Постановление Администрации Брянской области от 24.10.2005 № 560

Последующие этапы реформирования позволят обеспечить практическое применение системы учета потребностей населения в предоставлении бюджетных услуг. Таким образом, представится реальная возможность определения потребностей жителей региона и оптимизации расходов бюджета на основе собираемой информации и результатов ее анализа. Результаты проведенных исследований будут опубликованы в средствах массовой информации и сети Internet для их дальнейшего публичного обсуждения и возможной корректировки полученных данных с учетом общественного мнения.

 Альтернативы и риски

Альтернативой самостоятельной разработке единого перечня бюджетных услуг является использование материалов, разработанных исследовательскими учреждениями и органами исполнительной власти других регионов. Вместе с тем исключение сотрудников органов исполнительной власти региона из процесса разработки данного перечня окажет отрицательное воздействие на его дальнейшую работу в процессе планирования.

Риски связаны со значительной трудоемкостью самостоятельно выполняемого объема работ по составлению полного классификатора услуг, а также отсутствием согласованного подхода у соисполнителей данной задачи. Также может иметь место риск расхождения региональных нормативов с принимаемыми федеральными, что потребует корректировки областных документов.

 3.2.2. Установление стандартов качества

 предоставления бюджетных услуг (мероприятие В2)

 Исходное состояние

Исходное состояние - нулевой уровень.

Работа по определению параметров качества бюджетных услуг в настоящее время органами исполнительной власти области практически не ведется. В случае необходимости имеют место отдельные факты оценки качества предоставляемых бюджетных услуг.

Администрацией области реализованы отдельные мероприятия в части стандартов качества бюджетных услуг в рамках программы повышения качества жизни населения Брянской области (Постановление администрации области от 28 октября 2004 г. N 528 "О мерах по реализации программы повышения качества жизни населения Брянской области"). Результаты работы в настоящее время не носят системный характер, но могут быть использованы в дальнейшей работе. Принятие указанной программы позволит обозначить данные проблемы у сотрудников органов государственной власти области и обеспечить понимание целесообразности данной работы и основных принципов ее реализации.

 Концепция изменений

Единый перечень бюджетных услуг имеет целью определение конечного результата и параметров качества всех предоставляемых бюджетных услуг. При этом необходимо учитывать, что некоторые аспекты качества услуг определены действующим законодательством по различным отраслям экономики.

Одним из наиболее сложных вопросов является организация определения качества предоставления каждой бюджетной услуги независимо от территориального или иного признака. Одним из примеров построения такой системы может служить система Единого государственного экзамена (ЕГЭ), которая ставит своей целью оценку качества знаний учащихся средних школ на всей территории Российской Федерации по единым стандартам одним исполнительным органом.

Другими инструментами оценки качества услуг могут являться аттестации персонала государственных учреждений на предмет их соответствия установленным законодательством о государственной гражданской службе квалификационным требованиям, изучение общественного мнения на предмет субъективного восприятия населением качества предоставления услуг, организация каналов обратной связи с населением.

Основным моментом в организации системы стандартов качества услуг является информированность населения о принятых стандартах, возможности потребителей услуг дать свою оценку и увидеть влияние, которое оказывает итоговая оценка на вознаграждение персонала бюджетных учреждений. Таким образом, очевидна необходимость принятия и опубликования системы мотивации персонала бюджетных учреждений, учитывающей полученную оценку качества предоставленных услуг.

 Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - первый уровень (инвентаризация действующего законодательства с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Internet стандартов предоставления бюджетных услуг).

На первом этапе реформы будет проведена полная инвентаризация действующего законодательства на предмет наличия уже установленных стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг. В связи с тем что данная работа является достаточно трудоемкой, ее проведение запланировано на первый этап реформы.

На втором этапе на базе подготовленных материалов по бюджетным услугам, содержащимся в перечне бюджетных услуг, будут разработаны стандарты качества бюджетных услуг по основным отраслям социальной сферы, а также утвержден порядок, регламентирующий применение этой системы на практике. Впоследствии публикация в средствах массовой информации и сети Internet стандартов предоставления бюджетных услуг позволит обеспечить доведение до населения необходимой информации по данным вопросам и в итоге практически все бюджетные услуги будут иметь установленные стандарты качества с нужной степенью детализации и реалистичности.

 Альтернативы и риски

Аналогично, как и в предыдущем разделе, альтернативой является использование материалов и практических наработок органов исполнительной власти других регионов. Это снижает риски, связанные с результативностью выполнения данного объема работ, но увеличивает риски по дальнейшей практической реализации этих стандартов. Существуют также риски, связанные с возможностью принятия федеральных законов, противоречащих областным стандартам качества услуг.

Кроме того, вопрос качества бюджетных услуг и их мониторинга носит неоднозначный характер, связанный с субъективностью восприятия этих услуг населением и необязательным соответствием между "внешним видом" услуги и ее "наполнением", что добавляет риск необъективности системы оценки качества услуг.

 3.2.3. Формирование среднесрочных

 ведомственных программ расходов (мероприятие В3)

 Исходное состояние

Исходное состояние - нулевой уровень.

В настоящее время администрацией области не проводятся количественные оценки функций и задач органов исполнительной власти области и подведомственных им структур системно и регулярно. Определенные попытки касательно отдельных участков работы конкретных ведомств предпринимались при подготовке областных целевых программ, затрагивающих выполнение конкретных объемов работ по отдельным функциям органов исполнительной власти области.

