Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2010 по делу n А46-9173/2010. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

во-первых, факт совершения компетентным органом запрещенных законом действий; во-вторых, то, что такие действия привели либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; в-третьих, причинную связь между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

При этом подобное толкование следует как из самой нормы закона, так и из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства». Указанное постановление дает толкование конкретного состава нарушения антимонопольного законодательства.

Следовательно, абсолютно не имеет значения тот факт, выясняет суд наличие этого состава в действиях названного в статье органа в рамках иска антимонопольного органа о признании ненормативного акта (действия) недействительным или в рамках иска этого органа к УФАС о признании недействительным их решения (предписания), которым дана оценка этого ненормативного акта (действия).  

Итак, для соблюдения первого условия необходимо доказать незаконность действий государственного органа. Как верно указал суд в своем решении, правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определены Федеральным законом Российской Федерации от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ФЗ №1126-ФЗ).

В соответствии с ч.1 ст.3 закона под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

Согласно ст.2 ФЗ № 116-ФЗ опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону.

В соответствии со ст.2 ФЗ №116-ФЗ и приложения № 1 к нему    автомобильные      газозаправочные      станции      (АГЗС)      относятся      к     опасным производственным объектам.

Указанные обстоятельства признаются обоснованными всеми лицами участвующими в деле, разногласий по вопросам отнесения АГЗС к опасным производственным объектам у них не имеется.

Согласно ч.1 ст.9 ФЗ № 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в том числе, обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на     опасном     производственном     объекте,    в установленные      сроки и по предъявляемому в  установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа; выполнять распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями.

Таким образом, и проведение экспертизы безопасности опасного производственного объекта и исполнение предписаний уполномоченного органа, к числу которых относится Ростехнадзор, является обязанностью организации, эксплуатирующий опасный производственный объект.

Однако, это не означает, что требования уполномоченного органа могут быть произвольными и не вытекающими из норм закона. В соответствии со ст. 13 ч.1 ФЗ №116-ФЗ зкспертизе промышленной безопасности подлежат проектная документация на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта; технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте; здания и сооружения на опасном производственном объекте; декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.

Следовательно, для эксплуатации опасного производственного объекта необходима экспертиза зданий и сооружений, технических устройств. Как утверждает третье лицо, зданий и сооружений АГЗС не имеет, экспертиза технических устройств проведена. Ростехнадзор указанные обстоятельства не отрицает, претензий по данным видам экспертиз не высказывал.

В обязательном порядке проводится также экспертиза промышленной безопасности проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта.

Вывод о наличии проектной документации на расширение производственного объекта был сделан заинтересованным лицом 09.12.2009 при проведении внеплановой проверки по соблюдению ОАО «СГ-транс», Омской базы сжиженного газа - Филиала по реализации ОАО «СГ-транс» требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов.

В ходе проведенной проверки Ростехнадзором было установлено, что ОАО «СГ-транс» произвело расширение опасных производственных        объектов    (АГЗС),           расположенных        по адресам: г.Омск, ул.Нефтезаводская, д. 46а; ул. 5-я Северная, д. 192/1; ул. Воровского, д. 116, корп. 5; ул. 6-я Ленинградская, д. 6/1; ул. 17-я Рабочая, д. 101/2 при отсутствии заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации на расширение этих объектов, что было отражено в акте проверки № 27-ГС-РАМ-43 от 09.12.2009.

По результатам проведенной проверки постановлением № 27/1138-юл о назначении административного наказания от 10.12.2009 ОАО «СГ-транс» было привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ, который был уплачен обществом в полном объеме платежным поручением от 15.12.2009 № 488.

В соответствии с пунктом 6.6 Положения о Федеральной службе по экологическому,       технологическому    и          атомному       надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401, Ростехнадзором было вынесено предписание № 27-ГС-РАМ-41 от 09.12.2009, которым ОАО «СГ-транс» предписывалось устранить выявленные нарушения в срок до   15.01.2010.

В период с 27.01.2010 по 29.01.2010 Ростехнадзором была проведена выездная внеплановая проверка в целях проверки выполнения ОАО «СГ-транс» предписания от 09.12.2009 № 27-ГС-РАМ-41, по результатам которой установлено, что в указанный срок нарушения обществом устранены не были.

По допущенным нарушениям ОАО «СГ-транс» пояснило, что техническая документация предъявлена на экспертизу промышленной безопасности. По запросу Западно-Сибирского управления Ростехнадзора лицензированная организация - ЗАО «Центр технической безопасности и диагностики «Полисервис» представила сведения о том, что по заявлению ОАО «СГ-транс» проводится экспертиза промышленной безопасности проектной документации на расширение АГЗС по вышеуказанным адресам.

