Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2014 по делу n А58-2886/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1.1. Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 20.03.2013 N 1943 "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Республики Саха (Якутия) и его коллегии" министерство является государственным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной политики в Республике Саха (Якутия) и координирующим деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия).

Министерство является органом внутреннего государственного финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок (пункт 1.3 Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 20.03.2013 N 1943 "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Республики Саха (Якутия) и его коллегии").

Таким образом, Министерство финансов Республики Саха (Якутия) осуществляет внутренний государственный финансовый контроль за использованием средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия).

На момент проведения проверки действовал Административный регламент исполнения Министерством финансов Республики Саха (Якутия) государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) в финансово-бюджетной сфере при использовании средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и бюджетов муниципальных образований Республики Саха (Якутия), утвержденный приказом Министерства финансов Республики Саха (Якутия) от 28 декабря 2009 г. N 01-04/1261-Н (далее Административный регламент).

Пунктом 7 Административного регламента предусмотрено, что план проведения ревизий и проверок Министерства финансов Республики Саха (Якутия) утверждается министром финансов Республики Саха (Якутия) на соответствующий год и квартал.

Для проведения каждой отдельной ревизии (проверки) составляется программа ревизии (проверки) (пункт 12 Административного регламента).

Составлению программы ревизии (проверки) предшествует подготовительный период, в ходе которого изучаются законодательные и другие нормативные правовые акты, отчетные документы, статистические данные, акты предыдущих ревизий или проверок и другие материалы, характеризующие и регламентирующие финансово-хозяйственную деятельность организации, подлежащей ревизии (проверке) (пункт 13 Административного регламента).

Программы ревизий (проверок) Департамента бюджетно-финансового контроля Министерства финансов Республики Саха (Якутия) утверждаются руководителем Департамента бюджетно-финансового контроля Министерства финансов Республики Саха (Якутия).

Программы ревизий (проверок) финансово-казначейских управлений Министерства финансов Республики Саха (Якутия) по улусам и городам утверждаются руководителем финансово-казначейских управлений Министерства финансов Республики Саха (Якутия) по улусам и городам (пункты 16, 17 Административного регламента).

Руководитель ревизионной группы должен:

предъявить руководителю организации удостоверение на проведение ревизии (проверки);

ознакомить его с программой ревизии (проверки);

представить участников ревизионной группы;

решить организационно-технические вопросы проведения ревизии (проверки) (пункт 30 Административного регламента).

Из материалов дела следует, что в рассматриваемой ситуации, проверка проведена на основании плана проведения ревизий и проверок министерства на 2014 год.

Для проведения проверки в Муниципальном образовании «Кобяйский улус (район)» Республики Саха (Якутия) после подготовительного периода составлена программа комплексной проверки составления и исполнения бюджета, утвержденная руководителем Департамента бюджетно-финансового контроля министерства В.П. Ивановой 15.01.2014.

Пунктом 41 Административного регламента предусмотрено, что результаты ревизии (проверки) оформляются актом ревизии (проверки).

Согласно пункту 62 Административного регламента Министерство финансов Республики Саха (Якутия) по итогам ревизий и проверок при наличии оснований издает приказ министра финансов Республики Саха (Якутия), выносит предписание или представление об устранении нарушений и недостатков ревизуемой и (или) вышестоящей организации.

Предписание - обязательный к исполнению документ, принимаемый финансовым органом, подписываемый руководителем (заместителем) финансового органа, направляемый руководителю проверенной организации, требующий обязательного и незамедлительного принятия конкретных мер по фактам нарушений законодательства или нанесения материального ущерба.

Из материалов дела следует, что по результатам проведения проверки составлен акт от 06.02.2014 (т. 2 л.д. 35), в котором зафиксированы результаты проверки. Далее 30.04.2014 Министерством вынесено предписание № 16-1-19/301 (т. 1 л.д. 19-28) о принятии мер по результатам выявленных нарушений.

Как следует из заявления об уточнении требований (т. 1 л.д. 38-41), Администрация оспаривает предписание в части нарушений:

-превышение нормативных расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц органа местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления (пункты 3.2., 3.3.);

-нецелевое использование субсидии на содержание автодорог общего пользования местного значения вне границ населенных пунктов (пункты 3.1., 3.4.);

-изменение целевого  назначения субсидий, выделенных на обустройство зон ИЖС (пункты 3.1., 3.5.);

- не введение дополнительных классификаций целевых статей расходов  в бюджетные учреждения образования (пункт 3.8.);

- не предоставление субсидии ответственному исполнителю инвестиционных проектов (пункт 3.6.).

Относительно оспариваемых пунктов предписания Министерством установлено следующее.

При проверке установлено, что за проверяемый период при кассовом исполнении допущено превышение нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе,     муниципальных     служащих     и     (или)     содержание     органов     местного самоуправления на сумму 5 898,7 тыс. руб. (за 2012 год -  1 755,1 тыс. руб.; за 2013 год - 4 143,6 тыс. руб.).

