"Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования" (Алексеев В.А.) ("Волтерс Клувер", 2007)

свободы в распоряжении ими, упрощение производства по приобретению их, приближение места совершения актов о недвижимых имениях к населению, устранение неформальной собственности" <3>. Основными принципами предложенного порядка назывались:
--------------------------------
<1> Права на недвижимое имущество в России исторически именовались вотчинными правами.
<2> См.: Гражданское уложение. Книга третья. Вотчинное право: Проект. СПб., 1902.
<3> Проект вотчинного устава // "Ж.М.Ю.". 1899. N 1. С. 4.
а) "начало внесения" - совершение записи прав собственности, ограниченных прав в крепостную книгу;
б) публичность (гласность) - признание вотчинных книг гласными и, соответственно, доступными для ознакомления с ними всех заинтересованных лиц;
в) бесповоротность - признание прав, приобретенных на основании записи в вотчинных книгах, бесповоротными <1>;
--------------------------------
<1> Однако бесповоротность в соответствии со ст. 8 проекта Устава не распространялась на права, приобретенные по возмездной сделке либо недобросовестным приобретателем.
г) достоверность и полнота - точное указание в вотчинных книгах всего объема вносимых в нее прав и обременений и признание их достоверными;
д) принцип старшинства - предполагалось, что первоочередность в ограничении и обременении прав собственности на недвижимость определяется временем внесения записи в вотчинную книгу.
Проектом Вотчинного устава предусматривалось введение института вотчинных книг, куда вносились записи о правах на недвижимость и сделок с ней и которые являлись единственным источником сведений о правовом положении каждого объекта недвижимости. Проект предполагал обязательную первичную регистрацию прав посредством записи в крепостную книгу в следующих случаях: при отчуждении недвижимости, ее залоге; при совершении сделок с недвижимым имуществом, требующих согласно закону совершения крепостного акта; при производстве межевания земли в порядке, установленном межевыми законами.
Запись вносилась на основании заявления собственника при удостоверении его прав на это имущество, предоставлении сведений об ограничениях и обременениях на него.
Авторы проекта предусмотрели создание специальных учреждений - "Вотчинных установлений", в ведении которых сосредоточивалось все производство по ведению вотчинных книг, внесение в них записей о правах на недвижимость и сделок с ней, а также совершение вотчинных актов.
К сожалению, вполне адекватные принципы проекта Вотчинного устава так и не были воплощены в действующих нормативных актах. Нужно отметить, что многие положения проекта Вотчинного устава по своей определенности и последовательности выгодно отличаются от современного российского законодательства о регистрации прав на недвижимость.
Таким образом, на основе анализа исторического опыта мы можем прийти к выводу, что само по себе придание публичности правам на недвижимое имущество является объективной необходимостью везде, где хотя бы в самом ограниченном виде существует рынок недвижимости, то есть такая ситуация, при которой есть возможность перехода права собственности от одного лица к другому.
Причиной такого положения, по мнению автора, являются объективные признаки недвижимых вещей. В отличие от движимых вещей, переход прав на которые по общему правилу связан с их физическим перемещением от одного лица к другому, для недвижимости такая возможность полностью исключена. Поэтому изменение прав на недвижимость всегда выступает в документальной форме и только так и может происходить. А при таком положении всегда должно существовать некое третье лицо, призванное фиксировать данный документооборот и контролировать его осуществление. Такая необходимость связана еще и с тем, что в отличие от движимых вещей, срок службы большинства из которых весьма ограничен, объекты недвижимости существуют весьма длительное время, а существование такого объекта как земельный участок, является фактически вечным. В этих условиях именно государство становится тем третьим для участников рынка лицом, которое, с одной стороны, фиксирует все изменения прав на соответствующий объект, а с другой стороны, выступает держателем правовой истории каждого объекта недвижимости.
Не менее яркой иллюстрацией положения о том, что придание публичности гражданскому обороту недвижимости является закономерностью там, где этот оборот существует, стал период развития права после октября 1917 г.
