Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19.08.2015 по делу n А74-8940/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

в частности, акты нормативно-технического характера (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники, формы отчетности и т.п.).

Апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что рассматриваемые Правила являются правовым актом нормативно-технического характера, поэтому не подлежали регистрации в Минюсте Российской Федерации. Правила № 17-139 утверждены уполномоченным органом, в установленном порядке не отменены, являются действующими.

Ссылка заявителя на пункт 5.2.9 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 18.11.2013 № 1038, является ошибочной, поскольку названной нормой предусмотрены полномочия указанного министерства по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, в частности сводов правил и других нормативно-технических документов добровольного применения, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». В данном случае рассматривается вопрос о соблюдении учреждением действующего законодательства в области безопасности гидротехнических сооружений.

На основании изложенного, довод заявителя об отсутствии у административного органа полномочий по осуществлению контроля и надзора в части соблюдения эксплуатирующей организацией Правил № 17-139 подлежит отклонению, поскольку опровергается приведёнными выше правовыми нормами.

Правила № 17-139 обязательны для всех организаций, учреждений и лиц, занимающихся проектированием, строительством и эксплуатацией зданий и сооружений в зонах инженерной защиты территорий населённых пунктов. Правила распространяются на сооружения инженерной защиты и на территории, подверженные опасным геологическим процессам. К сооружениям инженерной защиты относятся: береговые укрепления, набережные, дренажные устройства и штольни, закрытые водостоки и водовыпуски, насосные станции, противооползневые и противообвальные сооружения. К территориям относятся: оползневые, потенциально оползневые и обвалоопасные склоны, подтопленные, подтапливаемые и затапливаемые территории (пункт 1.1 Правил).

В соответствии с пунктом 1.6 Правил, техническая эксплуатация сооружений инженерной защиты включает: содержание сооружений в исправном состоянии (систематический надзор за работой и состоянием сооружений); режимные наблюдения; периодические технические осмотры, текущий ремонт, организацию проведения капитального ремонта и реконструкции сооружений.

В силу пункта 2.8 Правил регулярные контрольные наблюдения за состоянием и работой сооружений, состоянием опасных зон ведутся систематически.

Общий состав контрольных наблюдений следующий:

- наблюдения на водомерном и волномерном постах за колебаниями уровня воды на реках, водохранилищах и морях, внутренних водоемах в контуре инженерной защиты, за высотой волн на морях и в водохранилищах;

- наблюдения за деформациями сооружений по контрольным реперам и маркам;

- пьезометрические наблюдения за колебаниями уровня подземных вод на дренированных территориях и в опасных зонах;

- наблюдения за химическим составом и температурой подземных и дренажных вод;

- пьезометрические наблюдения за колебаниями уровня фильтрационных вод в теле грунтовых сооружений;

- наблюдения за деформациями оползневых и потенциально оползневых склонов;

- наблюдения за динамикой абразионных берегов и береговых отмелей (пляжей).

В соответствии с пунктом 2.10 Правил, периодические технические осмотры сооружений инженерной защиты проводят инженерно-технические работники и линейный персонал предприятия в следующие сроки:

на реках и водохранилищах:

- перед началом снеготаяния;

- после спада максимальных горизонтов воды;

- за месяц до среднего срока начала осеннего ледохода;

- после каждого шторма;

- при приёмке сооружений после текущего или капитального ремонта;

на морях:

- после каждого сгона льда или торосов;

- перед началом штормовых периодов;

- после каждого шторма;

- при приёмке сооружений после текущего или капитального ремонта.

Маршруты и сроки осмотров устанавливаются приказом руководства предприятия.

Согласно пункту 2.20 Правил состав исходной технической документации, обязательной для эксплуатации сооружений инженерной защиты, следующий:

- схема генплана населённого пункта с нанесением планового положения сооружений инженерной защиты, разрезами, основными размерами и отметками, планового положения опасных зон;

- ТЭО, проект, рабочая документация, рабочий проект мероприятий и сооружений инженерной защиты со всеми изыскательскими материалами и с документами о согласованиях и утверждениях;

- строительная документация: исполнительные чертежи сооружений, акты на скрытые работы, записи авторского надзора, документация аварий во время строительства;

- дежурные карты динамики опасных геологических процессов и экологического состояния геосреды (гидродинамический, гидрогеохимический и гидрогеотермический режим подземных вод, оползневых деформаций и др.);

- технические паспорта сооружений (Прил. 6 (рекомендуемое));