Однако цели, ожидаемые результаты и эффективность реализации многих целевых программ не подкреплены четкими критериями и индикаторами оценки их достижения, отсутствует увязка между бюджетными и внебюджетными источниками на реализацию мероприятий, часто предполагаемые ассигнования на реализацию программ не соответствуют реально имеющимся и запланированным в законе об областном бюджете ресурсам.

В результате этого средства, выделяемые на подавляющее большинство областных целевых программ, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования органов исполнительной власти области и подведомственных им учреждений. Объемы средств, запланированные законом об областном бюджете, практически постоянно подвергаются изменениям, что доказывает нечеткость формулировок целей и результатов программ.

Кроме того, ряд проблем, решаемых программно-целевым методом, ориентирован на функции, не относящиеся к компетенции органов исполнительной власти области. В настоящее время ведется работа по внедрению порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ. Однако системного подхода к разработке и реализации среднесрочных программ ведомств не было.

 Концепция изменений

Количественную оценку функций и задач органов исполнительной власти Брянской области возможно связать с принятием перечня бюджетных услуг, в котором все ведомства будут представлены как исполнители конкретной бюджетной услуги. Исходя из того, что каждая услуга имеет определенный конечный результат и установленные параметры качества, можно будет определить необходимые функции и задачи ведомств, а также количественно оценить их в соответствии с оценкой потребности в услугах. Взаимосвязь функций ведомств и бюджетных услуг позволит избежать перепроизводства или дефицита услуг и, соответственно, оптимизировать бюджетные расходы по ним.

В отдельных ситуациях оптимальным вариантом бюджетного планирования может являться группировка бюджетных расходов в рамках среднесрочных целевых ведомственных программ, имеющих заданные количественные и качественные показатели результата. Такой подход позволит определить среднесрочные приоритеты деятельности ведомств и оперативно управлять планированием бюджетных расходов с учетом достигнутых программой промежуточных результатов.

Ведомственные целевые программы позволят обеспечить выделение приоритетов по вновь принимаемым и действующим обязательствам главных распорядителей средств областного бюджета.

 Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Internet ведомственных целевых программ).

На первом этапе реформирования планируется провести изучение, оценку, инвентаризацию и последующий анализ всех существующих функций и задач органов исполнительной власти области, определенных законодательством Российской Федерации и внутренними документами подведомственных им учреждений.

Дальнейшее объединение полученных данных с перечнем бюджетных услуг позволит на втором этапе установить количественные показатели для оценки результатов выполнения учреждениями своих функций. В дополнение к этому будет утвержден порядок разработки целевых ведомственных программ, учитывающий количественные показатели результативности, на основании чего будут выделяться бюджетные средства, а также корректировки предоставляемых ресурсов исходя из уровня достижения результатов.

На втором этапе реформирования планируется пересмотр существующих целевых программ ведомств с целью приведения их в соответствие с принятыми стандартами. Гибкий подход в планировании бюджетных расходов на основе промежуточных результатов должен стимулировать руководителей органов исполнительной власти области на дальнейшее повышение доли расходов, совершаемых в рамках ведомственных целевых программ. Это позволит обеспечить публикацию в средствах массовой информации и сети Internet ведомственных целевых программ.

 3.2.4. Повышение самостоятельности

 бюджетных учреждений (мероприятие В4)

Исходное состояние

Исходное состояние - нулевой уровень.

Действующая в регионе система бюджетирования, основы которой определены на федеральном уровне, не предполагает наличия у бюджетных учреждений права на самостоятельное распоряжение бюджетными средствами. Имеет место неэффективность такой жесткой административной системы в плане отсутствия гибкости и оперативности в принятии финансовых решений, а также отсутствия у руководителей бюджетных учреждений стимулов к более эффективному управлению бюджетными средствами. Это дает области значительный отрицательный экономический эффект из-за неточности бюджетного планирования.

Кроме того, в регионе отсутствует формализованная методика оценки прямого и косвенного финансового ущерба, причиняемого областному бюджету вследствие отсутствия у бюджетных учреждений права самостоятельно использовать средства.

 Концепция изменений

Решение вопроса повышения самостоятельности бюджетных учреждений в использовании предоставляемых средств зависит от норм, утверждаемых на федеральном уровне. В рамках реформирования бюджетного процесса и бюджетной сети на федеральном уровне реализуются следующие меры. Во-первых, разработаны и используются новые укрупненные экономическая и бюджетная классификации бюджетных расходов, что позволяет повысить самостоятельность при расходовании средств. Во-вторых, предлагается перевести бюджетные учреждения в новые организационно-правовые формы, обладающие большей самостоятельностью в вопросах использования средств.

Проблема повышения самостоятельности бюджетных учреждений при управлении полученными бюджетными средствами тесно связана с указанной выше проблемой разработки перечня бюджетных услуг, определения требуемого уровня качества услуг и получаемого конечного результата.

Учреждение, выступающее как поставщик бюджетной услуги, имеет утвержденный план достижения количественных результатов и бюджетный план расходов. Для того чтобы обязанности руководителя учреждения соответствовали его возможностям по выполнению заданных показателей, ему необходимо иметь возможность оперативного управления расходами. При этом руководитель несет ответственность за достижение заданного результата с использованием определенного количества финансовых и иных ресурсов.