Декретом ВЦИК Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов от 27 января 1918 г. была отменена всякая собственность на землю и запрещен переход не только земельных участков, но и прав пользования ими от одного лица к другому. Иными словами, полностью запрещался гражданский оборот участков земли. Само понятие "недвижимое имущество" упразднялось, в итоге, понятие "недвижимость" в советский период развития гражданского права не находило правового закрепления вплоть до 1990 г. Сама земля и другие объекты, относившиеся ранее к недвижимому имуществу, были объявлены достоянием государства и исключены из "частного оборота". Соответственно, отсутствовала необходимость и в существовании регистрационной системы.
Однако, несмотря на то что регистрационная система в сегодняшнем ее понимании отсутствовала, нормы о регистрации прав на недвижимое имущество существовали в той мере, в которой оборот недвижимого имущества допускался законом.
Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. под страхом недействительности устанавливал необходимость нотариального удостоверения с последующей регистрацией в коммунальном отделе сделок купли-продажи строений.
В Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. (далее - ГК РСФСР 1964 г.) аналогичный порядок предусматривался для договоров купли-продажи (ст. 239), мены (ст. 255) и дарения (ст. 257) при условии, что предметом их были жилой дом или дача, расположенные в городе, рабочем, курортном или дачном поселке, и по крайней мере одной стороной выступал гражданин. Аналогичное требование предъявляла ст. 195 указанного Кодекса к договору залога жилого дома, а ст. 201 предписывала регистрировать прекращение залога. Статьи же 135 и 197 устанавливали, что право собственности и право залога по договорам, подлежащим регистрации, возникает с момента такой регистрации.
Это положение было вполне естественным, поскольку согласно законодательству, действовавшему в тот период, только индивидуальный дом или его часть могли быть объектом личной собственности гражданина и, соответственно, предметом сделок, связанных со сменой собственника. Практически все остальные объекты недвижимости находились главным образом в государственной собственности, переход объектов недвижимости из владения одного юридического лица к другому не был связан с изменением собственника, им оставалось государство. Поэтому фиксация этих процессов носила характер внутреннего учета собственником своего имущества и не нуждалась в специальной регистрации.
По утверждению М.И. Брагинского, "применительно к сделкам с недвижимостью государственная регистрация играла в значительной мере роль определенного придатка к их нотариальному удостоверению" <1>.
--------------------------------
<1> Брагинский М.И. Комментарий к Закону РФ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". М., 1998. С. 4.
Начало коренному изменению ситуации в данной области положил Закон СССР "О собственности в СССР" <1>. Этот Закон впервые в ст. 7 провозгласил членов кооперативов, образованных для создания объектов недвижимости (жилищно-строительных, дачно-строительных, гаражно-строительных) собственниками предоставленных им в пользование объектов (квартир, дачных домов, гаражей) при условии полной выплаты ими паевых взносов.
--------------------------------
<1> См.: Закон СССР от 6 марта 1990 г. (с послед. изм.) // ВВС СССР. 1990. N 11. Ст. 164 (не применяется).
Эту же норму в ст. 13 продублировал Закон РСФСР "О собственности в РСФСР". Часть 1 п. 4 ст. 2 этого Закона содержала перечень объектов права собственности, среди которых назывались предприятия, имущественные комплексы, здания и сооружения, земельные участки. Собственность на земельные участки получила закрепление в п. 2 ст. 6, на строения - в п. 1 ст. 13 Закона <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. (с послед. изм.) // Ведомости СНД РСФСР. 1990. N 30. Ст. 164 (утратил силу).
В принятых в 1991 г. Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (далее - Основы гражданского законодательства) впервые после длительного перерыва появились нормы, делящие имущество на движимое и недвижимое <1>.
--------------------------------
<1> См.: Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Утверждены 31 мая 1991 г. ВС СССР // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 26. Ст. 733.
Новым этапом в расширении круга собственников объектов недвижимости стал Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" <1>. Параллельно развивавшееся законодательство о приватизации предприятий вовлекло в сферу рыночных отношений здания, сооружения, помещения нежилого назначения и земельные участки <2>.
--------------------------------
<1> Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1541-1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959 (не действует).
<2> См.: Закон РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 14 октября 1992 г. N 1230 "О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду"; Указ Президента РФ от 29 декабря 1991 г. N 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий"; Указ Президента РФ от 25 марта 1992 г. N 301 "О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий".
Таким образом, к концу 1994 г. в число объектов недвижимого имущества, на которые могла существовать частная (негосударственная) собственность, вошли практически все виды недвижимого имущества - от отдельных жилых и нежилых помещений до земельных участков.
Очевидно, любой период реформ отличает такое состояние законодательства, при котором фактическая фиксация глобальных социально-экономических изменений происходит раньше, чем возникают нормы, призванные "обслуживать" вновь возникшие отношения. Именно так произошло и с недвижимостью. Сложилась ситуация, при которой объективно существовавшая практически новая сфера рыночных отношений не получила адекватной системы правового регулирования. И негативные последствия создавшегося положения не замедлили сказаться. Отсутствие механизмов гарантий прав собственников недвижимости и контроля государства привели к весьма высокому уровню правонарушений в данной области. Рынок недвижимости, по оценкам специалистов правоохранительных органов и криминологов, стал одной из наиболее криминогенных сфер. Отсутствие совершенных и действенных механизмов гарантий прав на недвижимость со стороны государства являлось одним из основных факторов, тормозящих инвестиционный процесс, привлечение российских и иностранных инвестиций в развитие недвижимости.
Указанные обстоятельства сделали проблему регистрации прав на недвижимость одной из наиболее актуальных проблем правового регулирования, которая приобрела существенное экономическое и политическое значение.
Необходимость решения данной проблемы находила отражение в законодательстве России, которое совершенствовалось.
Изменения, внесенные в Жилищный кодекс РСФСР, приравняли по правовому режиму квартиру, находящуюся в собственности гражданина, к собственному дому (его части) <1>. Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" <2> в ч. 3 ст. 6 установил, что "частная собственность на недвижимость или ее часть в жилищной сфере подлежит регистрации в местной администрации". Статья 7 Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" установила, что право собственности на приватизированное жилье возникает с момента регистрации договора в исполнительном органе местного Совета народных депутатов.
--------------------------------
<1> См.: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1552-1 (утратил силу).
<2> См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 3. Ст. 99.
Регистрация документов о правах на земельные участки в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. <1> относилась к компетенции местных советов. К концу 1992 г. функции по осуществлению регистрации договоров купли-продажи земельных участков были переданы соответствующим земельным комитетам. При этом было определено, что право собственности на земельный участок переходило к покупателю с момента регистрации договора. Указ Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" <2> установил, что каждому собственнику земельного участка должно выдаваться свидетельство на право собственности на землю, подлежащее регистрации в регистрационной (поземельной) книге, таким образом уточнялся порядок регистрации права собственности на земельные участки. Следовательно, как отмечает М.И. Брагинский, в начальный период формирования рынка недвижимости его государственная регистрация оказалась расчлененной не только по объектам, но и по территориям <3>.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768 (утратил силу).
<2> См.: Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 44. Ст. 4191 (утратил силу).
<3> См.: Брагинский М.И. Указ. соч. С. 3.
В итоге в конце 1993 г. была предпринята первая попытка совмещения государственной регистрации всех видов недвижимости в одном органе. Функции по регистрации предполагалось передать в ведение Российского комитета по земельным ресурсам. Согласно Указу Президента РФ "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" <1>, в той же поземельной книге подлежали регистрации не только документы о правах на земельные участки, но и правоустанавливающие документы в отношении прочно связанной с земельными участками недвижимости.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г. N 2130 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 50. Ст. 4868 (утратил силу).
Гражданский кодекс РФ <1> впервые включил не отдельные положения о государственной регистрации прав на некоторые объекты недвижимости, а систему норм как в первой, так и во второй части, призванную определить обязательность и правовое значение регистрации прав на объекты недвижимости.
--------------------------------
<1>