Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2008 по делу n  07АП-6692/08. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

послужило одним из оснований для привлечения ОАО «Томскнефть» ВНК к административной ответственности по ст. 7.3 КоАП РФ.

При этом административный орган в оспариваемом постановлении указывает, что «из приведенных данных видно, что уровни добычи меньше проектных. Допустимая величина отклонения 10% (пункт 11. ПБ 07-601-03). Сравнение месячных фактических уровней добычи за 2008 г. с месячными проектными за этот же период показывает, что отставание сохраняется и намного превышает допустимый уровень. Причина отставания в уровнях добычи - значительно меньший, сравнительно с проектом, действующий фонд добывающих скважин».

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что административный орган не вправе был делать вывод относительно наличия в действиях ОАО «Томскнефть» ВНК состава вменяемого правонарушения, оценивая исключительно расхождения в месячных уровнях добычи относительно установленного проектом годового уровня добычи (за 2008 г.).

В частности, уровень добычи нефти в размере 1064 тыс.т. и показатели фонда добывающих скважин на конец  2008 г. в размере 465 шт. установлены именно в качестве годового уровня непосредственно в Технологической схеме комплексной разработки Лугинецкого месторождения, утвержденной протоколом Центральной комиссии по разработке нефтяных и нефтегазовых месторождений Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от 24.07.1996 г. № 2048.

Поскольку  проектом установлен годовой уровень добычи за определенный отчетный период времени, то, делая выводы относительно выполнения (невыполнения) ОАО «Томскнефть» ВНК условий лицензионного соглашения, административный орган обязан был оценивать исключительно фактический уровень добычи и показателей добывающих скважин за соответствующий год. В связи с вышеизложенным, указание в протоколе об административном правонарушении на несоблюдение в первом полугодии 2008 г. среднемесячных уровней добычи, определенных расчетным путем, и показателей фонда добывающих скважин не может быть признано обоснованным, так как оценка уровня на предмет соответствия проектному может осуществляться по результатам года, по истечении которого может быть сделан вывод о совершении правонарушения в виде несоблюдения уровня добычи и показателей фонда добывающих скважин, установленных по данному году. Данные обстоятельства указывают на необоснованное привлечение ОАО «Томскнефть» ВНК к ответственности за невыполнение абз. 1 п. 5 Лицензионного соглашения об уровне добычи нефти и показателей фонда добывающих скважин за 6 месяцев  2008 г. по постановлению от 14.08.2008 г. № НЗП-139/3.

Ссылка административного органа на п. 111 Правил охраны недр ПБ 07-601-03 не является в данном случае обоснованной, поскольку не влияет каким-либо образом на условия, указанные в Лицензионном соглашении, и на уровни, определенные в проектных документах за год. При этом указанные в п. 111 правил отклонения месячных уровней в течение года могут рассматриваться как основание для совершения действий по изменению проектных документов, но не образуют состава правонарушения, предусмотренного статьей  7.3 КоАП РФ и указанного в оспариваемом постановлении.

Кроме того, положениями статьи 4.5 КоАП РФ установлено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть принято по истечении двух месяцев со дня его совершения, а при длящемся правонарушении - по истечении двух месяцев со дня обнаружения правонарушения.

Согласно пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из перечисленных обстоятельств, в том числе истечения сроков давности привлечения к административной ответственности.

Как указывалось выше, статьей 22 Закона РФ «О недрах» предусмотрена обязанность пользователя недр по выполнению условий, установленных лицензией. В связи с тем, что в проектной документации и в являющемся частью лицензии лицензионном соглашении, нарушение которого в данном случае выступает основанием для привлечения заявителя к ответственности по статье 7.3 КоАП РФ, уровни добычи нефти и показателей фонда добывающих скважин установлены за каждый календарный год, объективная сторона такого правонарушения является выполненной по истечении именно календарного года, и дальнейшие действия субъекта правонарушения на уровень добычи нефти и показатели фонда добывающих скважин истекшего года не влияют, что в данном случае указывает на совершение правонарушения за  2006 г. - 31 декабря 2006 года и за 2007 г. - 31 декабря 2007 г.

Таким образом, судом первой инстанции правильно установлено и подтверждается материалами дела, что административным органом вменяется в вину ОАО «Томскнефть» ВНК нарушение уровней добычи углеводородов за 2006 г., 2007 г., следовательно, на момент вынесения административным органом постановления 14.08.2008 г. срок давности привлечения к административной ответственности по данной статье истек.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности, а также рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 КоАП РФ.

Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает либо решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса РФ), либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части (часть  2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

При таких обстоятельствах, оснований для составления 07.08.2008 г. протокола об административном правонарушении и привлечения ОАО «Томскнефть» ВНК к ответственности 14.08.2008 г. в связи с нарушением уровня добычи за 2006 г., 2007 г. и 2008 г. у Управления Росприроднадзора по Томской области не имелось в связи с истечением срока давности.

Согласно постановлению о назначении административного наказания от 14.08.2008 г. № НЗП-139/3 привлечение ОАО «Томскнефть» ВНК к административной ответственности по статье 7.3 КоАП РФ обосновывается административным органом также нарушением недропользователем положений п. 6.5.1 Лицензионного соглашения, а именно невыполнение обеспечения полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр и не обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов углеводородного сырья и попутных компонентов.

В качестве обоснования вывода о нарушении в части невыполнения обеспечения полноты геологического изучения административный орган указывает на то, что пласт М после постановки запасов на баланс в 1991 г. в контуре месторождения не изучался, хотя в технологической схеме указывалось, что масштаб и геометрия залежи не установлены и необходимо, как минимум, бурение двух разведочных скважин в сводовой части залежи. При проверке выяснилось, что бурение не проведено, доизучение пласта не выполнено. ГКЗ рекомендовала « ... продолжить поисковые работы на не разбуренной части в районе Северо-Лугинецкой структуры; - по доюрским отложениям (пласт М) продолжить работы по изучению перспектив их нефтегазоносности ... ». Месторождение разрабатывается с 1982 г., отобрана половина извлекаемых запасов, но до сих пор не изучен пласт М, до сих пор в достаточной мере не опоискована площадь лицензионного участка и не установлены контуры нефтеносности.

Обосновывая вывод о нарушении в части невыполнения рационального комплексного использования недр административный орган указывает на то, что при полевом обследовании промысла на новых (2006 г. бурения) кустах 92 и 84 все скважины не работали. По объяснению начальника участка - остановлены из-за ограничения по добыче газа. По скважинам этих кустов ГФ очень большие - 8-13 тыс.м3/т. В то же время, полученные первичные документы промысла показывают, что скважины этих кустов были в работе в июне месяце и запланирована их работа на июль месяц. Всего в июле в работе запланированы 15 скважин с дебитами более 100 тыс. м3 / сутки горючего газа, в том числе и скважина № 1026, дебит газа по которой составляет 488 тыс.м3/сутки. При посещении Управлением Росприроднадзора по Томской области выяснилось, что добыча газа превышает возможности его переработки, поэтому излишки газа с сепарационной установки (то есть, без извлечения конденсата, этан, пропан, бутанов), идут на факел, с которого прибор учета газа снят. То есть, горит газ вместе с конденсатом и сопутствующими компонентами (этан, пропан, бутанами). Согласно информации в государственном балансе за 2006 г. величина потерь этана - 53, пропана - 65 и бутанов - 66 (все в тысячах тонн). Так как извлечение этих компонентов не налажено, а добыча газовой шапки продолжается даже в больших размерах из-за ввода скважин кустов 68, 84 и 92, то более значительными будут и потери этих компонентов в 2008 г.

В качестве обоснования вывода о нарушении в части обеспечения наиболее полного извлечения из недр запасов углеводородного сырья и попутных компонентов, административный орган указывает на то, что проектным документом не обеспечено извлечение сырья на окончание срока разработки (2063 г.) в тех объемах, которые определены государственной экспертизой запасов. Извлечение конденсата на 4.2 млн.т, а газа (своб.+раствор.) на 48 млрд.м3 меньше, чем поставлено на баланс извлекаемых запасов. В констатирующей части Протокола  ЦКР 1996 г. указано, что «доработка месторождения уже пробуренным фондом приводит к извлечению лишь половины доказанных запасов. Согласно авторскому надзору, «на 01. 01.2008 г. пробурено 397 добывающих и 156 нагнетательных скважин, что составило 57,7 и 52,2% от проектного количества. Не разбурена северо-восточная и северо-западная части площади месторождения». То есть, с 1996 г. реализуется вариант с большими потерями сырья в недрах, о чем предостерегал Протокол  ЦКР.