Некоторая дополнительная самостоятельность руководителей учреждений может быть обеспечена за счет использования укрупненной бюджетной классификации расходов.

 Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - первый уровень (оценка финансовых издержек отсутствия у бюджетных учреждений права по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами за три последних отчетных года).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - второй уровень (утверждение основных требований к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг).

На первом этапе реформы планируется проведение анализа деятельности бюджетных учреждений на предмет возможности и целесообразности предоставления им бюджетной самостоятельности при условии достижения ими определенных итоговых показателей. Целесообразность предоставления финансовых прав учреждениям будет определяться на основе оценки возможных потерь от применения жесткой финансовой системы.

На втором этапе после утверждения перечня бюджетных услуг будут утверждены требования к результатам работы бюджетных учреждений как поставщиков бюджетных услуг, а также методика оценки выполнения бюджетными учреждениями установленных требований по качеству предоставляемых услуг и количественным показателям деятельности. Методика будет содержать требования о публикации полученных результатов в средствах массовой информации в целях повышения мотивации руководителей учреждений и соблюдения стандартов качества предоставляемых услуг.

Вместе с тем в настоящее время сложно прогнозировать возможность и вероятность какого-либо практического решения по вопросу финансовой самостоятельности бюджетных учреждений. Затрагиваются вопросы компетентности и мотивированности руководства учреждений, технического совершенства применяемого в бюджетной системе аппаратного и программного комплекса. Сложившаяся структура расходов в бюджетных учреждениях также не предполагает наличия заметных финансовых ресурсов, доступных для перераспределения.

Поэтому мероприятия по внесению изменений в законодательство с целью расширения полномочий руководителей учреждений по оперативному управлению бюджетными средствами будут реализованы на последующих этапах реформы.

 Альтернативы и риски

Основной альтернативой повышению бюджетной самостоятельности государственных учреждений является усиление централизации оперативного управления учреждениями. Рисками в этом случае будут размытие ответственности за конечный результат, рост бюрократического аппарата, снижение качества принимаемых решений. Рисками по основному варианту будут повышение квалификационных требований к руководителям учреждений, а также возможность использования бюджетных средств в личных целях.

Другой альтернативой может выступать сохранение действующего механизма функционирования бюджетных учреждений и финансирования их по затратному принципу. Однако здесь возникают риски распыления и возможной нехватки бюджетных средств для покрытия всех необходимых затрат.

 3.2.5. Использование среднесрочного

 финансового планирования (мероприятие В5)

Исходное состояние

Исходное состояние - второй уровень (утверждение обязательного порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона о бюджете на очередной финансовый год).

В регионе начата работа по организации перспективного финансового планирования. Проводится оценка и анализ причин отклонений фактических параметров доходов и расходов областного бюджета от запланированных.

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в Брянской области в 2005 году формируется перспективный финансовый план на три года. Перспективное финансовое планирование закреплено Постановлением администрации области от 24 мая 2005 г. N 345 "О разработке перспективного финансового плана Брянской области на 2006 - 2008 годы и проекта областного бюджета на 2006 год". Перспективный финансовый план формируется на основе прогноза социально-экономического развития области, который используется при формировании и утверждении бюджета. Формализованный порядок формирования перспективного финансового плана утвержден начальником финансового управления Брянской области. Данный порядок устанавливает последовательность этапов по формированию перспективного финансового плана, формы для заполнения исходных данных и окончательную структуру перспективного финансового плана.

Структура перспективного финансового плана приведена в таблице 1.

Таблица 1

 Перспективный финансовый план Брянской области

Показатели		2004  год	2005  год	Плановый период
				2006  год	2007  год	2008 год
Областной бюджет Доходы Расходы - всего в том числе межбюджетные трансферты из них: бюджетам других уровней бюджету БТФОМС Профицит (+), дефицит (-)
Брянский территориальный фонд обязательного медицинского страхования Доходы без межбюджетных трансфертов из федерального и областного бюджетов Доходы с учетом межбюджетных трансфертов из федерального и  областного бюджетов Расходы Профицит (+), дефицит (-) Государственный долг  Брянской области На начало года На конец года Справочно: Бюджеты муниципальных образований Доходы без  межбюджетных трансфертов Доходы с учетом  межбюджетных трансфертов Расходы Профицит (+), дефицит (-) Муниципальный долг Итого по бюджетной  системе Брянской  области Доходы Расходы Баланс Государственный и  муниципальный долг

 Концепция изменений

Основной целью совершенствования является повышение точности и детальности финансового планирования, а также превращение среднесрочного финансового плана в документ, определяющий и содержащий стратегические финансовые приоритеты развития региона.

Впоследствии считаем целесообразным публикацию в средствах массовой информации и на сайтах сети Internet среднесрочного финансового плана, показателей доходов и расходов по основным статьям бюджетной классификации.

Необходимо также отметить возможность многовариантности среднесрочного финансового планирования, которое определяет оптимистический и пессимистический варианты развития событий, а также ряд промежуточных вариантов, один из которых, вероятнее всего, будет наиболее реальным.

 Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году)).

Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Internet среднесрочного финансового плана и показателей доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации и объема долга не менее чем на три года)).

На первом этапе реформы планируется уточнение обязательного порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона об областном бюджете на очередной финансовый год и методики среднесрочного финансового планирования и ее утверждение нормативным актом.

