Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2011 по делу n А81-4107/2010. Отменить решение полностью и принять новый с/а

на осуществление дополнительных выплат, предусмотренных настоящим постановлением, были утверждены Департамент здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа - в части выплат работникам муниципальных учреждений здравоохранения и Государственное учреждение здравоохранения «Салехардская окружная больница» - в части выплат работникам данного учреждения.

Согласно пункту  1 Порядка, утвержденного  Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 25.01.2008 № 18-А, указанный Порядок определяет размеры, условия и порядок установления и начисления дополнительных денежных выплат медицинским работникам фельдшерско-акушерских пунктов (заведующим фельдшерско-акушерских пунктов, фельдшерам, акушеркам, медицинским сестрам, в том числе патронажным медицинским сестрам), врачам, фельдшерам, акушеркам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи, а также устанавливает процедуру предоставления и расходования средств, выделяемых бюджетам муниципальных образований в виде субсидий на начисление указанных денежных выплат.

Пунктом 2 Порядка, утвержденного  Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 25.01.2008 № 18-А установлено, что  право на получение дополнительных денежных выплат имеют медицинские работники фельдшерско-акушерских пунктов (заведующие фельдшерско-акушерских пунктов, фельдшера, акушерки, медицинские сестры, в том числе патронажные медицинские сестры), врачи, фельдшера, акушерки и медицинские сестры скорой медицинской помощи.

Согласно пункту 10  Порядка, утвержденного  Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 25.01.2008 № 18-А, окружные и муниципальные учреждения здравоохранения представляют в департамент здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа по установленной форме, утвержденной приказом департамента здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа, отчет о расходовании средств, выделенных на осуществление дополнительных денежных выплат медицинским работникам, определенным пунктом 2 настоящего Порядка, не позднее 7 числа месяца, следующего за отчетным.

Далее, постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 № 1088 были утверждены  Правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения, а при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждений и подразделений скорой медицинской помощи субъектов Российской Федерации.

Пунктом 6 Постановления  Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 № 1088 установлено, что действие данного Постановления распространяется на правоотношения, возникшие  с 01.01.2009.

Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 № 1088   определен  порядок предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов (заведующим фельдшерско-акушерскими пунктами, фельдшерам, акушеркам, медицинским сестрам, в том числе медицинским сестрам патронажным), врачам, фельдшерам (акушеркам) и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения, а при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждений и подразделений скорой медицинской помощи субъектов Российской Федерации (далее соответственно - субсидии, медицинские работники) (пункт 1 Правил).

Пунктом 2 Правил, утвержденных  Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 № 1088,   установлено, что субсидии предоставляются из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, принявших в установленном порядке законы и (или) иные нормативные правовые акты, определяющие расходные обязательства субъектов Российской Федерации по денежным выплатам медицинским работникам.

Согласно пункту 11 Правил, утвержденных  Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 № 1088, субсидия в случае ее нецелевого использования подлежит взысканию в доход федерального бюджета в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.03.2009 № 92-А, в целях реализации государственной политики в области охраны здоровья населения и социальной поддержки медицинских работников фельдшерско-акушерских пунктов и скорой медицинской помощи, в рамках реализации приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения, для осуществления дополнительных денежных выплат отдельным категориям медицинских работников, во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года № 1088 были установлены за счет средств окружного бюджета дополнительные денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам, акушеркам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи.

Также Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.03.2009 № 92-А утвержден  Порядок установления и начисления дополнительных денежных выплат медицинским работникам фельдшерско-акушерских пунктов (заведующим фельдшерско-акушерскими пунктами, фельдшерам, акушеркам, медицинским сестрам, в том числе патронажным медицинским сестрам), врачам, фельдшерам, акушеркам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи.

Порядок, утвержденный  Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.03.2009 № 92-А определяет размеры, условия и порядок установления и начисления дополнительных денежных выплат медицинским работникам фельдшерско-акушерских пунктов (заведующим фельдшерско-акушерскими пунктами, фельдшерам, акушеркам, медицинским сестрам, в том числе патронажным медицинским сестрам), врачам, фельдшерам, акушеркам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи, а также устанавливает процедуру предоставления и расходования средств, выделяемых бюджетам муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе в виде межбюджетных субсидий на начисление указанных денежных выплат.

Пунктом 2 Порядка, утвержденного Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.03.2009 № 92-А установлено, что право на получение дополнительных денежных выплат имеют медицинские работники фельдшерско-акушерских пунктов (заведующие фельдшерско-акушерскими пунктами, фельдшера, акушерки, медицинские сестры, в том числе патронажные медицинские сестры), врачи, фельдшера, акушерки и медицинские сестры учреждений и подразделений скорой медицинской помощи, включенные в Федеральный регистр медицинских работников.

Согласно пункту 3 Порядка, утвержденного   Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.03.2009 № 92-А департамент здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа формирует регистр медицинских работников, указанных в пункте 2 настоящего Порядка, на основании данных, представленных государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа, по форме и в сроки, утвержденные приказом департамента здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа.