Таким образом, указанными выше материалами проверок деятельности ОАО «СГ-транс» было установлено, что на момент проведения Ростехнадзором проверки, общество осуществило расширение опасных производственных объектов (АГЗС) по указанным выше адресам без предъявления экспертизы безопасности проектной документации на такое расширение.

Не один из названных ненормативных актов, в том числе, предписание и постановления о привлечении к административной ответственности,  ОАО «СГ-транс» не оспаривались в судебном порядке, не были признаны судом несоответствующими закону и в силу ст.9 ФЗ №116-ФЗ и ст.31.2 КоАП РФ имеют обязательную силу для органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений, юридических лиц.

Антимонопольный орган с целью контроля за соблюдением требований антимонопольного законодательства имеет целый ряд контрольных полномочий. Так, в соответствии со ст.23 п.6 ФЗ №135-ФЗ антимонопольный орган обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Каких-то мер направленных на оспаривание в судебном порядке вступивших в законную силу ненормативных актов, которыми установлены действия третьего лица по проектированию расширения АГЗС, антимонопольным органом предпринято не было.

Среди полномочий антимонопольного органа есть и право на выдачу федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции;

г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

Однако, антимонопольным органом не было предъявлено и требований об изменении или отмене ненормативных актов Ростехнадзора, устанавливающих выше названные обстоятельства.

Решение и предписание фактически свелось к запрету государственному органу требовать от ОАО «СГ-Транс» и других хозяйствующих субъектов проведения экспертизы проектной документации и приостановления деятельности в случае, если фактического расширения АЗГС не осуществлялось.

Однако, не одно из действий заинтересованного лица не сводилось к требованию с кого-либо проведения экспертизы проектной документации и приостановления деятельности без фактического расширения АЗГС, т.е. отсутствовали действия, несоответствующие закону. Напротив, Ростехнадзор, в ходе проверок получил проектную документацию, в которой было указано «Расширение сети передвижных АГЗС» и на основании этого документа сделал вывод о необходимости экспертизы такой проектной документации.

УФАС по Омской области в ходе рассмотрения дела о нарушениях антимонопольного законодательства анализ проектной документации третьего лица не делал, не выяснял, какие действия предполагается осуществить по данной проектной документации и, как следствие, является ли обязательной экспертиза данного проекта.

Как следует из текста решения, он видел лишь титульный лист проектной документации, на основании которого сделал вывод о том, что Ростехнадзор не доказал необходимости проведения экспертизы.

Специального понятие расширение АГЗС законодательство не содержит. Однако, например п.2.4 Методических положений по системе статистических показателей, разрабатываемых в статистике строительства и инвестиций в основной капитал, утвержденных Приказом Росстата от 11.03.2009 №37 «Об утверждении Методологических положений по системе статистических показателей, разрабатываемых в статистике строительства и инвестиций в основной капитал» указывает, что к расширению относится строительство дополнительных производств на действующем предприятии (сооружении), расширение существующих объектов в целях создания дополнительных или новых мощностей.

Арбитражный суд апелляционной инстанции исходит из того, что в силу ст.65 п.1 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Аналогичное требование содержится и п.5 ст.200 АПК РФ, согласно которому обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Каких либо доказательств того, что проектная документация вопреки ее названию не является проектом на расширение АГЗС и не предполагает строительство дополнительных производств на действующем предприятии (сооружении), расширение существующих объектов в целях создания дополнительных или новых мощностей, в силу чего Ростехнадзор не имел права требовать проведения экспертизы и приостановления деятельности, ни решение, ни предписание не содержат.

Обоснованным суд апелляционной инстанции считает и указание в оспариваемом решении вообще на недопустимость запрета осуществления действий по приостановлению деятельности субъектов.

В соответствии со ст. 3.12. КоАП РФ административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Таким образом, как верно указано в решении, вопрос об оценке как правомерных или неправомерных тех или иных действий указанного государственного органа применительно к мотиву наличия или отсутствия фактических оснований для совершения     действий     является     прерогативой     судебных    органов  в     рамках    дел соответствующей   категории.  При  этом   установление оснований  для приостановления деятельности лица или их отсутствие отнесено исключительно к компетенции суда, а сам по себе факт совершения действий по обращению в суд с подобными исками не свидетельствует об ограничении конкуренции.