На втором этапе планируется определить порядок публикации среднесрочных финансовых планов в средствах массовой информации и сети Internet.

На дальнейших стадиях реформирования планируется приблизить параметры областного бюджета на очередной финансовый год к параметрам среднесрочного финансового плана. Однако в ближайшей перспективе достижение точности прогнозирования в пределах десяти процентов погрешности от трехлетних планов выглядит нереалистичным. Причиной тому является нестабильность в экономической и политической жизни России и всего мира, невозможность с достаточной достоверностью просчитать доходную часть областного бюджета и определенные расходы, особенно связанные с возникновением форс-мажорных и чрезвычайных ситуаций.

Поэтому в таких условиях планируется уделять повышенное внимание планированию расходной части областного бюджета с условием наличия ряда обязательных или экономически необходимых расходных статей, в частности, на капитальное строительство и инфраструктуру.

 Альтернативы и риски

Основной альтернативой использованию механизмов среднесрочного финансового планирования может стать сохранение имеющегося в настоящее время состояния. Однако данная альтернатива неприемлема, поскольку она не соответствует концепции и подходам к реформированию региональных финансов. Данная альтернатива имеет риск неполного учета долгосрочных приоритетов развития региона в законах Брянской области об областном бюджете.

 3.3. Административная реформа

3.3.1. Внедрение процедур открытого конкурса

 на замещение государственных должностей (мероприятие С1)

 Исходное состояние

Исходное состояние - второй уровень (законодательное закрепление введения запрета в части назначения на государственные должности в обход конкурсных процедур).

В настоящее время статьей 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" закреплено поступление на гражданскую службу и замещение должностей гражданской службы по конкурсу. В развитие положений указанного Федерального закона принят Закон Брянской области от 16 июня 2005 г. N 46-З "О государственной гражданской службе Брянской области". Кроме того, действует Закон Брянской области от 10 июля 1997 г. N 18-З "О государственной службе в Брянской области" в части положений, не противоречащих двум указанным нормативным актам.

В соответствии с действующим законодательством конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должностей гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности государственной службы.

Для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы правовым актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия.

В состав конкурсной комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашенные органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.

Состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения.

Статьей 17 Закона Брянской области от 16 июня 2005 г. N 46-З "О государственной гражданской службе Брянской области" также закреплены приоритетные направления формирования кадрового состава государственной службы, в частности, применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении, содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе, формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование.

Статьей 19 Закона Брянской области от 16 июня 2005 г. N 46-З "О государственной гражданской службе Брянской области" закреплено понятие кадрового резерва и установлено, что кадровый резерв гражданской службы формируется на конкурсной основе для замещения должностей гражданской службы области. Впоследствии из кадрового резерва, сформированного на конкурсной основе, возможно назначение на должности гражданской службы.

Статьей 11 Закона Брянской области от 10 июля 1997 г. N 18-З "О государственной службе в Брянской области" закреплено понятие конкурса на замещение вакантной должности. Данной статьей также предусмотрено, что конкурс может проводиться в форме конкурса документов или конкурса-испытания.

В соответствии со статьей 11 Закона Брянской области от 10 июля 1997 г. N 18-З "О государственной службе в Брянской области" государственный служащий имеет право на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности.

При проведении конкурса документов конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, о замещении государственных должностей и другой трудовой деятельности.

Конкурс-испытание проводится конкурсной комиссией и может включать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности.

При проведении конкурса могут использоваться не противоречащие федеральным и областным законам, другим нормативным актам Российской Федерации и области методы оценки профессиональных и личностных качеств, включая индивидуальные собеседования, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей и полномочий по государственной должности, на замещение которой претендует кандидат.

Статьей 5 Закона Брянской области от 16 июня 2005 г. N 46-З "О государственной гражданской службе Брянской области" установлены квалификационные требования к должностям государственной службы Брянской области: к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения обязанностей.

Перечень свободных вакансий, замещение которых производится посредством открытого конкурса, публикуется в печатных средствах массовой информации. Однако перечень вакансий только недавно начал публиковаться в сети Internet.

В то же время информация о результатах конкурсов ни в средствах массовой информации, ни в сети Internet не публикуется.

 Концепция изменений

Несмотря на определенные достигнутые успехи и формальное закрепление в применении конкурсных процедур замещения вакантных должностей на государственной службе, необходимо поставить ряд задач, связанных с дальнейшим совершенствованием данной процедуры в целях подбора и найма наиболее квалифицированных и ответственных сотрудников на вакантные должности.

В частности, это касается повышения прозрачности принимаемых решений, то есть публикации в средствах массовой информации и на официальных сайтах данных о наличии вакантных должностей и результатов проведенных конкурсов.

Также необходимо внедрение современных технологий управления персоналом в части поиска и отбора сотрудников, наличия баз данных потенциальных кандидатов, в том числе и на должности топ-менеджеров, работы с кадровым резервом, оценки результатов работы персонала, обеспечения мотивации результатов труда.

 Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - пятый уровень (назначение в последнем завершенном году специалистов на вакантные государственные должности на конкурсной основе).

Планируемое состояние на второй этап - пятый уровень (назначение в последнем завершенном году специалистов на вакантные государственные должности на конкурсной основе).

