Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28.10.2014 по делу n А74-4271/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

Федерации» (далее - Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ) органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Пунктом 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ установлен запрет органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ.

В целях соблюдения органами власти (органами местного самоуправления) установленных статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ запретов, в части 1 статье 17.1 названного Федерального закона закреплено правило, согласно которому заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество:

- в порядке, установленном главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ (пункт 9);

- на срок не более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев (предоставление указанных прав на такое имущество одному лицу на совокупный срок более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов запрещается) (пункт 11).

В соответствии с пунктом 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2011 года № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды» в случаях, предусмотренных законом (например, пунктами 1 и 3 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ, статьями 30 - 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 74 Лесного кодекса Российской Федерации), договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключен только по результатам проведения торгов. В связи с этим договор аренды названного имущества, заключенный на новый срок без проведения торгов, является ничтожным (статья 168 Гражданского кодекса Российской Федерации), равно как и соглашение о продлении такого договора.

В силу подпункта 20 части 1 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ под муниципальными преференциями понимается предоставление органами местного самоуправления отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, муниципальных гарантий.

Согласно положениям части 1 статьи 19 указанного Федерального закона муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов органа местного самоуправления исключительно в определенных целях.

Статьей 20 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ определен порядок предоставления муниципальной преференции, в том числе необходимость ее согласования с антимонопольным органом.

Анализируя приведенные положения законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что законодательством о конкуренции установлен запрет органам местного самоуправления передавать муниципальное имущество отдельным хозяйствующим субъектам без осуществления публичных процедур, при соблюдении которых иные потенциальные участники рынка имеют равную возможность реализовать право на получение такого имущества, или с нарушением установленного порядка предоставления муниципальных преференций.

Несоблюдение такого запрета, а равно несоблюдение целей и порядка предоставления муниципального имущества приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как следует из материалов дела и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, 01.08.2013 между руководителем Департамента и обществом с ограниченной ответственностью «Саяногорские коммунальные системы» заключен договор № 962 аренды муниципального имущества – централизованные системы холодного водоснабжения – сроком на 30 дней (с 01.08.2013 по 30.08.2013) в целях бесперебойной подачи холодного водоснабжения потребителям услуг, обеспечения эксплуатации имущества.

В дальнейшем данное имущество последовательно передавалось обществу по соглашениям от 30.08.2013 № 1 (подписано Потаповым Н.С.), от 30.09.2013 № 2 (подписано Храмовой Е.И.) о продлении договора аренды муниципального имущества от 01.08.2013 № 962 без проведения торгов на право заключения таких соглашений и без получения предварительного согласия антимонопольного органа на получение муниципальной преференции.

На основании изложенного, суд апелляционный инстанции приходит к выводу о наличии в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности,  объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии со статьей 2.4 КоАП РФ привлечению к административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Согласно примечанию к статье 2.4 КоАП РФ под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать, в том числе, лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.

Частями 1, 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусмотрено право органов местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности относится к вопросам местного значения (статья 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Распоряжением руководителя Департамента от 11.12.2007 № 47л/с Храмова Е.И., ведущий специалист юридического отдела Департамента, с 11.12.2007 переведена на муниципальную должность заместителя руководителя Департамента по правовым вопросам. На момент совершения административного правонарушения Храмова Е.И. в период с 16.09.2013 по 20.10.2013 исполняла обязанности руководителя Департамента (распоряжение руководителя Департамента от 18.07.2013 № 100к).

Согласно пунктам 1.2, 2.4 Положения о Департаменте, утвержденного постановлением администрации муниципального образования города Саяногорск от 26.12.2011 № 2655, Департамент наделен правами юридического лица, входит в структуру исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - администрация муниципального образования г. Саяногорск, является муниципальным казенным учреждением, осуществляет функции распоряжения объектами, находящимися в муниципальной собственности, в том числе:

- организует аукционы и конкурсы по продаже объектов, находящихся в муниципальной собственности, продаже прав на заключение договоров аренды муниципального имущества и земельных участков;

- передает объекты, находящиеся в муниципальной собственности, в аренду и безвозмездное пользование и заключает договоры аренды и безвозмездного пользования указанными объектами.

Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что                             Храмова Е.И., являясь исполняющим обязанности руководителя Департамента, выполняла организационно-исполнительные функции в органе местного самоуправления, в связи с чем в силу статьи 2.4 КоАП РФ являлась должностным лицом.

Соглашение от 30.09.2013 № 2 о продлении договора аренды муниципального имущества от 01.08.2013 № 962 подписано исполняющим обязанности руководителя Департамента Храмовой Е.И.

Статья 2.2 КоАП РФ предусматривает, что административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Суд апелляционной инстанции считает, что вина заместителя руководителя Департамента Храмовой Е.И. в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, доказана. Несоблюдение Храмовой Е.И. требований вышеуказанных положений Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ совершено по неосторожности, поскольку она должна была осознавать противоправность своего поведения по нарушению требований законодательства о защите конкуренции.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о правильной квалификации прокурором действия исполняющей обязанности руководителя Департамента Храмовой Е.И. и наличии в ее действиях состава вменяемого правонарушения, что подтверждается материалами дела, решением антимонопольного органа от 07.05.2013 по делу № 34-А-Т-14, и не оспаривается Храмовой Е.И. в объяснениях, изложенных в постановлении о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и в отзыве на заявление.

Статьей 2.9, пунктом 2 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ предусмотрено право суда освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием при малозначительности совершенного административного правонарушения.

Согласно пункту 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Пунктом 18.1 названного постановления от 02.06.2004 № 10 установлено, что квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Решая вопрос о квалификации совершенного правонарушения в качестве малозначительного, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что несмотря на формальное наличие всех признаков состава правонарушения, допущенное Храмовой Е.И., нарушение не содержит существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, при этом действия ответчика нельзя рассматривать в отрыве от всех обстоятельств передачи Департаментом в аренду муниципального имущества.

Суд апелляционной инстанции полагает, что материалами дела подтверждается то, что Храмова Е.И. не имела намерений (умысла) нарушить требования Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ; суд учитывает предпринятые Департаментом действия по объявлению конкурса и получению согласия на предоставление муниципальной преференции, а также факт прекращения антимонопольным органом рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного в отношении Департамента, в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 решения от 07.05.2013 по делу №34-А-Т-14).

Суд апелляционной инстанции также соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что действия Храмовой Е.И. по продлению срока действия договора аренды муниципального имущества соглашением № 2 осуществлены для защиты интересов жителей города Саяногорска, поселков Майна и Черемушки, в целях бесперебойного оказания населению и организациям услуг водоотведения, направлены на достижение охраны здоровья и улучшения качества жизни населения, исключение наступления вредных последствий в результате не предоставления названных услуг и в целом на исключение причинения вреда интересам граждан, поэтому привлечение ее к административной ответственности в виде штрафа не будет отвечать принципам справедливости и целесообразности юридической ответственности. Решением антимонопольного органа от 07.05.2013 по делу № 34-А-Т-14 о нарушении антимонопольного законодательства, постановлением заместителя прокурора от 26.06.2014 о возбуждении производства по делу об административном правонарушении уже достигнута предупредительная цель административного производства, установленная статьей 3.1 КоАП РФ. Применение в данном случае меры административного наказания в виде административного штрафа будет носить избыточный и неоправданно карательный характер, не соответствующий тяжести правонарушения и степени вины лица, привлеченного к ответственности.

Доказательств опровергающих правильность указанных выводов прокурором, в нарушение требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в материалы дела не представлены.

Суд апелляционной инстанции соглашается с доводом прокурора о том, что отсутствие установленного причинения ущерба не имеет значения для квалификации действий (бездействия) должностного лица по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ, однако считает, что установление данного обстоятельства не являлось основанием для освобождения виновного лица от административной ответственности. При решении вопроса о возможности квалифицировать данное правонарушение в качестве малозначительного, суд первой инстанции