Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19.11.2014 по делу n А33-8907/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

муниципальной собственностью.

В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. При этом органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник праве, по своему усмотрению, совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Статьей 264 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.

Согласно пункту 1 статьи 607 ГК РФ в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи). Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов (пункт 2 статьи 607 ГК РФ).

Статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

Правовой режим земель в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства и установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды.

Согласно статье 46 Земельного кодекса Российской Федерации, помимо случаев, предусмотренных гражданским законодательством, аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случае:

1) при ненадлежащем использовании земельного участка, а именно при:

- использовании земельного участка с грубым нарушением правил рационального использования земли, в том числе, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

- порче земель;

- невыполнении обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;

- невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

- неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;

2) при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 55 настоящего Кодекса;

3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

В качестве основания для отказа обществу в продлении срока предоставления спорного земельного участка в оспариваемом решении указано на отсутствие разрешения на строительство со ссылкой на пункт 16 Административного регламента.

Согласно пункту 16 Административного регламента одним из оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги по приему заявлений и выдаче решений о продлении срока предоставления земельного участка для строительства объекта является неполучение в установленном порядке разрешения на строительство (пункт 4).

На основании пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, состоит из Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Как определено в пункте 4 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе издавать акты, содержащие нормы земельного права в пределах своих полномочий.

Таким образом, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о продлении сроков предоставления земельных участков для строительства принимаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.

При этом ни Земельным кодексом Российской Федерации, ни другими нормами федерального законодательства, законодательства Красноярского края не предусмотрено право органов местного самоуправления устанавливать дополнительные основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги по приему заявлений и выдаче решений о продлении срока предоставления земельного участка для строительства объекта.

Кроме того, статьей 46 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что аренда может быть прекращена по инициативе арендодателя в иных случаях, предусмотренных федеральными законами. Административный регламент не является федеральным законом, в связи с чем, не может расширять перечень оснований прекращения аренды земельного участка по инициативе арендодателя.

При этом, суд апелляционной инстанции соглашается с доводом заявителя о том, что указанный Административный регламент является нормативным правовым актом, поскольку он обладает всеми признаками нормативного правового акта, указанными, в том числе в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

В соответствии с частью 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

В силу изложенных норм права, подпункт 4 пункта 16 Административного регламента не подлежит применению арбитражным судом при рассмотрении настоящего спора как противоречащий Земельному кодексу Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции полагает ошибочными выводы суда первой инстанции о том, что содержание причин, указанных в пункте 16 Административного регламента, при наличии которых Департамент принимает решение об отказе в продлении срока предоставления земельного участка для строительства, не противоречит требованиям действующего законодательства; в соответствии со статьей 46 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, неполучение арендатором разрешения на строительство является самостоятельным основанием для отказа в продлении срока предоставлении земельного участка.

Вместе с тем, проанализировав материалы дела, заслушав позицию лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что ошибочность вышеуказанного вывода суда первой инстанции не привела к принятию неправильного решения.

В пункте 35 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации  от 28.05.2009 № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» указано, что при принятии постановления суд апелляционной инстанции действует в пределах полномочий, определенных статьей 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При этом, в случае несогласия апелляционной суда только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрена обязанность лиц, которым предоставлен земельный участок, своевременно приступать к его использованию в случае, если срок освоения земельного участка предусмотрен договором; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Статьей 46 Земельного кодекса Российской Федерации одним из оснований для прекращения договора аренды земельного участка, предназначенного для строительства, является его неиспользование в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом или договором аренды земельного участка.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.12.2008 № 8985/08, правовой режим земель в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства, определении ставок арендной платы и установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды. В силу положений статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается необоснованный отказ в предоставлении земельного участка в аренду для целей строительства или в продлении договора аренды в случае, если строительство не завершено в течение первоначального срока аренды земельного участка.

По смыслу приведенных норм и разъяснений, обоснованность отказа в продлении договора аренды связана с оценкой действий арендатора по надлежащему использованию земельного участка, добросовестности его действий, направленных на достижение цели договора, а также возможности ее достижения в пределах срока действия договора аренды.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что действия ООО «ЕнисейИнвест», направленные на освоение земельного участка, нельзя признать добросовестными, ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, распоряжением от 07.10.2009 № 1316-ж                ООО «ЕнисейИнвест» обществу предварительно согласовано место размещения объекта.

Исходя из целей предварительного согласования земельного участка для строительства, уполномоченный орган предварительно согласовывает заинтересованному лицу испрашиваемый земельный участок для постановки данного земельного участка на кадастровый учет, а также для проведения проектно-изыскательских работ.

Следовательно, с указанной даты, помимо формирования и постановки на кадастровый учет земельного участка, общество в указанный период должно было предпринять действия к проведению проектно-изыскательских работ, оценить сроки подготовки проектной документации. Однако на стадии предварительного согласования места размещения объекта заявитель не заключил договор аренды спорного земельного участка для проектно-изыскательских работ. Объективных причин, по которым общество не заключило с уполномоченным органом администрации города Красноярска договор для проведения указанных работ, заявителем не указано.

Распоряжением от 11.06.2010 № 702-ж земельный участок предоставлен ООО «ЕнисейИнвест» для строительства сроком на 3 года (до 10.06.2013).

Однако работы по освоению указанного земельного участка общество начало проводить лишь в конце 2012 года, а именно: 05.09.2012 (т.е. спустя более трех лет после предварительного согласования спорного земельного участка для проведения проектно-изыскательских работ; спустя более двух лет после получения земельного участка непосредственно для строительства) заключен договор на выполнение проектных работ, а также инженерно-геологических изысканий, необходимых для разработки проектной документации. При этом срок выполнения указанных работ определен 05.06.2013 (т.е. за 06 календарных дней до истечения срока действий договора аренды земельного участка).  Согласно акту приема-передачи выполненная работа (проект) был передан обществу 23.05.2013 (т.е. за 20 дней до срока окончания действия договора аренды).

В апелляционной жалобе общество указывает на то, что изготовление проектной документации потребовало значительный период времени, что, по мнению заявителя, является объективным обстоятельством, свидетельствующим о наличии оснований для продления срока предоставления земельного участка для строительства.

Суд апелляционной инстанции не принимает указанный          довод заявителя как не имеющий правового значения и не опровергающий правильность вышеуказанного вывода суда. Апелляционная коллегия полагает, что заявитель, действуя добросовестно и с разумной осмотрительностью, должен был учесть, что проведение непосредственно проектно-изыскательских работ, подготовка проектной документации на объект капитального строительства требует значительных временных и материальных затрат. Следовательно, с учетом ограниченного срока предоставления в аренду земельного участка для строительства (3 года) общество, чтобы достигнуть цели договора аренды в пределах срока его действия, должно было начать освоение земельного участка заблаговременно.  Доказательств объективной невозможности заключения договора на выполнение проектных работ в более ранние сроки (в том числе в срок предварительного согласования заявителю земельного участка), а также доказательств