На первом этапе реформы планируется принять поправки в нормативные документы области с целью закрепления обязательной процедуры публикации перечня вакансий и результатов конкурсов в средствах массовой информации и сети Internet, обязательной переаттестации персонала не реже чем раз в три года независимыми экспертами. По результатам реализации данных мероприятий прогнозируется обеспечить замещение вакантных должностей с применением процедуры конкурсного отбора для открытых вакансий.

Второй этап реформы призван обеспечить поддержание состояния, достигнутого на первом этапе, и дальнейшее совершенствование технологий управления персоналом.

 Альтернативы и риски

Основной альтернативой является сохранение ряда должностей, для которых не применяется процедура конкурсного набора сотрудников. В некоторых случаях это даже целесообразно для формирования команд и более эффективных рабочих коллективов. Например, это относится к должностям помощников, советников, непосредственно работающих в тесном контакте с конкретными руководителями.

Другой возможной альтернативой может быть формальное закрепление принципов конкурсного набора и фактическое их сведение к набору отдельных кандидатов по конкурсу документов среди заранее определенного круга лиц при отсутствии информации в СМИ и сети Internet. Однако данный подход является неприемлемым в рамках концепции и принципов реформирования региональных финансов.

Основными рисками данного мероприятия являются правильное определение функций подразделений и обязанностей каждой из должностей, квалификационных требований к кандидатам на замещение вакантных должностей. Чрезмерное завышение требований может иметь негативные последствия, связанные с возможным набором сотрудников, когда будут оставаться вакантными ряд должностей значительное время. Занижение требований приведет к низкой стартовой квалификации сотрудников и снижению качества предоставляемых бюджетных услуг.

 3.3.2. Повышение квалификации

 государственных служащих на регулярной основе (мероприятие С2)

 Исходное состояние

Исходное состояние - первый уровень (выявление основных сфер деятельности государственных служащих, требующих применения мер по повышению квалификации государственных служащих).

В настоящее время статьей 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" закреплено повышение квалификации гражданского служащего по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.

Статьей 17 Закона Брянской области от 16 июня 2005 г. N 46-З "О государственной гражданской службе Брянской области" определено, что одним из приоритетных направлений формирования персонала является профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами профессионального развития государственных служащих.

Базовым учреждением для реализации программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих на регулярной основе определен филиал в г. Брянске Орловской региональной академии государственной службы (ОРАГС).

Организация и проведение профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в Брянском филиале ОРАГС осуществляется на основе постоянного и тесного взаимодействия с администрацией области, органами исполнительной власти региона, Брянской областной Думой.

Деятельность по профессиональному развитию государственных и муниципальных служащих области предусматривает следующие направления:

во-первых, это профессиональная подготовка по специальностям "Государственное и муниципальное управление", "Финансы и кредит", "Менеджмент организации", "Юриспруденция"; во-вторых, это профессиональная переподготовка по программам, разработанным Брянским филиалом ОРАГС, организация постоянно действующих курсов повышения квалификации по различным направлениям деятельности государственных и муниципальных служащих и семинаров по актуальной в регионе проблематике.

Необходимо отметить, что отсутствует утвержденный порядок, перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной финансовый год, не публикуются в средствах массовой информации и сети Internet материалы по повышению квалификации государственных служащих.

С момента открытия Брянского филиала ОРАГС в нем прошли обучение 1586 государственных и муниципальных служащих.

 Концепция изменений

Анализ качественного состава государственных и муниципальных служащих области показывает, что большая часть работников органов государственной власти и органов местного самоуправления до настоящего времени не имеет специального образования или получила его достаточно давно, поэтому возможность пройти переподготовку или повышение квалификации является сильным мотивирующим фактором для государственных и муниципальных служащих.

Значительная часть служащих, не имеющих образования по специальности "Государственное и муниципальное управление" или профильного образования в соответствии со спецификой выполняемой работы, старше указанного возраста.

Реформирование системы повышения квалификации государственных и муниципальных служащих проводится в соответствии с реформированием государственного и муниципального управления и принятыми нормативными актами и включает в себя внедрение новых образовательных технологий, разработку учебных программ в соответствии с потребностями органов государственного и муниципального управления.

Для привлечения целеустремленных и квалифицированных специалистов на государственную и муниципальную службу необходимо широкое освещение учебных программ в средствах массовой информации с пояснениями и комментариями о составе программ и получаемой слушателями квалификации.

Кроме того, администрация области считает необходимым дальнейшее тесное сотрудничество с Брянским филиалом ОРАГС и профильную переподготовку персонала в отраслевых центрах.

 Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Internet перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной финансовый год).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (организация курсов повышения квалификации не реже чем раз в три года, не менее чем для 50% работников).

На первом этапе реформы планируется дальнейшее развитие и улучшение программ повышения квалификации, разработка новых учебных курсов в соответствии с потребностями госучреждений, также введение процедуры публикации учебных программ, по которым проводится обучение госслужащих, в печатных и электронных средствах массовой информации.

Второй этап реформы должен привести к практическим результатам, достигнутым в процессе развития и совершенствования учебных программ и возможностей для их прохождения сотрудниками госучреждений. К концу второго этапа ожидается, что не менее 20% сотрудников будут регулярно проходить курсы повышения квалификации не реже чем раз в три года.

Результатом совершенствования программы должно стать дальнейшее улучшение качества бюджетных услуг, а также развитие кадрового потенциала области.

