Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 17.05.2015 по делу n А33-25211/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

конкуренцию за доступ на соответствующий товарный рынок.

Довод апелляционной жалобы о том, что основаниями для отказа указанным выше лицам явилось не непредставление документов, а наличие на испрашиваемых земельных участках объектов недвижимости, сетей инженерного обеспечения, принадлежащих третьим лицам (либо то обстоятельство, что часть территории является  территорией общего пользования), отклоняется судом апелляционной инстанции, как противоречащий материалам дела. Согласно представленным в материалы дела копиям решений заявителя об отказе указанным лицам в выборе земельных участков департаментом в качестве оснований отказа указано, что на испрашиваемых земельных участках установлены объекты недвижимого имущества, при этом документы, содержащие сведения о принадлежности объектов недвижимого имущества заявителями не представлены; таким образом, при выборе земельных участком могут быть нарушены права третьих лиц; учитывая изложенное, согласование вопроса о выборе земельных участков и предварительном согласовании места размещения объекта (проезда) не представляется возможным.

На основании изложенного, апелляционная коллегия поддерживает позицию суда первой инстанции и антимонопольного органа о том, что отказы департамента в удовлетворении заявлений о представлении земельных участков в связи с отсутствием документов на объекты недвижимого имущества, которые по его информации расположены на испрашиваемых земельных участках, являются в силу вышеизложенных норм неправомерными.

Арбитражный суд Красноярского края верно указал, что данные отказы побуждают обратившихся в департамент заявителей к представлению документов, не предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации и Административным регламентом, что является нарушением прав данных субъектов и влияет на их конкурентоспособность, может привести к ограничению конкуренции, в том числе, не предоставление земельного участка под строительство в установленном порядке при отсутствии формальных оснований, препятствующих такому предоставлению повлечет (может повлечь) несение необоснованных убытков и расходов, а также уход хозяйствующих субъектов с соответствующих товарных рынков, на которых последние осуществляют предпринимательскую деятельность.

Департамент в апелляционной жалобе, со ссылкой на статьи 30-31 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 20 Административного регламента, Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.05.2012 № 604/12, от 06.09.2011 № 4275/11, Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 11, указывает, что наличие на земельном участке объекта недвижимости является препятствием для предоставления земельного участка для строительства по правилам статей 30-31 Земельного кодекса Российской Федерации лицу, не являющемуся собственником этого объекта; наличие на земельном участке объектов недвижимого имущества, принадлежащих па правах, предусмотренных действующим законодательством, третьим лицам, за исключением наличия объектов недвижимого имущества на земельном участке, в отношении которого принято решение о строительстве объектов, признанных муниципальной нуждой, является основанием для отказа в предоставлении земельного участка.

Апелляционная коллегия соглашается с указанными доводами заявителя. Вместе с тем, из представленных в материалы дела доказательств судом апелляционной инстанции установлено, что департамент в спорных отказах указал лицам, обратившимся за муниципальной услугой, на непредставление ими документов, содержащих сведения о принадлежности объектов недвижимого имущества, находящихся на испрашиваемых земельных участках. При этом антимонопольный орган вменяет в вину департаменту возложение на лиц, обращающихся с заявлениями об оказании муниципальной услуги, обязанности по совершению действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством, что создает хозяйствующим субъектам необоснованные препятствия для осуществления экономической деятельности с использованием испрашиваемых земельных участков, а также устанавливает не предусмотренные законом основания (по причине непредставления сведений   об объектах недвижимого имущества) для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Доводы заявителя об отсутствии в ЕГРП сведений о сетях инженерного обеспечения, права на которые возникли до вступления в силу Федерального закона от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним»; о том, что ОАО «МРСК Сибири» и ООО «Краском» не являются организациями, входящими в состав органа местного самоуправления, в связи с чем, запросы в вышеуказанные организации не могут являться межведомственными; отклоняются апелляционным судом, как не имеющие правового значения при установленном факте возложения на лиц, обращающихся с заявлениями об оказании муниципальной услуги, обязанности по совершению действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством.

На основании вышеизложенного, апелляционная коллегия поддерживает выводы суда первой инстанции о наличии в действиях департамента нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и, соответственно, о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа от 12.09.2014 по делу № 171-15-14 является законным и обоснованным, в связи с чем, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленного требования в данной части.

Заявитель также оспаривает выданное на основании указанного решения антимонопольного органа предписание от 12.09.2014 по делу №171-15-14, которым управление обязало департамент:

- не допускать фактов возложения на лиц, обращающихся с заявлением об оказании муници­пальной услуги, обязанности по совершению действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством (документы на объекты недвижимого имущества);

- не допускать фактов отказа в предоставлении муниципальной услуги по причине непредставле­ния документов на объекты недвижимого имущества, находящиеся на испрашиваемых земельных участках.