Между тем, лицензия ТОМ 00083 НЭ с целевым назначением и видами работ ­поиски, разведка, добыча нефти и газа на Лугинецком нефтегазоконденсатном месторождении, расположенном в Парабельском районе Томской области, имеет срок действия до 25.03.2014 г. и требования по рациональному использованию недр при проведении работ, в том числе невыполнение обеспечения полноты геологического изучения и извлечения из недр запасов углеводородного сырья и попутных компонентов, распространяются на весь период действия лицензии.

Таким образом, по состоянию на 2008 г. выводы ответчика о не выполнении основных требований по обеспечению полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр и обеспечению наиболее полного извлечения из недр запасов углеводородного сырья при проведении работ по лицензионному соглашению преждевременны, а обстоятельства, изложенные протоколе № НЗП-139/3 и перечисленные инспектором в оспариваемом постановлении - это оценка фактической ситуации при разработке месторождения инспектором и указанными специалистами по состоянию на 2008 г.

Кроме того, в протоколе Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых № 1509-дсп от 30.11.2007 г. рекомендовала ОАО «Томскнефть» ВНК продолжить поисковые работы на не разбуренной части в районе Северо-Лугинецкой структуры и по доюрским отложениям (пласт М), продолжить работы по изучению перспектив их нефтегазоносности, что свидетельствует о рекомендательном характере проведения данных работ по доразведке месторождения и отсутствии конкретных, необходимых к совершению действии, и срока их выполнения.

Заключение экспертной комиссии по материалам пересчета запасов газа, нефти, на которое ссылается административный орган содержит несколько разделов: вводная часть; описательная часть «Экспертная комиссия отмечает», которая включает описание и различные экспертные заключения (мнения) по разработке месторождений полезных ископаемых; заключительный раздел «Решение экспертной комиссии». В заключительный раздел включены все основные параметры и характеристики по материалам пересчета запасов газа, нефти, именно он определяет основные мероприятия, которые по мнению экспертов недропользователь должен выполнить. При этом в тексте описательной части экспертного заключения эксперты отмечают недостатки или упущения недропользователя, которые имеют место при разработке месторождения. В свою очередь раздел «Решение экспертной комиссии» устанавливает мероприятия, которые направлены на восстановление сложившейся ситуации и устранение недостатков и упущений недропользователя.

Заключение экспертной комиссии рассмотрено Государственной комиссией по запасам полезных ископаемых, одобрено ею, в протоколе № 1509-дсп от 30.11.2007 г. предписаны и рекомендованы действия, которые необходимо и рекомендуется совершить недропользователю и иным лицам, аналогичные действиям, изложенным в заключительном разделе заключения экспертной комиссии.

Следовательно, только в случае нарушения каких-либо указаний, которые были отмечены в разделе «Решение экспертной комиссии», недропользователь может быть подвергнут административному наказанию за перечисленные нарушения.

Вместе с тем, Управление Росприроднадзора по Томской области, делая вывод о совершенном ОАО «Томскнефть» ВНК правонарушении, необоснованно ссылается на описательную часть экспертного заключения, а именно на мнение экспертов, их рекомендации, которые не могут собой подменять решение или выводы Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых.

В качестве обоснования вывода о нарушении достоверного учета извлекаемых и оставляемых в недрах запасов углеводородного сырья и попутных компонентов при разработке месторождений, административный орган указывает на то, что недропользователь допускал искажение отчетности в государственный баланс по добыче углеводородного сырья. Причем, добыча свободного газа и конденсата вообще не отражалась в Госбалансе даже после запуска в 2002 г. Лугинецкой газокомпрессорной станции, которая вырабатывает товарный газ и конденсат. Предписание на устранение искажения государственной статистической отчетности выдавалось при проверке в 2004 г. (акт № 68 от 26.11.2004 г.), но исправления не были внесены. Необходимость внесения корректив в государственную отчетность указана также в 2007 г. (протокол ГКЗ № 1509-дсп, экспертное заключение, пункт 2.18), то есть, недропользователь не принял мер к ликвидации нарушения, выявленного геологическим контролем в 2004 г. В Протоколе ГКЗ (2007 г.) отмечено (Приложение 14. Заключение экспертной комиссии п. 2.18), «добыча, указанная в госбалансе и официальной отчетности не соответствует фактической величине