 Альтернативы и риски

Альтернативным решением может явиться минимизация расходов на обучение и повышение квалификации государственных служащих и повышение уровня компетентности сотрудников за счет ускорения ротации кадров, привлечения более квалифицированных работников, способных находить новые пути решения имеющихся проблем, путем улучшения материального стимулирования работников.

Данный вариант характеризуется достаточно высокими финансовыми рисками, так как в настоящее время в областном бюджете отсутствуют свободные средства на значительное увеличение оплаты труда государственным гражданским служащим. Ротация кадров имеет незначительный риск, связанный с адаптацией вновь принятых сотрудников в новой сфере деятельности и возможным влиянием на них имеющихся результатов работы.

Другой альтернативой может стать использование образовательных программ, уже применяемых в других регионах Российской Федерации. В этом случае возникает риск их несоответствия актуальным проблемам области, их непринятие как среди потенциальных студентов, так и руководства учреждений.

Кроме того, основным риском определенного варианта реформирования является сложность и трудоемкость составления реально востребованной областью учебной программы, а также риски нестабильного финансирования обучающих мероприятий. Однако решение данной проблемы возможно при тесном взаимодействии с Брянским филиалом ОРАГС.

 3.4. Реформирование государственного

 сектора экономики

3.4.1. Сокращение бюджетных средств,

 предоставляемых негосударственным организациям

 (за исключением организаций социальной сферы) (мероприятие D1)

Исходное состояние

Исходное состояние - первый уровень (инвентаризация фактически производимых бюджетных расходов на поддержку негосударственных организаций (в том числе средств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), гарантий, налоговых льгот) за последние три отчетных года).

 Бюджетные кредиты

В настоящее время бюджетные кредиты юридическим лицам - негосударственным организациям из средств областного бюджета не предоставляются.

 Государственные гарантии

В настоящее время процедура предоставления государственных гарантий не формализована. Вместе с тем статьей 7 Закона Брянской области от 19 августа 1996 г. N 29-З "Об инвестиционной деятельности, налоговых льготах и гарантиях инвесторам на территории Брянской области" предусмотрено предоставление администрацией области государственных гарантий инвесторам на конкурсной основе согласно постановлению администрации области. При этом вносятся необходимые изменения в Закон Брянской области об областном бюджете на текущий финансовый год (приложение, содержащее перечень предоставленных государственных гарантий Брянской области). По состоянию на 1 января 2005 года объем долга по государственным гарантиям, предоставленным Брянской областью, составил 437162,5 тыс. рублей, что на 293383 тыс. рублей выше аналогичного показателя на 1 января 2004 года (143779,5 тыс. рублей). По состоянию на 1 июля 2005 года объем долга по государственным гарантиям, предоставленным Брянской областью, составил 447016,5 тыс. рублей и увеличился на 9854 тыс. рублей, или 2,3%.

 Субсидии

В настоящее время основной целью выдачи субсидий является стимулирование развития деловой активности хозяйствующих субъектов на территории области. В области существует три формы предоставления субсидий предприятиям:

1. Субсидирование процентных ставок по кредитам, полученным в коммерческих банках, на реализацию инвестиционных проектов и пополнение оборотных средств. Субсидии предоставляются заемщикам ежемесячно в пределах средств областного бюджета в размере двух третьих ставки рефинансирования Банка России, действующей на дату предоставления кредита, при условии уплаты заемщиками суммы кредита и начисленных процентов в соответствии с графиками погашения кредита и уплаты процентов, заверенными банками.

План расходов областного бюджета на реализацию инвестиционных проектов и пополнение оборотных средств - субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам на 2004 год предусмотрен в объеме 15000 тыс. рублей. Фактически за указанный отчетный период расходы профинансированы в сумме 13572 тыс. рублей. Кассовые расходы по субсидиям составили 13570,9 тыс. рублей. Невыполнение плана связано с поступлением заявок от предприятий на возмещение части затрат по уплате процентов по кредитам, не соответствующим требованиям законодательных и нормативных актов области о финансировании названного вида затрат.

В первом полугодии 2005 года на реализацию инвестиционных проектов и пополнение оборотных средств (субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам) предусмотрено 10831 тыс. рублей. Кассовые расходы составили 4567,9 тыс. рублей. Невыполнение плана объясняется поступлением заявок от предприятий на возмещение части затрат по уплате процентов по кредитам, не соответствующим требованиям законодательных и нормативных актов области о финансировании указанного вида затрат.

2. Субсидирование из областного бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях сельскохозяйственными товаропроизводителями и организациями агропромышленного комплекса Брянской области. Размер субсидий установлен из расчета двух третьих ставки рефинансирования Банка России, действующей на дату предоставления кредита, при условии уплаты заемщиками начисленных процентов в соответствии с кредитными договорами, заключенными на срок не более 12 месяцев.

В 2004 году предприятиями и организациями АПК Брянской области были представлены к субсидированию за счет средств областного бюджета кредиты на сумму 205,8 млн. рублей, в том числе сельхозтоваропроизводителями - 101,9 млн. рублей, перерабатывающими предприятиями - 51,9 млн. рублей, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами - 12,0 млн. рублей, ГУП "Брянская областная продовольственная корпорация" - 40,0 млн. рублей. В первом полугодии 2005 года расходы на субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях составили 8523,2 тыс. рублей.

