Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 30.03.2015 по делу n А33-21177/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации.

Как следует из пункта 1 оспариваемого решения антимонопольного органа,  антимонопольный орган признал Администрацию нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части издания Распоряжения № 348-р от 04.09.2012 «О заключении договора аренды муниципального имущества с ООО «Шилинское коммунальное хозяйство», которое предполагает заключение договора аренды с           ООО «Шилинское коммунальное хозяйство» без проведения торгов.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в редакциях, действовавших в период возникновения спорного правоотношения) органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» (далее - Постановление Пленума ВАС РФ № 30), частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Суд первой инстанции верно указал, что названная правовая позиция применима и к случаям оспаривания соответствующего решения антимонопольного органа. Следовательно, достаточным основанием для вывода о нарушении органами местного самоуправления части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является установление факта создания условий или возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции могут являться: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Арбитражный суд Красноярского края обоснованно указал, что соперничество хозяйствующих субъектов реализуется через публичные процедуры на соответствующем товарном рынке - торги, требования к порядку проведения которых предусмотрены Законом о защите конкуренции с момента его вступления в силу - с 26.10.2006 (статья 17 Закона).

При этом проведение торгов при передаче муниципального имущества направлено на расширение доступа участников рынка к данному ресурсу, является основой эффективного использования такого имущества и развития конкуренции. Не проведение торгов в форме аукциона или конкурса, имеющих в своей основе состязательность хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке, является предоставлением преимущества отдельным хозяйствующим субъектам, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, что создает или может создать неравные конкурентные (дискриминационные) условия осуществления деятельности хозяйствующих субъектов на одном товарном рынке и имеет или может иметь своим результатом ограничение конкуренции (за исключением случаев, допускаемых Законом о защите конкуренции).

Администрация в апелляционной жалобе указывает, что гражданско-правовые отношения аренды муниципального имущества, возникшие между Администрацией и обществом с 20.11.2007 и фактически продолжавшиеся вплоть до 01.03.2014, являлись длящимися и не могли соответствовать требованиям антимонопольного законодательства, которое после 2007 года неоднократно редактировалось и изменялось.

Заявитель, со ссылкой на часть 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции, действующую на дату издания Распоряжения № 348-р от 04.05.2012, указывает, что действия по перезаключению договора аренды имущества от 20.11.2007 № 23 (новый договор от 05.09.2012 № 1) без проведения торгов, не являются нарушением Закона о защите конкуренции.

Судом апелляционной инстанции изучены указанные  Администрацией доводы,  и признаны подлежащим отклонению по следующим основаниям.

Суд апелляционной инстанции, исходя из системного анализа положений Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ, полагает, что установленный статьей 15 данного Закона запрет, в том числе распространяется на условия предоставления муниципальной помощи (преференции) в соответствии со статьями 19, 20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ.

Институт государственной или муниципальной помощи введен статьей 19 Закона о защите конкуренции, которой (в редакции от 26.07.2006, действовавшей в период заключения договора № 23 от 20.11.2007) определены цели предоставления органами государственной власти или органов местного самоуправления государственной или муниципальной помощи.

В части 2 указанной статьи установлено, что не является государственной или муниципальной помощью:

1)  предоставление преимущества отдельному лицу в результате определенных федеральными законами действий уполномоченного органа, на основании вступившего в законную силу решения суда, по результатам торгов или иным способом, определенным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

2)  закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

3)  передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий и проведения контртеррористических операций;

4)  предусмотренное законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий финансовый год или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий финансовый год предоставление денежных средств (бюджетного кредита, субсидии, субвенции, бюджетных инвестиций) из бюджета субъекта Российской Федерации на соответствующий год, местного бюджета на соответствующий год каждому лицу, которое обратилось с просьбой о предоставлении денежных средств и соответствует установленному в указанном законе или нормативном правовом акте требованию к виду деятельности получателя и месту ее осуществления получателем.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что определение факта предоставления государственной или муниципальной помощи подлежит установлению с учетом положений части 2 статьи 19 и понятия государственной (муниципальной) помощи, приведенного в подпункте 20 пункта 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Статьей 20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ определен порядок предоставления муниципальной помощи (с 01.01.2010 - муниципальной преференции), включающий получение предварительного согласия антимонопольного органа.