В соответствии с Соглашением о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов, а также осуществления контроля за их исполнением бюджета Муниципального образования «Кобяйский улус (район)» Республики Саха (Якутия) и приказом Министерства финансов Республики Саха (Якутия) от 13.03.2013 № 01-04/0189 на 2012-2013 нормативы расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления с учетом индексации (повышения) утверждены в сумме 55 187,8 тыс. руб., в том числе:

за 2012 год - 24 424,0 тыс. руб., из них: норматив на оплату труда депутатов выборных   должностных   лиц   местного   самоуправления,   осуществляющих   свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих -    16 916,4 тыс.   руб. на содержание органов местного самоуправления. - 7 507,6 тыс. руб.;

за 2013 год - 30 763,8 тыс. руб., из них: норматив на оплату труда депутатов выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих -   21 913,5 тыс. руб., на содержание органов местного самоуправления - 8 850,3 тыс. руб.

Фактически кассовые расходы на оплату труда и содержание органов местного самоуправления составили 61 086,5 тыс. руб., в том числе:

за 2012 год - 26 179,1 тыс. руб.;

за 2013 год - 34 907,4 тыс. руб.

В результате превышение нормативов составило 5 898,7 тыс. руб.

Частью 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации и инвестиционных фондов субъектов Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

В нарушение приведенной нормы за 2012-2013 годы по Муниципальному образованию «Кобяйский улус (район)» Республики Саха (Якутия) допущено превышение нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления, установленных постановлениями Правительства Республики Саха (Якутия) на сумму 5 898,7 тыс. руб.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации  принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Однако в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации  произведено нецелевое использование бюджетных средств на сумму 3 648,6 тыс. руб., а именно в нарушение Порядка предоставления субсидий муниципальным образованиям из Дорожного фонда Республики Саха (Якутия), утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 12.03.2012 № 94 субсидии из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на сумму 3 648,6 тыс. руб., выделенные на ремонт дорог и содержание местных автомобильных дорог, израсходованы на ремонт и содержание дорог, не находящихся в муниципальной собственности и на содержание дорог, не предусмотренных            Соглашениями о предоставлении субсидии из государственного бюджета Республики Саха (Якутия), в частности:  за 2012 год - 2 075, 2 тыс. руб.; за 2013 год - 1 573,4 тыс. руб.

В нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации произведено нецелевое использование бюджетных средств на сумму 1 500,0 тыс. руб., а именно, в нарушение пункта 5 Положения об управлении средствами, предоставляемыми на реализацию подпрограммы «Индивидуальное жилищное строительство» государственной программы «Обеспечение качественным жильем на 2012-2016 годы», утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 24.01.2012, субсидии из государственного бюджета РС(Я) на сумму   1 500,0 тыс.   руб.   израсходованы на выполнение работ, не подпадающих под обустройство зон индивидуальной жилой застройки, в частности: за   2012   год  -  930,9   тыс.   руб.;   за   2013    год   -      569,1    тыс.   руб.

Кроме того, в ходе проверки установлено, что при расходовании субвенции на реализацию государственного стандарта общего образования не применены аналитические коды целевых статей классификации расходов в 10 муниципальных бюджетных образовательных учреждениях, в результате, проведение проверки указанных средств не представилось возможным.

Суд апелляционной инстанции полагает, что установленные в ходе проверки и зафиксированные в акте проверки нарушения являются доказанными и не опровергнуты надлежащими доказательствами.

Таким образом, учитывая отсутствие процедурных нарушений при проведении проверки, а также при вынесении оспариваемого предписания, суд апелляционной инстанции находит законными действия Министерства по проведению комплексной проверки составления и исполнения бюджета Муниципального образования «Кобяйский улус (район)» Республики Саха (Якутия) за период 2012-2013 годы и предписание от 30.04.2014 № 16-1-19/301 Министерства.

Законные права Администрации оспариваемыми действиями и предписанием не нарушены, следовательно, отсутствуют основания для признания их недействительными.

Ссылка Администрации на нарушение статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» судом апелляционной инстанции не принимается.

В соответствии с частью 2.3 статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» плановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) совместно на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта Российской Федерации. При этом плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года. Органы государственного контроля (надзора) направляют в прокуратуру соответствующего субъекта Российской Федерации проекты ежегодных планов проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не позднее 1 сентября года, предшествующего году проведения проверок. Указанные проекты рассматриваются прокуратурой субъекта Российской Федерации на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора) с внесением предложений руководителям органов государственного контроля (надзора) о проведении совместных плановых проверок. Прокуратура субъекта Российской Федерации на основании представленных органами государственного контроля (надзора) проектов формирует ежегодный план не позднее 1 октября года, предшествующего году проведения проверок.

В соответствии с частью 2.5 статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ежегодный план подлежит размещению на официальных сайтах прокуратуры субъекта Российской Федерации и соответствующего органа государственного контроля (надзора) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не позднее 1 ноября года, предшествующего году проведения проверок.

Между тем, соответствующие части 2.3 и 2.5 статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» введены Федеральным законом № 370-ФЗ от 21.12.2013 «О