3. Субсидирование затрат сельхозтоваропроизводителей на страхование урожая сельскохозяйственных культур. Субсидии предоставляются сельскохозяйственным товаропроизводителям, включая крестьянские (фермерские) хозяйства (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица), занимающимся производством продукции растениеводства, в виде компенсации 25% уплачиваемого страхового взноса по договору страхования сельскохозяйственных культур, заключенному ими со страховыми организациями, имеющими лицензию на проведение данного вида страхования.

В 2004 году ассигнования на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур в сумме 68,6 тыс. рублей исполнены в полном объеме. Пятью хозяйствами Почепского района и СПК "Аленовский" Унечского района застрахован урожай яровых зерновых и зернобобовых культур на площади 1,702 тыс. га. Сумма страховых взносов, уплаченных сельхозпредприятиями, составила 274,2 тыс. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета субсидии в размере 50% - 137,1 тыс. рублей, за счет средств областного бюджета в размере 25% - 68,6 тыс. рублей.

В первом полугодии 2005 года средства на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур не предоставлялись.

На каждый из указанных видов субсидирования разработаны и ежегодно утверждаются законами положения, регламентирующие расходование средств на эти цели.

Кроме того, в регионе реализуется областная целевая программа "Государственная поддержка малого предпринимательства Брянской области на 2004 - 2006 годы". В 2004 году на проведение соответствующих мероприятий было запланировано 257 тыс. рублей (согласно Постановлению Брянской областной Думы от 25.11.2004 N 3-1517 "О согласовании изменений в программные мероприятия и размеры их финансирования на 2004 год областной целевой программы "Государственная поддержка малого предпринимательства в Брянской области на 2004-2006 годы"). В 2004 году фактически главным распорядителем средств - комитетом по экономической политике Брянской области было направлено на реализацию программы 239 тыс. рублей. В первом полугодии 2005 года запланировано 131 тыс. рублей, фактически было направлено на реализацию программы 31,5 тыс. рублей.

 Налоговые льготы

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации в настоящее время налоговые льготы предоставляются только отдельным категориям налогоплательщиков. Основанием предоставления налоговых льгот являются Законы Брянской области от 19 августа 1996 г. N 29-З "Об инвестиционной деятельности, налоговых льготах и гарантиях инвесторам на территории Брянской области", от 27 ноября 2003 г. N 79-З "О налоге на имущество организаций", от 26 ноября 2004 г. N 73-З "О понижении ставки налога на прибыль организаций для отдельных категорий налогоплательщиков", причем данные нормативные акты входят в блок инвестиционного законодательства региона.

 Концепция изменений

Необходимо продолжить практику формализации процедур предоставления всех форм бюджетной поддержки негосударственным предприятиям и сокращение практики неформализованного предоставления бюджетных средств.

Политика администрации области в данном вопросе должна быть направлена на поддержку отдельных отраслей экономики с целью максимально эффективного использования средств, запланированных в областном бюджете.

В целях повышения прозрачности системы предоставления бюджетной поддержки и повышения ее эффективности необходимо формализовать и закрепить нормативными правовыми актами процедуры предоставления всех форм поддержки, в частности государственных гарантий.

Для усиления общественного контроля за расходованием бюджетных средств и освещения политики администрации области по вопросам развития социально значимых отраслей экономики планируется утвердить процедуру обязательной публикации данных по предоставляемой негосударственным предприятиям бюджетной поддержке в средствах массовой информации и сети Internet.

 Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение порядка предоставления бюджетных средств негосударственным организациям).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Internet объема бюджетных средств, предоставляемых негосударственным организациям).

На первом этапе реформы предполагается принятие закона Брянской области, который будет регламентировать вопросы предоставления бюджетных средств негосударственным организациям (за исключением организаций социальной сферы).

Второй этап реформы будет связан с дополнением указанного закона перечнем отраслей экономики, для которых запрещается предоставление средств из областного бюджета. Также начнется практическое применение нормативной базы, включая публикацию информации об объемах предоставленных бюджетных ресурсов в средствах массовой информации и сети Internet.

Результатом второго этапа должно стать дальнейшее сокращение объемов предоставляемых бюджетных средств ниже уровня 3% от расходов областного бюджета.

 Альтернативы и риски

Альтернативой концепции перехода является усиление роли государства в поддержке предприятий области. Смысл использования средств бюджетной поддержки заключается в стимулировании развития предприятий, снижении для предприятий стоимости ресурсов для развития. Следствием этого должно стать развитие налоговой базы региона, однако в данном случае происходит перекладывание части рисков юридических лиц на государство. Таким образом, при реализации альтернативы расходы и риски бюджета будут увеличиваться по мере роста объемов предоставленных средств и выданных гарантий. При этом будет снижаться мотивация руководителей проектов на точный и детальный расчет проекта и его эффективную реализацию. Для обеспечения эффективного контроля за использованием бюджетных средств потребуется значительное увеличение численности персонала финансового управления Брянской области, что тоже неприемлемо.

Основным риском сокращения бюджетной поддержки предприятий области является снижение экономической активности и налоговой базы областного и местных бюджетов. Поэтому политика сокращения объемов прямой бюджетной поддержки должна компенсироваться повышением ее эффективности и повышением роли мероприятий по поддержанию общего благоприятного экономического и инвестиционного климата.