Так, в соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей на момент заключения договора от 20.11.2007 № 23) под государственной или муниципальной помощью понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного само-управления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями преимущества, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке.

При этом апелляционная коллегия соглашается с доводом антимонопольного органа, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, что в указанной норме при определении государственной или муниципальной помощи не конкретизируется, каким способом данное преимущество может предоставляться хозяйствующему субъекту.

Поскольку в определении государственной или муниципальной помощи не содержится указание на конкретные формы передачи имущества, следовательно, передача муниципального имущества в безвозмездное пользование, аренду, а равно любая иная форма его передачи хозяйствующему субъекту должна происходить строго в рамках оснований предоставления государственной или муниципальной помощи, указанных в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции и в порядке, предусмотренном статьей 20 того же закона. При этом преимущество (более выгодные условия деятельности) состоит в получении муниципального имущества в приоритетном порядке, а именно: в отсутствие конкурсных процедур, в случае проведения которых были бы выявлены потенциальные и реальные хозяйствующие субъекты, желающие арендовать данное муниципальное имущество.

Системный анализ приведенных норм права свидетельствует об установленном законодательством о конкуренции запрете органам местного самоуправления передавать муниципальное имущество отдельным хозяйствующим субъектам без осуществления публичных процедур, при соблюдении которых иные потенциальные участники рынка имеют равную возможность реализовать право на получение такого имущества или с нарушением установленного порядка предоставления муниципальных преференций.

Несоблюдение такого запрета, а равно несоблюдение целей и порядка предоставления муниципальной помощи приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, при этом установление факта нарушения (ограничения) конкуренции действиями органа местного самоуправления, исходя из содержания части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, не требуется.

Таким образом, действующим антимонопольным законодательством предусмотрена возможность передачи хозяйствующему субъекту муниципального имущества только при соблюдении требований, предусмотренных Законом о защите конкуренции. Предоставление муниципального имущества без торгов является муниципальной помощью (преференцией), которая требует согласования антимонопольного органа.

После вступления в действие Закона о защите конкуренции любое предоставление государственного или муниципального имущества, в том числе в аренду, без согласия антимонопольного органа, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 20 Закона о защите конкуренции, или без проведения торгов (конкурсов, аукционов) является нарушением антимонопольного законодательства - требований, предусмотренных статьями 15 и 20 указанного Закона, и влечет за собой последствия в виде признания недействительными актов органов власти в части предоставления государственной или муниципальной преференции, а также возврата данного имущества.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции также не принимает доводы апелляционной жалобы о том, что перечень целей, квалифицирующих передачу имущества и (или) иных объектов гражданских прав как «муниципальную помощь» установлен в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции и является закрытым; передача муниципального  имущества в аренду хозяйствующему субъекту с иной целью, не указанной в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, не является муниципальной помощью.

Суд апелляционной инстанции отклоняет  и доводы Администрации о том, что при заключении договора № 23 от 20.11.2007 в действующей редакции Закона о защите конкуренции от 26.07.2006 термины «конкурс», «аукцион», «преференция» отсутствовали, а порядок предоставления муниципальной преференции не был законодательно закреплен, поскольку институт государственной или муниципальной помощи введен статьей 19 Закона о защите конкуренции (в редакции от 26.07.2006, действовавшей в период заключения договора № 23 от 20.11.2007), а статьей 20 определен порядок предоставления государственной или муниципальной помощи. При этом, как обоснованно указал суд первой инстанции, понятие «государственная или муниципальная помощь» заменено на понятие «государственные или муниципальные преференции» Федеральным законом от 17.07.2009 № 164-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившим в силу с 01.01.2010.

Таким образом, учитывая, что при заключении договора № 23 от 20.11.2007  действовали вышеуказанные положения статей 15, 19, 20 Закона о защите конкуренции, суд апелляционной инстанции полагает, что заключение договора № 23 от 20.11.2007 должно было совершаться только по результатам проведения торгов в форме аукциона или конкурса на право