Пунктом 7 Порядка, утвержденного   Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.03.2009 № 92-А, установлено, что для установления дополнительных денежных выплат, определенных подпунктами 5.1, 5.2, 5.3 настоящего Порядка, руководители государственных и муниципальных учреждений здравоохранения проводят необходимые мероприятия по заключению дополнительных соглашений к трудовым договорам с работниками об увеличении объема работы, повышению качества оказываемой медицинской помощи.

Как установлено апелляционным судом, в материалах дела (л.д. 25)  имеется копия приказа Департамента  от 27.03.2009 № 141 «О порядке ведения Федерального регистра врачей, фельдшеров (акушерок), медицинских сестер  учреждений и подразделений скрой медицинской помощи».

Указанный приказ были издан в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 № 1088 и Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.03.2009 № 92-А.

Пунктом 1.1  приказа Департамента  от 27.03.2009 № 141 установлено, что Главным врачам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи   необходимо заключить дополнительные соглашения к трудовому договору об увеличении объема работы, выполняемой врачами (в том числе: главными врачами, заместителями главных врачей, заведующими подстанций, старшими врачами, заведующими оперативными отделами, организационно- методическими отделами, врачами - статистиками, врачами-методистами, фельдшерами (акушерами)  и медицинскими сестрами (в том числе: главными медицинскими сестрами, старшим фельдшерами, фельдшерами или медицинскими сестрами по приему и передаче вызовов, фельдшерами организационно-методических отделов, медицинскими статистиками) станций скорой медицинской помощи, отделений, (пунктов) скорой медицинской помощи, являющихся структурными подразделениями  лечебно-профилактических  учреждений (за исключением подразделений санитарно-авиационной скорой медицинской помощи).  

Также приказом Департамента  от 27.03.2009 № 141 предписывалось включить в Федеральный регистр медицинских и фармацевтических работников указанных в пункте 1 настоящего приказа категорий работников.

 Как было установлено Департаментом в ходе проверки, дополнительные спорные выплаты Учреждение выплачивало медицинским работникам на основании  дополнительных соглашений  к трудовым договорам  об увеличении объема  работы по оказанию дополнительной первичной медико-санитарной помощи.

Таким образом,  апелляционным судом установлено, что в данном случае во исполнение указанных нормативных правовых актов Департаментом, как органом  наделенным соответствующими  полномочиями, был издан приказ от 27.03.2009 № 141 «О порядке ведения Федерального регистра врачей, фельдшеров (акушерок), медицинских сестер  учреждений и подразделений скрой медицинской помощи»,  определяющий перечень медицинских работников, которым полагается выплачивать дополнительные компенсационные выплаты.

Кроме того, в материалах дела имеется письмо Департамента от 08.06.2009 № 1801-17/3697 (л.д. 28) о необходимости исключения из Федерального регистра указанных категорий медицинских работников, а также письмо Департамента от 07.10.2009 № 1801-17/5986 (л.д.29) об отзыве от 08.06.2009 № 1801-17/3697.

Как было указано выше, в рассматриваемом случае дополнительные выплаты стимулирующего характера получали медицинские сестры по приему вызовов, старшие врачи, фельдшеры по приему вызовов, старшие фельдшеры, заведующий подстанцией.

Следовательно, учитывая изложенное, производя  дополнительные выплаты стимулирующего характера  перечисленным  выше медицинским работникам в 2008 – 2009  годах, Учреждение  действовало  в соответствии с указаниями Департамента и самостоятельно не включало и не исключало категории медицинских работников из регистра, в соответствии с которым производились дополнительные выплаты.

Как было указано выше, в пункте 3 оспариваемого предписания Департамент  обязал Учреждение предоставить копию документов, подтверждающих факт перечисления неправомерных выплат. Иными словами, Департамент обязал Учреждение возвратить бюджетные средства, выделенные  на осуществление  спорных дополнительных компенсационных выплат.

Так, согласно статье 38 Бюджетного Кодекса Российской Федерации в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Статьей 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены меры, которые могут быть применены к нарушителям бюджетного законодательства, к таким мерам относится, в том числе, изъятие бюджетных средств.

Основанием  для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации является, в том числе, нецелевое использование бюджетных средств (статья 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Согласно пункту 2 Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26 апреля 2001 года № 35н (действовала в проверяемый период), нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:

а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий и субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством.

Между тем, апелляционным судом установлено, что  ни в акте проверки от 30.04.2010, ни в предписании от 21.06.2010  № 1801-17/3420 Департамент не делает вывод о том, что Учреждением допущено нецелевое использование бюджетных средств, тогда как возврат бюджетных средств возможен только в случае  их нецелевого использования получателем.

Так, из акта проверки от 30.04.2010 следует, что проверка правильности начисления дополнительных выплат за весь период проверки, нарушений не выявила. Всего начислено дополнительных денежных выплат стимулирующего характера:

Финансирование поступило в 2008 году в сумме 8 037 830,