- инструкции по технической эксплуатации каждого сооружения инженерной защиты, надзору и содержанию опасных зон;

- должностные инструкции персонала, разработанные и утверждённые «Предприятием»;

- инструкции по предупреждению и ликвидации аварий;

- инструкции по охране труда и производственной санитарии, разработанные в соответствии с требованиями части II настоящих Правил и конкретными местными условиями эксплуатации и ремонта сооружений инженерной защиты;

- проект технической эксплуатации сооружений инженерной защиты, составленный специализированной организацией;

- договор о передаче предприятию инженерной защиты муниципального имущества (сооружений инженерной защиты) на обслуживание со сметой затрат.

Инструкции по технической эксплуатации необходимо составлять с учётом технического паспорта сооружений и должны включать (пункт 2.22 Правил):

- требования по содержанию сооружения и по контролю за его работой;

- состав наблюдений и сроки их выполнения;

- основные признаки износа сооружения и признаки наступления аварийного состояния и меры по сохранению устойчивой работы сооружения;

- указания по эксплуатации сооружения в экстремальных условиях (при штормах, с началом оползневых деформаций, при максимальных уровнях воды и др.);

- действия эксплуатационного персонала в аварийных условиях;

- состав, количество и места складирования неснижаемого запаса материалов, инструмента и запасных частей оборудования.

Техническую документацию и порядок ее ведения эксплуатационным персоналом (вахтенные журналы, журналы контрольных наблюдений и т.п.).

Для наблюдений за осадкой береговых защитных сооружений на них устанавливаются осадочные марки и репера. Их конструкция и размещение определяются инструкцией по технической эксплуатации защитного сооружения (пункт 4.7 Правил).

Контрольные нивелировки осадочных марок и реперов в начальный период эксплуатации должны выполняться один-два раза в месяц, а после затухания осадки сооружения один-два раза в год. После каждого шторма редкой повторяемости должна выполняться внеочередная контрольная нивелировка. Точность нивелирования должна соответствовать требованиям III класса.

По результатам нивелировок осадочных марок и реперов вычерчиваются графики осадок сооружения с их привязкой к геодезической опорной сети.

Согласно пункту 4.8 Правил режимные наблюдения за размывами необходимо вести вдоль незащищённого берегового уступа и линии упорного пояса или зуба водолазными обследованиями и съёмкой поперечных профилей (промерных поперечников), фиксированных на постоянных местах. Для этого необходимо проложить магистральный ход, закрепить его на местности знаками долговременной сохранности или специальными выносками и привязать их плановое и высотное положение к пунктам опорной геодезической сети.

Поперечники разбиваются от магистрального хода перпендикулярно защитному сооружению или бровке берегового уступа. Их пикетаж, количество, длина и расстояния между промерными точками должны быть достаточными для оценки опасности подмыва сооружения.

На оползневых, потенциально оползневых и потенциально подтапливаемых территориях промерные поперечники должны служить продолжением инженерно-геологических и гидрогеологических разрезов.

Промерные работы на акваториях выполняются по створам поперечников. В состав промерных работ входят: определение планового положения промерных точек (вертикалей), измерения глубин и наблюдения за колебаниями рабочего уровня воды во время промеров. Эти работы подробно документируются в журналах с составлением абрисов, которые должны обеспечить надёжную обработку полевых наблюдений в камеральных условиях (пункт 4.9 Правил).

В силу пункта 4.16 правил наблюдения за ледовым режимом водоёма или водотока имеют целью указать места с наиболее опасными ледовыми воздействиями, подробно описать характер этих воздействий с указанием гидрологических и метеорологических характеристик места и времени наблюдений.

Наблюдения за ледовыми явлениями могут производиться инструментально, полуинструментально и визуально. Интервалы между отдельными циклами наблюдений зависят от сложности ледовой обстановки и быстротечности отдельных явлений.

Основным отчётным документом для каждого цикла наблюдений является абрис ледовой обстановки, составленный на основе плана-схемы, с поясняющим материалом.

Главная задача технической эксплуатации защитных дамб состоит в постоянном содержании дамб в полной исправности (Прилож. 3 (обязательное), обеспечении надёжной работы всех элементов дамб (земляного тела сооружения, откосных креплений, водовыпусков, придамбовых дренажей, сходов, съездов и др.) (пункт 5.1 Правил).

