Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 09.04.2015 по делу n А74-7711/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно положениям подпункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункта "ж" статьи 61 Конституции Республики Хакасия социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и Республики Хакасия.

Таким образом, рассматриваемые правоотношения находятся в сфере совместного ведения Российской Федерации и Республики Хакасия.

Частями 2, 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон №184-ФЗ) установлены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением медицинским и фармацевтическим работникам в указанный перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации не входит.

В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1 в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции, действовавшей до 1 января 2012 года (далее – Федеральный закон № 122-ФЗ), часть 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан признана утратившей силу. Указанная статья дополнена частями 4, 5 и 6, в соответствии с которыми решение вопросов социальной поддержки медицинских работников передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Согласно статье 153 Федерального закона № 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых рассматриваемым Федеральным законом нормах, данный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных указанным Федеральным законом.

При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона № 122-ФЗ нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

- вновь устанавливаемые размеры и условия социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;

- при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Как следует из преамбулы Федерального закона № 122-ФЗ, при переходе к основанной на положениях данного закона системе социальной защиты граждан, предусматривающей замену основной части ранее предоставлявшихся им льгот в натуральной форме денежными выплатами, субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня социальной защиты указанной категории медицинских работников в жилищно-коммунальной сфере. Нормы Федерального закона № 122-ФЗ должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в данной преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.

Положения преамбулы по своему конституционно-правовому смыслу предполагают обязанность Российской Федерации участвовать в финансовом обеспечении реализации полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, на уровне не ниже сложившегося в соответствии с федеральным законодательством, действовавшим до 1 января 2005 года (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2006 года 353-О).

Достижение заложенных в преамбуле Федерального закона № 122-ФЗ целей призваны обеспечивать и предписания его статьи 153, предопределяющие развитие законодательства в сфере социальной защиты и государственной поддержки, а также содержание соответствующих правовых норм. По смыслу этих предписаний, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 15 мая 2006 года № 5-П, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или снижению их ранее достигнутого уровня.

Таким образом, льготы, предусмотренные частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, не могут быть просто отменены до замены их мерами социальной поддержки на уровне не ниже сложившегося в соответствии с федеральным законодательством, действовавшим до 1 января 2005 года.

Поскольку право медицинских и фармацевтических работников на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением предусмотрено было на федеральном уровне, его обеспечение не входит в перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, то в соответствии с положениями пункта 19 постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 23, статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 26.3 Закон №184-ФЗ компенсация расходов по оплате коммунальных услуг является расходным обязательством Российской Федерации.

Более того, из постановления Правительства РФ от 17 октября 2011 года №839 «О мерах социальной поддержки в 2012 - 2014 годах медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в федеральных государственных учреждениях», приказа Минздравсоцразвития РФ №1556ан, Минфина РФ №174н от 16 декабря 2011 года «Об осуществлении денежных выплат, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 года №839 «О мерах социальной поддержки в 2012 - 2014 годах медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в федеральных государственных учреждениях», постановления Правительства РФ от 27 июня 2003 года №377 «Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности» следует, что, не смотря на то, что норма (часть 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан) не действует с 1 января 2005 года, Российская Федерация признает данное расходное обязательство, устанавливая порядок компенсации указанной льготы.

Постановлением Правительства РФ от 27 июня 2003 года № 377 утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности (далее – Правила №377), которые определяют порядок предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, предусмотренных, в том числе частью второй статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (пункт 1 Правил №377).

В соответствии с Правилами № 377 компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности.

Субсидии выделяются за счет средств Фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете на соответствующий год.

Поскольку отсутствовали лимиты бюджетных обязательств на указанные цели, суд правильно указал о неприменение  положений Правил № 377 в 2012, 2013 годах.

На основании изложенного, ссылка заявителя жалобы на то, что истец не обращался в Минфин России в соответствии с Правилами № 377, не представлял формы отчетности, на основании которых производится компенсация расходов, отклоняется судом апелляционной инстанции.

Кроме того, то обстоятельство, что истец не обращался к Минфину России за компенсацией фактически понесенных затрат на предоставление спорных льгот в порядке, предусмотренном Правилами № 377, не свидетельствует о невозможности взыскания понесенных расходов в судебном порядке.

Доводы ответчика о том, что отсутствие финансирования льгот по социальной защите работников здравоохранения не является основанием для взыскания средств из федерального бюджета, поскольку законодательством установлен иной порядок возмещения расходов по оплате жилого помещения с отоплением и освещением медицинскими работниками, работающими и проживающими в сельской местности, и положения норм гражданского законодательства к межбюджетным правоотношениям не применимы, основаны на ошибочном толковании норм права и подлежат отклонению.

Так, согласно пункту 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В силу правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в его постановлениях от 17.06.2004 №12-П и от 15.05.2006 №5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечиваются посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Таким образом, Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, и наделив субъект Российской Федерации полномочиями по социальной поддержке указанной категории граждан, должна была его обеспечить соответствующими финансовыми средствами.

Доказательств выделения ответчиком Республике Хакасия финансирования для компенсации расходов, связанных с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг и отопления работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности, в материалы дела не представлены.

При таких обстоятельствах, доводы заявителя жалобы о том, что истцом не доказаны основания для взыскания с ответчика убытков, не доказано противоправное поведение ответчика, отсутствует причинно-следственная связь между действиями ответчика и убытками, отклоняются судом апелляционной инстанции.

На основании изложенного, арбитражный суд обоснованно пришел к выводу о том, что принятое Российской Федерацией бюджетное обязательство по оплате коммунальных услуг в виде отопления медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках, не исполнено и удовлетворил исковые требования.

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 1 апреля 2008 года № 268-О-П, Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена выплат, либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объём не должен уменьшаться. В целях недопущения нарушения социальных прав указанной категории медицинских работников федеральному законодателю предписано урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех из них, кто, работая и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до указанной даты.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих Постановлениях от 16 декабря 1997 года N 20-П, от 24 мая 2001 года N 8-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определениях от 1 марта 2007 года N 129-О-П, от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 1 декабря 2005 года N 521-О, от 4 декабря 2007 года N 965-О-П неоднократно высказывал правовую позицию, согласно которой изменение законодателем ранее установленных льгот должно осуществляться с соблюдением принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и с предсказуемостью законодательной политики в социальной сфере.