 3.4.2. Повышение уровня платежей населения

 за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема

 социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения (мероприятие D2)

 Исходное состояние

Исходное состояние - первый уровень (оценка действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, в том числе из местных бюджетов, за последние три отчетных года).

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства на территории области осуществляется в соответствии с региональной программой "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Брянской области на 1999 - 2010 годы".

Одним из основных мероприятий, направленных на перевод жилищно-коммунального хозяйства на режим безубыточного функционирования при условии социальной защиты малообеспеченных слоев населения, стало введение оптимальной модели расчетов платежей населения за жилищно-коммунальные услуги.

В целях обеспечения единой политики по сбору и обработке платы за жилье, коммунальные услуги, погашения кредиторской задолженности за потребленные газ и электрическую энергию Постановлением администрации области от 27 мая 1999 г. N 239 "О создании единой системы сбора и обработки платежей населения за жилищно-коммунальные услуги в области" создан единый расчетно-кассовый центр. Внедрение этой системы, перевод платежей на единый платежный документ, независимо от ведомственной принадлежности жилищного фонда и поставщиков услуг, позволило довести уровень собираемости платежей населения до 97%, проводить расщепление платежей между поставщиками коммунальных услуг, обеспечило прозрачность и ежедневную информацию о состоянии расчетов по каждому муниципальному образованию и в целом по области.

Обеспечение полной и своевременной оплаты энергоресурсов стало условием выполнения принятых администрацией области обязательств по погашению кредиторской задолженности потребителей, финансируемых из областного и муниципальных бюджетов. По состоянию на 1 января 2005 года кредиторская задолженность прошлых лет была погашена в полном объеме и составляла суммы текущего потребления.

В условиях завершения перехода к 100-процентной оплате населением коммунальных услуг возрастает актуальность усиления адресной социальной помощи населению и совершенствования механизмов ее предоставления.

В настоящее время социальная поддержка осуществляется путем предоставления льгот и субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. В целях совершенствования системы мер социальной защиты и повышения эффективности адресной социальной поддержки населения при предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в области принято решение о передаче функций предоставления гражданам субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг в органы социальной защиты населения.

Подготовлен проект постановления администрации области о порядке перехода перечисления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на персонифицированные социальные счета.

В настоящее время в Брянской области действует региональный стандарт уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги 90% при федеральном стандарте 100%. Фактически доля платежей населения за жилищно-коммунальные услуги составляет 73,8%. Так, стоимость жилищно-коммунальных услуг в месяц по состоянию на 1 июля т.г. составляла 27,3 рубля на 1 кв. метр жилой площади. Потери бюджета в связи с этим оцениваются в объеме около 1 млрд. рублей. При этом имеет место недостаточное освоение субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг. В бюджетах не всех муниципальных образований заложены в полном объеме дотации на разницу между региональным и фактически действующими на территориях муниципальных образований стандартами.

 Концепция изменений

Цель проводимых реформ заключается в построении прозрачной и эффективной системы оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства, основанной на 100-процентной оплате услуг всеми категориями потребителей. При этом предусматривается:

переход от отраслевой к адресной выплате льгот и субсидий с созданием системы социальных счетов граждан, на которые будут перечисляться все виды социальной помощи государства, в том числе льготы и субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг;

принятие мер, стимулирующих установку приборов учета горячей и холодной воды в каждой квартире; граждане должны платить за фактически потребленные услуги, а не за расчетные;

разработка предложений по усилению ответственности за несвоевременную оплату потребленных жилищно-коммунальных услуг и их хищение;

применение механизма материальной заинтересованности работников управляющих компаний за полноту уплаты населением потребленных жилищных и коммунальных услуг, сохранность имущества и товарно-материальных ценностей.

 Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение возможности использования субвенций муниципальными образованиями в случае экономии полученных субвенций на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Internet установленного фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию).

На первом этапе реформы планируется усовершенствовать методику предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению адресных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг и утвердить возможность использования субвенций муниципальными образованиями на другие приоритетные направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства.

На втором этапе планируется сохранение состояния, достигнутого на первом этапе. Дальнейшие действия предполагают публикацию в средствах массовой информации и на сайтах сети Internet информацию об установленном фактическом уровне платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги в разрезе каждого муниципального образования. Это позволит населению быть информированным об уровне платежей за услуги жилищно-коммунального хозяйства и мотивирует неплательщиков к погашению задолженности через общественное порицание.

 Альтернативы и риски

Альтернативой концепции является сохранение действующей системы, что является нецелесообразным в рамках перехода области на бюджетирование, ориентированное на результат, основным принципом которого является соответствие затраченных ресурсов достигнутому результату. Кроме того, сохранение действующей системы приведет к дальнейшему неэффективному выделению бюджетных средств на дотирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

Риском данного мероприятия является возможность недостаточно точного расчета объема передаваемых субвенций по единой формуле, что может привести к неэффективному использованию бюджетных средств.

Также риском может стать недовольство населения 100-процентным стандартом и высокими тарифами на услуги жилищно-коммунального хозяйства при недостаточно высоком уровне средней заработной платы, что может привести к возникновению социальной напряженности в регионе.

 3.4.3. Перевод натуральных льгот в денежную

 форму на адресной основе (мероприятие D3)