Согласно пункту 5.5 Правил наблюдения за осадкой тела защитных дамб, размывами вдоль основания верхового откоса ведутся в соответствии с указаниями подпунктов 4.7, 4.8, 4.9, 4.16.

В соответствии с пунктом 15.4. Правил территории, примыкающие к плотине или водовыпуску на обоих берегах, должны иметь ограждение и хорошо видимые в светлое и тёмное время суток объявления, запрещающие купаться, ловить рыбу и кататься на плавучих средствах.

Все мостовые сооружения необходимо постоянно поддерживать в исправном состоянии, они должны иметь перильные ограждения высотой не менее 1,1 м. с бортовой доской высотой не менее 15 см. над уровнем настила. Перила прикрепляют к стойкам с внутренней по ходу стороны.

Все проезды, пешеходные и служебные переходы должны содержаться в чистоте. Зимой лёд и снег должны систематически убираться. При наступлении сильного гололёда надо скалывать лёд с металлических частей гидротехнических сооружений.

На щитовых плотинах с городским мостом служебная часть плотины должна быть отделена от проезжей ограждением высотой не менее 1 м. Если по условиям конструкции плотины устройство такого ограждения невозможно, то должны быть установлены отбойные брусья высотой 20 - 25 см и предупреждающие знаки, хорошо видимые в светлое и темное время суток.

При обнаружении промоин, оползней, просадок, выпучивания грунта и вымывания его в дренажи, каверны и трещины в теле сооружения, разрушения крепления откосов и ливнеотводящих устройств надо ликвидировать и устранить причины их появления.

На перилах устоев и служебных мостиках плотин, с их внешней стороны должны находиться на подвесных крюках багры и спасательные круги: на каждом береговом устое - по одному багру и одному спасательному кругу с линем, на мостике - по одному багру и одному спасательному кругу с линем на каждые 75 м длины мостика. На месте работ по сборке и разборке плотины должно быть не менее двух спасательных кругов.

Деревянный настил мостика должен быть всегда в исправном состоянии, поломанные доски должны быть немедленно заменены новыми и надёжно закреплены. В зимнее время мостики и устои плотины следует регулярно очищать от снега и наледей и посыпать песком.

В ходе проверки гидротехнических сооружений, принадлежащих учреждению на праве оперативного управления, Енисейским управлением Ростехнадзора выявлены нарушения положений Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», Правил технической эксплуатации сооружений инженерной защиты населённых пунктов, утверждённых приказом Минстроя РФ от 29.12.1995 № 17-139.

Поскольку в соответствии с абзацем вторым статьи 9 Закона № 117-ФЗ на заявителя возложена обязанность обеспечивать соблюдение обязательных требований при строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, а Правила содержит нормы, которые обязательны для всех организаций, учреждений и лиц, занимающихся проектированием, строительством и эксплуатацией зданий и сооружений в зонах инженерной защиты территорий населённых пунктов, заявитель обязан был соблюдать вышеперечисленные требования, установленные в Правилах и Законе № 117-ФЗ.

Учреждение оспаривает сроки устранения нарушений, установленные в пунктах: 1 (15.11.2015), 8 (15.11.2015), 23 (15.11.2015), 40 (15.01.2016), 69 (15.05.2016), 81 (15.07.2016), 95 (15.09.2016), 112 (15.11.2016), 147 (15.11.2016). Из названных пунктов предписания следует, что учреждением не произведён расчёт размера вреда, который может быть причинён в результате аварии на гидротехнических сооружениях, согласованный с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Заявитель полагает, что исполнение названных пунктов невозможно в связи с тем, что на 2015 год не предусмотрено финансирование на проведение вышеуказанных работ. Представитель заявителя полагает, что должны быть установлены реальные сроки исполнения указанных пунктов.

Однако, апелляционный суд считает, что тяжёлое финансовое положение учреждения и отсутствие финансирования не свидетельствуют о незаконности предписания. То обстоятельство, что на 2015 год не запланировано финансирование необходимых работ, свидетельствует лишь о наличии субъективных причин невыполнения требований действующего законодательства. Наличие же объективных обстоятельств, препятствующих соблюдению закона, учреждением не доказано.

Если срок устранения нарушений для учреждения является, по его мнению, нереальным к исполнению, оно вправе представить в Енисейское управление Ростехнадзора ходатайство о продлении срока выполнения предписания, с приложением соответствующих обосновывающих документов. Указанная возможность продления срока исполнения предписания предусмотрена пунктом 47.3 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля