Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 27.05.2015 по делу n А33-15277/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) недействительным необходимо наличие одновременно двух условий – несоответствие его закону  или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые предписания соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов заявителя.

Суд апелляционной инстанции соглашается с указанными выводами суда первой инстанции в силу следующего.

Проверка исполнения МП «Дирекция СпецЖилФонда» ранее выданных предписания проведена ответчиком с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный факт заявителем не оспаривается.

Обеспечение пожарной безопасности регламентируется Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ).

Согласно статье 6 указанного Федерального закона государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности.

Органами государственного пожарного надзора является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области пожарной безопасности в лице структурного подразделения его центрального аппарата, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления государственного пожарного надзора.

Подпунктом «в» пункта 2 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 № 290 (далее - Положение о Федеральном государственном пожарном надзоре), установлено, что органами государственного пожарного надзора являются структурные подразделения территориальных органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, в сферу ведения которых входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора, и их территориальные отделы (отделения, инспекции).

Согласно пункту 1 Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 06.08.2004 № 372, территориальный орган указанного министерства предназначается для осуществления функций в области обеспечения пожарной безопасности соответствующего субъекта Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 5 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре органы государственного пожарного надзора в рамках своей компетенции организуют и проводят проверки деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты.

При этом согласно подпункту «д» пункта 8 указанного Положения осуществлять полномочия в установленной сфере деятельности вправе государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по пожарному надзору - сотрудники структурных подразделений территориальных органов министерства, в сферу ведения которых входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора.

Пунктом 9 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре установлено, что государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору имеют право проводить проверки деятельности организаций, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты в части соблюдения требований пожарной безопасности; выдавать организациям предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Исходя из пункта 3.3.2 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС РФ от 28.06.2012 № 375 (далее - Административный регламент), государственную функцию по пожарному надзору осуществляют территориальные отделы (отделения, инспекции) органов ГПН главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации в лице государственных инспекторов городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору - сотрудников территориальных отделов (отделений, инспекций) органов ГПН главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации.

Пунктом 5 Административного регламента предусмотрено, что предметом государственного надзора за выполнением требований пожарной безопасности органами власти, организациями и гражданами является соблюдение требований пожарной безопасности организациями и гражданами на объектах защиты, используемых (эксплуатируемых) ими в процессе осуществления своей деятельности.

Пунктом 8 Административного регламента предусмотрено, что должностные лица органов ГПН при исполнении государственной функции имеют право выдавать организациям предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Согласно пункту 26 Административного регламента выполнение административных процедур исполнения государственной функции, предусмотренных пунктом 25 настоящего Административного регламента, заканчивается выдачей предписаний об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Довод предприятия о том, что его деятельность как управляющей многоквартирными домами организации, в том числе контроль соблюдения ею правил содержания общего имущества в многоквартирных домах, входит в сферу надзора Службы строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края, не может быть принят судом апелляционной инстанции, поскольку не свидетельствует об отсутствии у органа государственного пожарного надзора полномочий на проведение проверки соблюдения требований пожарной безопасности и на выдачу по результатам проверки обязательного для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

С учетом вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в компетенцию ГУ МЧС России по Красноярскому краю (ОНД по городу Красноярску) входит осуществление государственного пожарного надзора, а государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору уполномочены проводить проверки соблюдения требований пожарной безопасности и выдавать по их результатам обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Следовательно, оспариваемые предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности выданы уполномоченным должностным лицом в пределах предоставленной компетенции.

Оценивая соответствие содержания оспариваемых предписаний требованиям действующего законодательства, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Предписание об устранении нарушений представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных юридических лиц (организаций).

Предписание должно содержать указание на конкретные обязанности (действия), которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание в целях устранения выявленного нарушения. Предписание об устранении нарушений не может носить абстрактный характер, предписание должно быть исполнимым и содержать четкие и конкретные требования. Выполнение тех или иных действий не должно оставляться на усмотрение лица, получившего предписание, поскольку предписание является властно-распорядительным документом государственного органа, неисполнение которого влечет негативные юридические последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения юридических лиц к административной ответственности.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего соответствующий государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

МП «Дирекция СпецЖилФонда» полагает, что оно не является надлежащим субъектом ответственности, поскольку спорные здания (сооружения) не находятся у МП «Дирекция СпецЖилФонда» в пользовании, на праве собственности или на ином законном основании, собственниками жилых помещений в указанных домах являются физические и юридические лица; в данном случае предприятие является управляющей домами организацией, представляющей интересы собственников жилых помещений; право самостоятельно пользоваться или распоряжаться имуществом в обслуживаемых домах у МП «Дирекция СпецЖилФонда» отсутствует.

Суд апелляционной инстанции не принимает указанный довод заявителя как основанный на неверном толковании норм материального права, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ пожарная безопасность – состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров, требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Статьей 20 указанного Федерального закона установлено, что нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов по пожарной безопасности, к которым относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 37 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ  руководители организаций обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Согласно статье 38 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ  ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в том числе, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Таким образом, законодатель возлагает бремя ответственности как на собственника имущества, так и на лиц, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

В соответствии с частью 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации право владения, пользования и распоряжения имуществом принадлежат собственнику этого имущества. При этом частью 2 указанной статьи определено, что собственник вправе, по своему усмотрению, передавать другим лицам, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом. В рассматриваемом случае таким лицом является МП «Дирекция СпецЖилФонда», поскольку фактически является управляющей организацией  жилых домов (общежитий), в отношении которых административным органом проводилась проверка и выявлены вменяемое нарушения требований пожарной безопасности. При этом, предприятием не оспаривается наличия у него статуса управляющей организации в отношении спорных жилых домов (общежитий).

В соответствии с подпунктом «е» пункта 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 № 491, содержание общего имущества, в числе прочего, включает в себя меры пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности.

Пунктом 42 названных Правил предусмотрено, что управляющие организации отвечают перед собственниками помещений за нарушение своих обязательств и несут ответственность за надлежащее содержание общего имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации и договором.

Таким образом, МП «Дирекция СпецЖилФонда», являясь управляющей организацией, обязано соблюдать требования пожарной безопасности и в случае их нарушения несет ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Следовательно, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что МП «Дирекция СпецЖилФонда» обязано содержать находящееся в его управлении здание в соответствии с действующими требованиями, в том числе требованиями пожарной безопасности и является субъектом ответственности за нарушения требований пожарной безопасности.

В апелляционной жалобе заявитель также указывает на то, что здания - объекты проверки - не являются общежитиями, поскольку в некоторых зданиях имеются комнаты, зарегистрированные на праве собственности за жильцами; более того некоторые спорные дома, расположенные по адресу ул. Джамбульская 19а, 19б, не включены (указаны) в перечне  жилых зданий, в которых жилые помещения муниципального жилищного фонда отнесены к помещениям специализированного жилищного фонда - жилым помещениям в общежитиях (приложение № 6 к Постановлению Главы города от 20.02.2007 №80).

Суд апелляционной инстанции не принимает указанный довод предприятия по следующим основаниям.

Особенности правового регулирования соблюдения правил пожарной безопасности в общежитиях обусловлены  не тем, что граждане временно, проживают в помещениях,