Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 04.09.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности (часть 1).

В силу части 2 указанной статьи государственный экологический надзор включает в себя, в том числе: государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; государственный земельный надзор; государственный надзор в области обращения с отходами; государственный надзор в области использования и охраны водных объектов.

В силу части 3 указанной статьи государственный экологический надзор в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность с использованием объектов, хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому надзору, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Согласно части 4 названной статьи государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 № 53 утверждены Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) (далее - Правила №53), которые устанавливают порядок осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) (далее - государственный экологический контроль) в Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 указанных Правил № 53, государственный экологический контроль состоит из:

а) государственного контроля за охраной атмосферного воздуха;

б) государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);

в) государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

г) государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

д) государственного земельного контроля;

е) государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;

ж) государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий;

з) государственного экологического контроля во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации;

и) государственного экологического контроля в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

к) государственного экологического контроля на континентальном шельфе Российской Федерации;

л) государственного лесного контроля и надзора;

м) государственного экологического контроля в области охраны озера Байкал.

Согласно пункту 4 указанных Правил № 53 государственный экологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля (далее - уполномоченные органы), в соответствии с установленной компетенцией:

- в отношении государственного экологического контроля, предусмотренного подпунктами «а», «в» - «е» и «л» пункта 3 настоящих Правил, - в порядке, установленном постановлениями Правительства Российской Федерации о соответствующих видах контроля с учетом настоящих Правил;

- в отношении государственного экологического контроля, предусмотренного подпунктами «б», «ж» - «к» и «м» пункта 3 настоящих Правил, - в порядке, установленном настоящими Правилами.

В силу пункта 5 Правил № 53 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, по перечню, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 года № 285.

Согласно пункту 6 Правил № 53 уполномоченные органы осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, указанных в пункте 5 настоящих Правил.

Согласно пункту 10 Правил № 53 государственный экологический контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (на объектах, указанных в пункте 5 настоящих Правил) и уполномоченными органами (на объектах, указанных в пункте 6 настоящих Правил), а также в форме внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Из содержания изложенных норм права следует, что государственный экологический контроль осуществляется:

- Федеральной службой по надзору в сфере природопользования непосредственно и через свои территориальные органы на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, по перечню, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 года № 285;

- органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля (далее - уполномоченные органы), на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, не входящих в перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 года № 285.

В соответствии с пунктами 3 и 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 400, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль). Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В соответствии с пунктом 5.1.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 400, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, включающий в себя, в том числе государственный надзор в области обращения с отходами.

Пунктом 1 Положения об Управлении Росприроднадзора по Республике Хакасия, утверждённого приказом Росприроднадзора от 23.06.2011 № 394, предусмотрено, что Управление является территориальным органом Росприроднадзора регионального уровня, осуществляющим его отдельные функции на территории Республики Хакасия.

В соответствии с пунктом 4.1.6 Положения Управление Росприроднадзора по Республике Хакасия осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов).

С учетом изложенных норм права, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Хакасия является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в Республике Тыва, который в силу пункта 5 Правил № 53 осуществляет государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, по перечню, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 года № 285.

Постановлением Правительств Российской Федерации от 31.03.2009 № 285 утвержден перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю и в п. 2 установлено, что Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации утверждает списки конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, в соответствии с перечнем, утвержденным настоящим Постановлением.

Приказом Минприроды России от 24.08.2011 №698 утвержден список конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности по территории Республики Хакасия, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

В указанный список под номером 370 внесена Администрация муниципального образования города Саяногорска.

Согласно списку, для Администрации установлены объекты, подлежащие федеральному государственному экологическому контролю. К ним относятся объекты, перечисленные в пунктах 3, 5 Перечня, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 №285:

-  объекты, подлежащие федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов в соответствии с критериями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 года № 640 (пункт 3 Перечня).

- объекты, подлежащие государственному земельному контролю, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от            15 ноября 2006 года № 689 (пункт 5 Перечня).

Из содержания указанного документа следует, что администрация в установленном порядке не включена в список (перечень) субъектов, подлежащих государственному контролю в области обращения с отходами.

Как следует из материалов дела,  внеплановая проверка администрации, по результатам проведения которой администрации было выдано оспариваемое предписание, проводилась с целью  проверки выполнения предписания, выданного по результатам проведения плановой проверки администрации, предметом которой являлось соблюдение администрацией требований законодательства, в том числе регулирующего обращение с отходами. Вместе с тем, Управление не доказало, что имелись основания для осуществления федерального государственного контроля и надзора администрации, в связи с осуществлением ею деятельности по обращению с отходами и включением её по этому основанию в списки субъектов, подлежащих данному контролю.

Управление Росприроднадзора Республики Хакасия не представило доказательств, подтверждающих, что администрация как субъект хозяйственной деятельности осуществляет какую-либо деятельность в области обращения с отходами, и соответственно, не доказало наличие оснований для проведения как плановой, так и внеплановой проверки.

В связи с изложенным судом апелляционной инстанции отклоняется довод Управления о том, что администрация муниципального образования г.Саяногорск подлежит федеральному государственному экологическому контролю, т.к. включена в список конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности на территории Республики Хакасия, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному экологическому контролю.

Кроме того, из материалов дела следует, что Управление проверяло администрацию не как субъекта хозяйственной деятельности, осуществляющего какую-либо деятельность в области обращения с отходами, а как орган местного самоуправления, уполномоченный, в том числе на обеспечение  определения порядка сбора отходов на территории муниципального образования, предусматривающего их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие). При этом Управления нормативно не обосновало наличие у него соответствующих полномочий на проверку выполнения органом органами местного самоуправления предусмотренных законом обязанностей по определению порядка сбора отходов на территории муниципального образования, предусматривающего их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие).

Более того, из содержания предписания следует, что администрации вменяется нарушение статьи 13 Федерального закона «Об отхода производства и потребления» и предписывается обеспечить определение порядка сбора отходов на территории муниципального образования, предусматривающего их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие. При этом в предписании не приведены конкретные мероприятия, которые надлежало выполнить администрации.

Арбитражный суд первой инстанции обоснованно указал, что предписание должно содержать указание на конкретные обязанности (действия), которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание в целях устранения выявленного нарушения. Предписание об устранении нарушений не может носить абстрактный характер, предписание должно быть исполнимым и содержать четкие и конкретные требования. Выполнение тех или иных действий не должно оставляться на усмотрение лица, получившего предписание, поскольку предписание является властно-распорядительным документом государственного органа, не исполнение которого влечет негативные юридические последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Довод Управления о том, что содержание предписания соответствует действующему законодательству