Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 06.11.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Хакасия и законов Республики Хакасия Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия издает постановления и распоряжения, Правительство Республики Хакасия принимает постановления.

Раздел VIII Постановления Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия от 03.12.2012 № 70-ПП «О Регламенте Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия и Правительства Республики Хакасия» устанавливает порядок подготовки и принятия правовых актов Главы Республики Хакасия, Правительства и его Президиума, но не указывает на случаи их принятия.

Часть 2 статьи 8 Закона Республики Хакасия от 05.12.2005 № 87-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия» говорит, что Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия принимает нормативные правовые акты в форме постановлений, а часть 3 – что и Правительство Республики Хакасия принимает нормативные правовые акты в форме постановлений.

Исходя из того, что акт, часть которого оспаривается, принят в форме Постановления, он является нормативным. Вместе с тем, апелляционный суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

Как следует из оспариваемого в части Постановления, оно принято во исполнение Закона Республики Хакасия от 02.04.2010 № 27-ЗРХ «О государственной поддержке инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Республики Хакасия».

В части 1 статьи 15 данного закона сказано, что решение о прекращении государственной поддержки инвестиционной деятельности инвестора (кроме решения о прекращении действия государственной гарантии, инвестиционного налогового кредита и льготной арендной платы) принимается Правительством Республики Хакасия на основании решения Комиссии. Основания для прекращения государственной поддержки устанавливаются настоящим Законом и нормативными правовыми актами Правительства Республики Хакасия.

Таким образом, закон указывает, что о прекращении государственной поддержки инвестиционной деятельности инвестора принимается решение, при этом закон не устанавливает, в форме какого документа – постановления или распоряжения – принимается данное решение, и не указывает, является ли такой акт нормативным или нет.

Согласно Постановлению Государственной Думы от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Указанное определение использовано так же в Постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.01.2007 № 12547/06; от 14.11.2006 № 11253/06.

В соответствии с пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

 Приведенные примеры характеристики нормативного правового акта позволяют выделить следующие группы признаков нормативного правового акта, характеризующие:

- субъект, принявший нормативный правовой акт;

- содержание акта;

- форму акта и порядок его принятия.

Следовательно, для признания акта нормативным необходимо наличие всех перечисленных признаков, характеризующих как форму такого акта, так и его содержание.

При этом в случае установления судом нарушения формы принятия акта, суд вправе не исследовать иные обстоятельства по делу, в том числе содержание оспариваемого акта (пункт 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Как отмечается в ряде постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка и формы принятия обжалуемого акта, а должен выяснить, рассчитан ли оспариваемый акт на многократное применение, затрагивает ли права и законные интересы, соответствует ли закону; при этом вопрос о том, носит ли тот или иной акт нормативный характер, надлежит разрешать независимо от его формы, иных условий, например, государственной регистрации, опубликования в официальном издании (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.12.2009 № 10164/09, от 03.02.2009 № 13348/08, от 09.10.2007 № 7526/07, от 19.09.2006 № 13322/04).

Конституционный Суд Российской Федерации также исходит из необходимости в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав, не ограничиваясь формальным установлением соблюдения либо несоблюдения порядка и формы принятия обжалуемого акта (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.03.2006 № 58-О по жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, от 20.10.2005 № 442-О по жалобе закрытого акционерного общества «Себ Русский Лизинг» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 29, пунктом 1 части 1 статьи 150, частью 2 статьи 181, статьями 273 и 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, от 20.12.2005 № 518-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб общества с ограниченной ответственностью «Нефте-стандарт» на нарушение конституционных прав и свобод положениями глав 23 и 24, статей 153, 191, 192, 193, 197, 198, 199, 287, 292, 299, 301, 305 и 306 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», от 05.11.2002 № 319-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы некоммерческой организации - учреждения по управлению персоналом «Персона» на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 2 статьи 4 Налогового кодекса Российской Федерации»).

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31.07.1995 № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30.11.1994 № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 09.12.1994 № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне Осетино-Ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 09.12.1994 № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 02.11.1993 № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации не дает определения понятия нормативного правового акта, а исследует данный вопрос применительно к отдельной конкретной ситуации, и при этом допускает ситуацию, когда акт, принятый в форме нормативного, таковым не является, поскольку в нем отсутствует нормативное содержание.