Арбитражный суд Красноярского края, удовлетворяя заявленные требования в указанной части и признавая оспариваемое предписание незаконным и нарушающим права и интересы заявителя, пришел к выводам о том, что указанное предписание:

- возлагает на лицо, которому оно выдано, обязанность надлежащим образом исполнять нормы права (Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федерального закона «О защите конкуренции»); при этом обязанность соблюдать законодательство Российской Федерации является кон­ституционной обязанностью всякого лица (часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федера­ции), и исполнение данной обязанности не требует дополнительного подкрепления со стороны ан­тимонопольного органа;

- придавая обязательность исполнения (соблюдения и применения) норм законодательства своим предписанием, антимонопольный орган нарушает принцип разделения властей и принцип осуществления деятельности каждого органа в пределах своей компетенции;

- не позволяет определить критерии, по которым надлежит оценивать его надлежащее исполнение, и период, в течение которого оно должно быть исполнено, в связи с чем,  лица, которым выдано такое предписание, не могут сообщить органу об исполнении такого предписания и не смогут определить меры, которые бы входили в круг обязанно­стей, которые надо исполнить.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, оценивая соответствие содержания предписания требованиям законодательства, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Предписание об устранении нарушений представляет собой акт уполномоченного  должностного лица, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных юридических лиц (организаций).

Предписание должно содержать указание на конкретные обязанности (действия), которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание в целях устранения выявленного нарушения. Предписание об устранении нарушений не может носить абстрактный характер, предписание должно быть исполнимым и содержать четкие и конкретные требования. Выполнение тех или иных действий не должно оставляться на усмотрение лица, получившего предписание, поскольку предписание является властно-распорядительным документом государственного органа, неисполнение которого влечет негативные юридические последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Невыполнение в срок законного предписания уполномоченного органа (должностного лица) является основанием для привлечения юридических лиц к административной ответственности.

Следовательно, предписание уполномоченного должностного лица должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

В соответствии с подпунктом «г» пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в рамках предоставленных ему полномочий выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что вынесенные в пределах предоставленных антимонопольному органу полномочий решения и выданные на их основании предписания в отношении соответствующих органов должны быть направлены не просто на обеспечение конкуренции и на создание равных условий хозяйствующим субъектам, но и на восстановление прав и законных интересов, нарушенных неправомерными действиями этого органа. При этом порядок восстановления прав и законных интересов лица, нарушение которых выявлено в рамках антимонопольного дела, должен, прежде всего, соответствовать нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения. Избирая конкретный способ восстановления нарушенного права, и обязывая соответствующий орган совершить определенные действия по его восстановлению, антимонопольный орган не вправе ограничиться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязан обеспечить именно законность таких действий этого органа, которые последний должен осуществить в соответствии с вынесенными ненормативными актами в целях восстановления нарушенных прав. Кроме того, предписания антимонопольного органа на момент их выдачи должны обладать характером исполнимости.

Как обоснованно указал антимонопольный орган в апелляционной жалобе реализация органами местного самоуправления полномочий, предоставленных частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и муниципального образования не может ставиться в зависимость исключительно от их усмотрения.

Учитывая, что антимонопольным органом установлено, что орган местного самоуправления предъявляет дополнительные требования к субъектам предпринимательской деятельности, не предусмотренные законом, и оспариваемое предписание указывает на обязанность департамента не допускать фактов возложения на лиц, обращающихся с заявлением об оказании муниципальной услуги, обязанности по совершению действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством (документы на объекты недвижимого имущества); не допускать фактов отказа в предоставлении муниципальной услуги по причине непредставления документов на объекты недвижимого имущества, находящиеся на испрашиваемых земельных участках, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что выданное управлением предписание содержит конкретные требования, адресованные департаменту, предусматривающие обязанность департамента воздержаться от совершения определенных действий, противоречащих действующему законодательству, и предпринять комплекс административно-организационных мер, направленных на обеспечение исключения возложения на заявителей обязанностей, не предусмотренных действующим законодательством, и, следовательно, на исключение по этой причине незаконных отказов.

При этом предписание не налагает на заявителя не предусмотренных действующим законодательством обязанностей, не нарушает права и законные интересы департамента и не влечет для заявителя негативных последствий.

При вынесении предписания антимонопольный орган не вышел за рамки установленных в своем решении нарушений, поскольку данное нарушение носило системный характер. Данное предписание направлено на устранение системного нарушения, пресечение противоправного поведения департамента.

Таким образом, поскольку исходя конкретных обстоятельств дела, антимонопольный орган выдал предписание о недопущении департаментов вышеуказанных фактов, апелляционная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание возлагает на департамент обязанности по соблюдению законодательства.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции также не может согласиться с выводом суда первой инстанции о нарушении антимонопольным органом принципа разделения властей и принципа осуществления деятельности каждого органа в пределах своей компетенции.

Апелляционная коллегия соглашается с доводом антимонопольного органа о том, что предписание направлено на защиту конкурентной среды, гражданских прав хозяйствующих субъектов, позволяет оперативно добиваться устранения нарушений антимонопольного законодательства, отвечает критерию определенности правовых норм и не умаляет самостоятельности органов местного самоуправления.

Учитывая обстоятельства рассмотренного дела, предписание является соразмерным,  эффективным, обоснованным и своевременным средством предупреждения нарушений, влияющих на конкуренцию, является.

Апелляционная коллегия считает ошибочным вывод Арбитражного суда Красноярского края о том, что предписание от 12.09.2014 по делу № 171-15-14 не позволяет определить критерии, по которым надлежит оценивать его надлежащее исполнение, и период, в течение которого оно должно быть исполнено.

Пунктом 1 предписания заявителю указано на необходимость не допускать фактов возложения на лиц, обращающихся с заявлением об оказании муниципальной услуги, обязанности по совершению действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством (документы на объекты недвижимого имущества). Согласно пункту 2 предписания  департаменту необходимо не допускать фактов отказа в предоставлении муниципальной услуги по причине непредставления документов на объекты недвижимого имущества,