб. метров; повышение эффективности лесного экспорта, являющегося основным источником доходов лесопромышленного комплекса (ЛПК); координация деятельности российских лесоэкспортеров на внешних рынках с целью удержания и повышения цен на отечественную лесопродукцию; законодательное закрепление уровня минимальных цен на лесопродукцию, проведение обязательной экспертизы экспортируемых лесоматериалов; усиление таможенного и пограничного контроля за возвратом валютной выручки; экономическое стимулирование экспорта (совершенствование налоговой системы, транспортных тарифов, льготное кредитование, существенное снижение вывозных таможенных пошлин); передача лесопользователям в аренду участков лесного фонда на длительный период (не менее 50 лет) с целью обеспечения стабильности работы предприятий ЛПК при освоении удаленных, труднодоступных участков лесного и лесосечного фонда, осуществления подсочки, других пользований; перекрытие всех каналов вывоза за пределы России незаконно заготовленной древесины и другой лесной продукции, принятие нормативного акта об уголовной ответственности за самовольную рубку лесов; содействие добровольному объединению мелких предприятий ЛПК в компании, концерны и пр., с целью более эффективного производства и реализации продукции, аккумулирования средств для выполнения крупных проектов по строительству новых и модернизации действующих предприятий; законодательно освободить от импортных пошлин и НДС при ввозе в Россию оборудования для ЛПК, аналогов которых в стране не производится; освобождение лесопромышленников от "дорожного налога" в части, касающейся инвестирования участниками лесного рынка развития сети лесных дорог; разработка тарифов и нормативное закрепление уровня минимальных цен на лесопродукцию. 4. 3. Аграрная политика Если северные районы занимают 58,6% территории России, то доля сельскохозяйственных угодий составляет всего 3%, а пашни 1%. На этой территории проживает всего 8% населения страны и в т.ч. 7% - сельского. Здесь производится всего около 2% сельскохозяйственной продукции страны. Это связано с суровыми природными условиями, неблагоприятными для развития сельского хозяйства. Сельскохозяйственные угодья расположены отдельными участками, разбросанными на огромных территориях. Большая протяженность с запада на восток, от Кольского полуострова до Чукотки, и с севера на юг, от Таймыра до Республики Тыва, обуславливает разнообразие рельефа, климата, почв и типов растительности. Сельское хозяйство этого района имеет многовековую историю. Коренные народы, больше всего аборигены, в суровых условиях сформировали специфическую культуру ведения традиционных отраслей: северного оленеводства, морского зверобойного промысла, охотничьего промысла и добычи рыбы. В зависимости от природных условий и навыков в каждой местности складывалось свое отношение к традиционным отраслям. В Республике Саха (Якутия) и Республике Тыва получили развитие мясомолочное скотоводство, продуктивное табунное коневодство, овцеводство, земледелие (овощеводство). Были созданы уникальные породы скота и лошадей, выращенные методом народной селекции, хорошо приспособленные к суровым экстремальным условиям Севера. Сегодня в районах Севера действуют более 1,2 тысяч сельхозпредприятий различных форм хозяйствования и собственности. За счет собственного производства обеспечивается около 40% потребляемого мяса, 48% - молока, 65% - яиц. Таким образом, сельскохозяйственное производство является и серьезным фактором сдерживания цен на привозную сельскохозяйственную продукцию. В двадцатом веке молочное скотоводство, птицеводство, овощеводство, картофелеводство, кормопроизводство развивались по мере освоения территорий путем создания подсобных хозяйств промышленных предприятий (в основном добывающих и других ведомств). Развитие сельского хозяйства послужило основным фактором закрепления населения, обеспечивало минимальные потребности населения в молоке, яйцах, свежем мясе, картофеле и овощах. Продукция местного производства в основном поступала в детские дошкольные учреждения, школы, больницы, рабочие поселки. Таким образом, в суровых условиях Севера местное производство наряду с экономическими задачами прежде всего выполняло и социальные функции. Это и проблема занятости и доходности населения. Эти функции особенно усилились в условиях перехода к рыночным отношениям. К тому же географическая удаленность региона и его особые условия производства, строившего свое развитие в условиях централизованных поставок большинства материальных ресурсов, сделало АПК практически оторванным от экономического пространства Российской Федерации. Северные регионы оказались не готовы к проводимой в стране либерализации цен, которая в начале 90-х годов привела к резкому увеличению диспаритета цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию. Так, цены приобретения в 2000 году по сравнению с 1992 годом возросли по материально-техническим ресурсам в 40-50 раз, а цена реализации продукции сельского хозяйства в 10-12 раз. Индекс цен приобретения ресурсов в 8-10 раз выше индекса цен реализации продукции сельского хозяйства. Увеличение транспортных расходов, стоимости кормов и других ресурсов, осложнения с реализацией продукции, нарастание взаимных неплатежей стало отражаться на сокращении численности скота, оленей, свиней и птицы. Поэтому, несмотря на некоторый прирост производства, сельхозпредприятия 16 субъектов районов Севера РФ 2000 год закончили с убытками. Удельный вес таких хозяйств среди северных районов составляет 75% (по России в целом 54%). Тем не менее, значение АПК как фактора стабилизации социально-экономической ситуации в условиях перехода к рыночной экономике не снижается. Его развитие диктуется поддержанием здоровья проживающего здесь населения, особенно детей, производство молока, яиц и свежего мяса, овощей в определенных объемах необходимо при любых экономических и политических ситуациях. Из вышеизложенного концептуальные направления государственной аграрной политики Севера должны быть основаны на трехуровневой системе государственного регулирования: федерального, регионального и районного (муниципального). При данной системе должны быть решены следующие злободневные вопросы экономики: приведение в соответствие соотношение цен на продукцию сельского хозяйства и потребляемые селом промышленную продукцию и услуги; существенная поддержка сельских и промысловых товаропроизводителей по вопросам финансирования и кредитования; создание благоприятной инфрастуктуры для сельхозтоваропроизводителей с целью обеспечения свободной конкуренции, производства, сбыта и реализации продукции. Вышеприведенная система государственного регулирования должна предусмотреть существенную дотацию из федерального бюджета для всех форм хозяйствования на поддержку прежде всего традиционных отраслей, промыслов и видов деятельности, а также нетранспортабельной или малогабаритной продукции сельского хозяйства. Необходимо отрегулировать государственную поддержку по обеспечению сельскохозяйственной техникой, по льготным тарифам горюче-смазочными материалами и удобрениями. Целесообразно предусмотреть комплексный подход к решению проблем жизнедеятельности и жизнеобеспечения села, сфер ее обслуживания с учетом особенностей региона. Нужно разработать основные параметры развития сельскохозяйственного производства, пищевой и перерабатывающей промышленности, машиностроения и химической промышленности, определить инвестиционную и структурную политику. При этом комплекс мер должен учесть содержание ранее принятых документов по проблемам Севера, а также исполнение Федерального Закона "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" от 16 июня 1996 года № 78-ФЗ, а также постановление Правительства РФ от 28 апреля 2000 года № 382 "О дополнительных мерах господдержки северного оленеводства в 2000-2005 годах". К мероприятиям необходимо предусмотреть: На федеральном уровне: принятие федеральных законов "О паритете цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию (услуги)", "О государственной поддержке отечественных товаропроизводителей", "О несостоятельности (банкротстве) сельскохозяйственных организаций", "О машинно-тракторных станциях", "О северном оленеводстве", "О финансовой поддержке сельхозтоваропроизводителей районов Севера", предусмотреть создание федерального и регионального фондов поддержки за счет рентных платежей за использование природных ресурсов в этих районах; дотирование животноводческой продукции и продукции традиционных отраслей (молоко, мясо крупного рогатого скота, оленей, лошадей и др.), имеющих важное значение для жизнедеятельности местного населения, в том числе малочисленных народов Севера, и реализуемых сельхозтоваропроизводителями, на уровне, обеспечивающем возмещение затрат на ее производство и рентабельность не ниже 25%; Информация по документуЧитайте также
Изменен протокол лечения ковида23 февраля 2022 г. МедицинаГермания может полностью остановить «Северный поток – 2»23 февраля 2022 г. ЭкономикаБогатые уже не такие богатые23 февраля 2022 г. ОбществоОтныне иностранцы смогут найти на портале госуслуг полезную для себя информацию23 февраля 2022 г. ОбществоВакцина «Спутник М» прошла регистрацию в Казахстане22 февраля 2022 г. МедицинаМТС попала в переплет в связи с повышением тарифов22 февраля 2022 г. ГосударствоРегулятор откорректировал прогноз по инфляции22 февраля 2022 г. ЭкономикаСтоимость нефти Brent взяла курс на повышение22 февраля 2022 г. ЭкономикаКурсы иностранных валют снова выросли21 февраля 2022 г. Финансовые рынки |
Архив статей
2024 Сентябрь
|
