Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29.06.2015 по делу n А74-1183/2015. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

Федерации об административных правонарушениях, согласно которой при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 настоящего Кодекса.

Таким образом, дело возбуждено прокурором в пределах его полномочий.

Основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении явились результаты проверки, зафиксированные в акте проверки выполнения ООО «АСК» строительно-монтажных работ в аэропорту Абакан, составленной старшим помощником прокурора 17.11.2014 (т.1, л. 97).

В соответствии со статьями 21 и 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор при осуществлении надзора вправе проводить проверки. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. При проведении проверок прокурор вправе требовать от органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.

Оценивая правомерность проведения прокуратурой

проверки, апелляционный суд принимает во внимание Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной».

Конституционный Суд Российской Федерации указал следующее.

- По смыслу положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

- Конституционный Суд Российской Федерации, указывая применительно к регулированию, введенному Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», что определение круга лиц, на которых распространяется данный Федеральный закон, является дискрецией федерального законодателя и не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан (определения от 25.02.2010 № 294-О-О и от 24.09.2013 № 1339-О).

- Федеральный законодатель, действуя в пределах достаточно широкой дискреции и используя - с учетом сложившихся в государстве экономических и социальных условий и состояния законности в конкретных сферах общественных отношений - сочетание общих и дифференцированных подходов к правовому регулированию осуществления государственными органами контрольно-надзорных функций и полномочий, вправе устанавливать в соответствии с требованиями, вытекающими из Конституции Российской Федерации, определенные особенности организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов.

- Касаясь вопросов правового регулирования процессуального порядка осуществления прокурорского надзора, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18.02.2000 № 3-П указал на отсутствие в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», помимо прочего, положений, закрепляющих процедуры общенадзорной деятельности прокуратуры и гарантии прав тех лиц, в отношении которых ею осуществляется надзор за исполнением законов, что, вопреки мнению заявителей по настоящему делу, не может рассматриваться как итоговая оценка конституционности правового регулирования соответствующих отношений, поскольку особенности предмета названного Федерального закона, вытекающие из статьи 129 Конституции Российской Федерации, не предопределяют безусловную необходимость сосредоточения только в нем всего массива норм, касающихся порядка общенадзорной деятельности прокуратуры и связанных с осуществлением прав, обязанностей и гарантий проверяемых субъектов.

- Согласно пункту 2 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи со статьей 10 названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», так и в любых открытых источниках.

- С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

- Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно.

- Предполагается, что результат прокурорской проверки подлежит оформлению в виде того или иного акта прокурорского реагирования и доведению до сведения проверяемой организации, что согласуется с пунктом 4 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», гарантирующим ознакомление гражданина с материалами проверок, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Как пояснил представитель прокуратуры в судебном заседании суда апелляционного суда, проверка проведена на основании жалобы  ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)».

Абаканской транспортной прокуратурой с привлечением специалиста Енисейского управления Ростехнадзора Симонова А.С. проведена проверка по факту демонтажа ООО «АСК» части аэродромного покрытия, возведённого в аэропорту Абакан в рамках реализации Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России 2010-2020 г.г.».

По результатам проверки установлено следующее: ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)» в ходе реконструкции объекта капитального строительства «Реконструкция аэродромных покрытий и установка светосигнального оборудования в аэропорту Абакан, Республика Хакасия» произвело укладку асфальтобетона на земельном участке (кадастровый №19:01:150101:122), пользователем которого является ООО «АСК», в свою очередь, ООО «АСК» произвело демонтаж уложенного асфальтобетонного покрытия на своём земельном участке, а также на земельном участке (кадастровый №19:01:150101:114), пользователем которого является ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)».

На земельном участке с кадастровым номером 19:01:150101:122 ООО «АСК» на месте асфальтобетонного покрытия возведён фундамент площадью 1 939,37 кв.м.

Площадь разрушенного асфальтобетонного покрытия составила 671,8944 кв.м., из них: на земельном участке с кадастровым номером 19:01:150101:114 - 71,4327 кв.м., на земельном участке с кадастровым номером 19:01:150101:122 - 600,4617 кв.м.