Наиболее существенные признаки нормативного правового акта проявляются в его содержании:

- устанавливает новую норму права (правило поведения), изменяет или отменяет действующую норму права, тем самым регулируя общественные отношения;

- является общеобязательным;

- адресован неопределенному кругу лиц;

- рассчитан на многократное применение (причем он может носить временный характер, как указано в определении, данном в Постановлении № 781-II, но не должен быть связан с регулированием конкретного правоотношения).

В рассматриваемом случае Постановление №19 от 28.01.2014 в своей оспариваемой части направлено на изменение конкретного правоотношения (в том числе прекращение одного и возникновение иного правоотношения), а именно, устанавливает для  единственно определенного субъекта – ОАО «Абаканвагонмаш» осуществить принадлежащую конкретно ему обязанность – осуществить возврат в республиканский бюджет суммы субсидий, полученные из республиканского бюджета Республики Хакасия; причем эта обязанность носит однократный характер; то есть данное правило не содержит общеобязательное правило поведения, не является обязательным ни для кого, кроме одного субъекта, которому конкретно и адресовано; рассчитано на однократное поведение; по сути своей является результатом применения норм права к конкретным правоотношениям.

Таким образом, в оспариваемой части – подпункта «а» пункта 1 и пункта 3 - Постановление Правительства Республики Хакасия №19 от 28.01.2014 «О прекращении государственной поддержки инвестиционных проектов» является ненормативным (индивидуальным) актом.

Следовательно, заявитель выбрал верный способ защиты своего права, а суд первой инстанции обоснованно рассмотрел дело в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Относительно законности постановления Правительства от 28.01.2014 № 19 «О прекращении государственной поддержки инвестиционных проектов» в оспариваемой заявителем части суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

С учетом положений пунктов 4.4 - 4.7 Порядка предоставления субсидий за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам кредитных организаций, привлекаемым предприятиями реального сектора экономики для осуществления инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений на территории Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 27.04.2010 № 212,  суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление вынесено Правительством в пределах его полномочий.

Из положений статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что одним из бюджетных полномочий субъекта Российской Федерации является установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, действовавшей в период предоставления субсидии из республиканского бюджета).

В соответствии с пунктом 2 части 2 данной статьи указанные субсидии предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам -производителям товаров, работ, услуг, должны определять, в том числе порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Законом от 02.04.2010 № 27-ЗРХ установлены формы государственной поддержки инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Республики Хакасия, условия и порядок ее предоставления в целях стимулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, улучшение инвестиционного климата и обеспечение стабильных условий деятельности инвесторов на территории Республики Хакасия (преамбула).

Законами Республики Хакасия от 20 декабря 2011 года № 126-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (пункт 2 части 5 статьи 4) и от 19 декабря 2012 года № 116-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (пункт 2 части 1 статьи 9) предусмотрены бюджетные ассигнования (КБК 811 04 12 3409100) на предоставление субсидий в целях возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, не более 29 451 тысяч рублей, 7 090 тысяч рублей соответственно.

Согласно пунктам 1.2 указанного Порядка предоставления субсидий за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам предоставляются за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия (далее - республиканский бюджет) предприятиям реального сектора экономики, являющимся юридическими лицами, осуществляющими капитальные вложения на территории Республики Хакасия, заключившим договор о государственной поддержке инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Республики Хакасия в соответствии с Законом №27-ЗРХ.

В разделе 4 данного Порядка определен, в том числе порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, в том установлено, что в случае принятия Правительством Республики Хакасия решения о прекращении государственной поддержки инвестиционной деятельности не выплаченные за период приостановления выплат суммы субсидии в дальнейшем не выплачиваются, ранее полученные суммы субсидии подлежат возврату в республиканский бюджет.

В соответствии с Законом от 02.04.2010  № 27-ЗРХ и в целях эффективного использования бюджетных средств при предоставлении государственной поддержки инвестиционной деятельности постановлением Правительства Республики Хакасия от 14.04.2010 № 162 утвержден