"Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации" (постатейный) (под ред. А.А. Ялбулганова)

Подготовлен для системы
ЛЕСНОЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 13.05.2008 N 66-ФЗ,
от 22.07.2008 N 141-ФЗ, от 22.07.2008 N 143-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ,
от 14.03.2009 N 32-ФЗ, от 17.07.2009 N 164-ФЗ,
от 27.12.2009 N 365-ФЗ)
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные принципы лесного законодательства
Комментарий к статье 1
Статья 1 комментируемого Кодекса получила наименование "Основные принципы лесного законодательства", а сама статья начинается с формулировки, что "лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на следующих принципах...". Такой подход предполагает, что законодатель имеет в виду просто принципы, а не правовые принципы, если само лесное законодательство основывается на названных принципах, которые также можно назвать общими принципами, характерными для человеческого общества, и следование им означает цивилизованное в нашем случае использование леса для общего блага. Правовой принцип здесь рассматривается как частная разновидность принципа. Однако это не исключает возможность сформулировать правовые принципы, основываясь на нормах лесного законодательства или в их совокупности, которые, следовательно, можно будет сузить, назвав их принципами лесного законодательства. Все перечисленные принципы соответствуют международным принципам, сформулированным в многочисленных конвенциях и соглашениях по охране окружающей природной среды, включая документы конференций, в т.ч. Рио-де-Жанейрской. Заметим, что данный Лесной кодекс РФ следует обозначенным в статье 1 принципам, но понятно, что отчасти они приобретают декларативный характер и им часто правоприменительные и другие государственные органы не следуют или просто ими пренебрегают. Очевидные проблемы - браконьерская вырубка лесов, игнорирование мероприятий по воспроизводству лесов (теми, кто должен этим заниматься или осуществлять государственный надзор), а далее просто пойдем от противного к перечисленным принципам (кто сомневается, рекомендую для начала хотя бы почитать периодическую печать и не обязательно специальную, типа "Лесной газеты"):
- отсутствие устойчивой политики и государственных подходов к управлению лесами, сохранению биологического разнообразия лесов, повышению их потенциала;
- отсутствие государственной политики по сохранению средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;
- нецелевое и нерациональное использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов и т.д.
Статья 2. Лесное законодательство
Комментарий к статье 2
Комментируемая статья описывает систему источников правового регулирования лесных отношений. Сразу же обращает на себя внимание несоответствие названия статьи и ее содержания. В статье, названной "Лесное законодательство", собственно лесному законодательству посвящена лишь одна часть из шести. Остальные части комментируемой статьи посвящены не лесному законодательству, а различным подзаконным актам, регулирующим лесные отношения. Таким образом, статью исходя из ее содержания следовало бы назвать "Лесное законодательство и иные правовые акты, регулирующие лесные отношения". Отмеченное несоответствие следует отнести к существенным недочетам юридико-технического характера, подлежащим устранению в процессе дальнейшей работы над лесным законодательством.
В части первой комментируемой статьи содержится определение лесного законодательства, под которым понимаются Лесной кодекс Российской Федерации, иные федеральные законы, регулирующие лесные отношения, а также законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют лесные отношения на региональном уровне и принимаются в соответствии с актами федерального лесного законодательства. Такое определение лесного законодательства нуждается в некоторых комментариях.
1. Законодатель при определении лесного законодательства пошел по пути понимания законодательства в узком (собственном) смысле.
Еще с советских времен в юридической науке обозначился двоякий подход к самому понятию "законодательство". Различали законодательство в широком и узком смысле слова. Под законодательством в широком смысле понималась внешняя форма выражения объективного права, совокупность актов, с помощью которых воля народа становится общеобязательной. Иными словами, понятием "законодательство" охватывались различные юридические акты, издаваемые уполномоченными государственными органами и устанавливающие нормы права. В их число входили не только законодательные акты, но и многочисленные подзаконные акты.
Под законодательством в узком (собственном) смысле понимались только законы, т.е. нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, принимаемые законодательными органами.
Практически на всем протяжении советского периода истории отечественного права законодательство понималось расширительно. Это объяснялось сразу несколькими причинами, при этом два обстоятельства являются, на наш взгляд, важнейшими.
Во-первых, господствовавшая в то время доктрина "всевластья Советов" предполагала концентрацию законодательных и исполнительно-распорядительных полномочий у этих органов государственной власти. Отстаивалась концепция полновластья Советов ("Вся власть - Советам!"), принцип разделения властей признавался буржуазным и чуждым советскому государственному строительству. Считалось, что различия между законодательством в широком и узком смысле представляют исключительно научный интерес и не востребованы в практике законотворчества и правоприменения.
Во-вторых, на протяжении длительного периода советской истории в системе государственных органов одновременно сосуществовало сразу несколько органов, наделенных правом принимать акты законодательного характера (до принятия Конституции СССР 1936 г. к числу законодательных органов относились Съезд Советов, Центральный исполнительный комитет и Совет Народных Комиссаров, а в первые годы советской власти, вплоть до 1920 г., законодательствовали и наркоматы). Очевидно, что вторая причина напрямую была связана с первой и являлась ее следствием.
В 1990-е годы практика законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определению законодательства был обозначен уже в первой части Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ.