Указанные обстоятельства отражены в акте проверки выполнения ООО «АСК» строительно-монтажных работ в аэропорту Абакан, составленной старшим помощником прокурора 17.11.2014 (т.1, л. 97). При проведении проверки участвовал уполномоченный представитель ООО «АСК» Трупп В.И.

Таким образом, основания для проверки имелись, организация в отношении которой проведена проверка в лице своего законного представителя знакома с фактом проведения проверки, в лице своих представителей приняла участие в проверке, в ходе проверки прокурор воспользовался своим правом на привлечение сотрудника органа (Ростехнадзора).

Представитель ООО «АСК» в ответ на требование прокурора от 27.01.2015 № 21-217в-2014 сообщил (т.1, л.д. 22), что разработкой проектной документации на строительство авиационного ангара для размещения спецтехники в аэропорту Абакана осуществляло «Абаканкоммунпроект». Проектная документация находится на государственной экспертизе, после получения положительной государственной экспертизы будет получено разрешение на строительство. Строительные работы на объекте не ведутся.

В обоснование доводов о нарушении процедуры вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в апелляционной жалобе общество указывает, что законный представитель общества не был уведомлен о дате проведения осмотра территории, акт проверки от 17.11.2014 не содержит указания о периоде, в течение которого проводилась проверка, о дате составления акта законный представитель общества не уведомлен. Также в апелляционной жалобе общество указывает на то обстоятельство, что акт проверки от 17.11.2014 составлен при участии во время проверки директора по строительству Трупп В.И. не уполномоченного представлять интересы общества при проведении проверки, а участие Гусак О.А. в проведении проверки не отражено ни в одном документе.

Апелляционный суд отклоняет указанные доводы на основании следующего.

В материалы дела представлено требование прокурора от 27.10.2014, которым законный представитель общества - генеральный директор ООО «АСК» Белозеров Ю.С. был уведомлен о проводимой проверке по обращению врио заместителя гендиректора ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов), которым представитель ООО «АСК» приглашен в прокуратуру для дачи объяснений.

Таким образом, законный представитель был извещен о проводимой Абаканской транспортной прокуратурой проверке.

В материалы дела представлена доверенность Гусак О.А. от 10.01.2014 (т.2, л.д.41). Прокурор пояснил, что данное лицо присутствовало при проведении проверки и представило свою доверенность.

В акте проверки выполнения ООО «АСК» строительно-монтажных работ в аэропорту Абакан, составленной старшим помощником прокурора 17.11.2014, имеется подпись директора по строительству ООО «АСК» Трупп В.И. (т.1, л.д. 97).

02.02.2015 директор по строительству Трупп В.И. представил прокурору объяснения в которых указал, что он является ответственным за проведение строительно-монтажных работ, проводимых ООО «АСК» в аэропорту Абакан (т.1, л.д.24).

К тому же, в материалы дела представлен приказ от 24.01.2014 №03-К о приеме на работу в должности директора по строительству Трупп Валерия Иосифовича.

Таким образом, факт участия представителей общества при проводимой прокурором проверке подтверждается представленными в материалы дела доказательствами.

В силу пункта 3 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» положения данного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора (в частности, положения статьи названного закона об оформлении акта проверки).

КоАП РФ и Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре» не предусматривают составление такого процессуального документа как акт проверки.

Таким образом, действующим законодательством не предусмотрена обязательность составления акта проверки по результатам прокурорской проверки.

В свою очередь, апелляционный суд отмечает, что составленный (с участием представителя Енисейского управления Ростехнадзора Симонова А.С, осуществляющего надзор за проводимой в аэропорту Абакан реконструкцией ИВП11, представителя ООО «АСК» Труппа В.И.) в ходе проверки акт от 17.11.2014 фиксирует осуществление ООО «АСК» строительства фундамента в аэропорту Абакан на земельном участке с кадастровым номером 19:01:150101:122 и факт разрушения уложенного ФГУП «АГА (А)» асфальтобетонного покрытия на земельном участке, принадлежащем ФГУП «АГА (А)», указанной в