В пункте 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство определено как совокупность самого Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения. Примечательно, что сама статья 3 называется "Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права". Законодатель в п. п. 3, 4 и 7 предусматривает возможность принятия Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными министерствами нормативных актов, регулирующих гражданские отношения. Однако такие нормативные правовые акты имеют подзаконный характер и в состав гражданского законодательства не входят.
В тех отраслях законодательства, в которых законодательное регулирование соответствующих отношений относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в понятие "законодательство" наряду с федеральными законами включаются также региональные законы (законы субъектов Российской Федерации).
В отдельных случаях (ст. 1 Налогового кодекса Российской Федерации, ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации) в понятие законодательства включаются кроме федеральных и региональных законов акты, принимаемые представительными органами муниципальных образований, которые по формальным основаниям законами являться не могут.
Впоследствии тенденция использования понятия "законодательство" в законотворческой практике нашла свое подтверждение в большинстве "отраслеобразующих" законов - Трудовом кодексе Российской Федерации (ст. 5), Таможенном кодексе Российской Федерации (ст. 3), Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 2), Лесном кодексе Российской Федерации (ст. 2) и др.
Однако подход законодателя к определению понятия законодательства отличается крайней непоследовательностью.
В Указе Президента РФ от 6 февраля 1995 года N 94 "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации" предполагается в Свод законов включить не только собственно законы, но и ряд нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации. А сам Свод законов в пункте 1 Указа Президента РФ назван "официальным систематизированным полным собранием действующих нормативных актов Российской Федерации".
В некоторых недавно принятых кодексах и иных федеральных законах можно обнаружить примеры возврата к концепции законодательства в широком смысле: под законодательством продолжает пониматься некий неоднородный по своей юридической природе нормативный массив - совокупность нормативных правовых актов, включая сами законы. Так, например, в ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ определено, что жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса РФ, принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Как видно из содержания ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в состав законодательства в области охраны окружающей среды включен сам Федеральный закон "Об охране окружающей среды", иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Последние два определения, демонстрирующие расширительный подход к законодательству, при котором законодательство отождествляется с простой совокупностью нормативных правовых актов, взяты из законодательных актов, принятых спустя десять лет после принятия Гражданского кодекса Российской Федерации, в котором законодатель уже толкует понятие "законодательство" в собственном (узком) смысле.
Подобная непоследовательность в подходах к определению законодательства свидетельствует об отсутствии четко сформировавшейся концепции законотворчества, неразработанности по этому вопросу юридической догматики и невысоком уровне юридической техники в федеральном законотворческом процессе.
В этой связи включение в комментируемую статью, посвященную лесному законодательству, упоминаний о подзаконных актах Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также муниципальных правовых актов, регулирующих лесные отношения, может быть истолковано как балансировка между определением лесного законодательства в узком смысле, содержащимся в части 1 комментируемой статьи, и расширительным подходом к пониманию лесного законодательства, проступающим в частях 2 - 6 статьи 2 Лесного кодекса РФ.
2. В комментируемой статье к федеральной компоненте лесного законодательства отнесены сам Лесной кодекс РФ и иные федеральные законы. В качестве примеров таких федеральных законов можно привести немногочисленные несистематизированные законодательные акты лесного законодательства: продолжающие действовать нормы Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 года N 22-ФЗ (статья 42 "Лесорубочный билет, ордер и лесной билет" и другие) <1>, Федеральный закон от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" <2>, содержащий помимо организационных норм и переходных положений ряд важных материальных норм.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 610.
<2> Собрание законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 5279.
Представление лесного законодательства в виде открытого списка законодательных актов обусловлено, скорее всего, отсутствием в Лесном кодексе РФ определения лесных отношений - предмета лесного законодательства. Возьмемся утверждать, что отсутствие такого определения представляет серьезный концептуальный изъян современного российского лесного законодательства, который, с одной стороны, препятствует эффективной систематизации лесного законодательства прежде всего из-за отсутствия определения предмета правового регулирования, а с другой стороны, способен привести к многочисленным проблемам правоприменения, вызванным коллизией норм лесного законодательство и норм "непрофильных" отраслей законодательства, регулирующих смежные с лесными отношения (гражданские, земельные, налоговые, административные и другие). Без законодательно закрепленного определения предмета регулирования лесного законодательства становится трудно установить, какое законодательство является специальным, а какое - общим при регулировании отношений по рациональному использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, повышению их экологического и ресурсного потенциала. Заметим, что в ранее действовавшем Лесном кодексе РФ 1997 года законодатель предпринял попытку определить цели и задачи лесного законодательства (преамбула и статья 2 Лесного кодекса РФ 1997 года), а также его предмет - лесные отношения (статья 5).
3. Двухуровневая система лесного законодательства, предусматривающая включение в него как федеральной компоненты (Лесной кодекс РФ и иные федеральные законы), так и регионального лесного законодательства, обусловлена установленным Конституцией РФ распределением полномочий по регулированию лесных отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации в этой области относятся в соответствии со ст. 71 Конституции РФ: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду, федеральная государственная собственность на леса, другие природные ресурсы и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации; гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране лесных объектов, и т.д.
Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности (в том числе на леса