Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 31.07.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, направленные на реализацию положений статей 52 и 53 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, в том числе злоупотреблением властью.

В статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению.

Понятие убытков раскрывается в пункте 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации: под убытками понимаются расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права, а также утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб) и неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В силу статьи 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

При этом на основании статьи 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени казны выступают соответствующие финансовые органы.

Для наступления ответственности, установленной правилами статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, необходима доказанность состава (совокупности условий) правонарушения, включающего:

наличие ущерба;

причинение ущерба неправомерными действиями ответчика;

наличие причинно-следственной связи между неправомерными действиями и наступившими последствиями.

На ответчика возлагается бремя доказывания следующих обстоятельств: отсутствие вины; наличие обстоятельств, послуживших основанием для принятия акта, решения, совершения действий (бездействия). В случае оспаривания размера убытков ответчиками должны быть приведены соответствующие доводы и представлены необходимые доказательства.

В качестве правового обоснования требования о взыскании убытков истец ссылается на следующее.

В соответствии с приложением № 5 (функциональная классификация расходов бюджета города Абакана на 2011 год) решения Абаканского городского Совета депутатов от 27.12.2010        № 296 «О бюджете муниципального образования город Абакан на 2011 год» в бюджете муниципального образования город Абакан были предусмотрены расходы на специальные (коррекционные) учреждения в 2011 году в сумме 31 531 000 рублей, расходы на образование за счёт средств республиканского бюджета - в сумме 21 327 000  рублей (т8 л58).

В соответствии с приложением № 9 (ведомственная структура расходов городского бюджета на 2012 год) к решению Абаканского городского Совета депутатов от 27.12.2011 №385 «О бюджете муниципального образования город Абакан на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» в бюджете муниципального образования город Абакан были предусмотрены расходы на специальные (коррекционные) учреждения в 2012 году за счёт субвенций из республиканского бюджета 35 216 000 рублей, за счёт средств бюджета муниципального образования 7 092 000 рублей (т8 л57).

В соответствии с приложением № 9 (ведомственная структура расходов городского бюджета на 2013 год) к решению Абаканского городского Совета депутатов от 25.12.2012 №499 «О бюджете муниципального образования город Абакан на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» в бюджете муниципального образования город Абакан были предусмотрены расходы на специальные (коррекционные) учреждения в 2013 году за счёт субвенций из республиканского бюджета 32 541 000 рублей, за счёт средств бюджета муниципального образования 5 300 000 рублей (т8 л56).

Расчёт общего объёма субвенций, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета на осуществление государственных полномочий, производился в соответствии с Методикой.

Соответственно, исключение из общего объёма субвенций расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, которые согласно пункту 4 Методики должны были осуществляться за счёт местных бюджетов, вынуждало орган местного самоуправления закладывать в бюджет города Абакана на очередной финансовый год данные расходы.

Таким образом, по мнению истца, в результате издания нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации в части противоречащей  федеральному законодательству, орган местного самоуправления понёс убытки в виде расходов на содержание зданий специальных (коррекционных) общеобразовательных учреждений и расходы на коммунальные услуги.

В подтверждение несения указанных расходов в сумме 10 174 225 95 рублей истец представил в материалы дела заявки и платёжные документы (т9-14).

Суд первой инстанции, удовлетворяя   заявленные  требования,  исходил из того, что исключение из общего объёма субвенций за спорный период расходов по содержанию зданий и по коммунальным услугам для коррекционных школ, которые согласно пункту 4 Методики должны были осуществляться за счёт местных бюджетов, явилось причиной включения этих расходов в городской бюджет г. Абакана, что повлекло соответствующие убытки.

Оценив установленные по делу обстоятельства и представленные в материалы дела  доказательства,   суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки  указанных выводов суда первой инстанции по следующим основаниям.

В силу подпункта 6.2 пункта 1 статьи 29 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 №3266-1 "Об образовании" (действовавшего в спорный период времени) (далее – Закон об образовании), к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.

Приложением № 2 к указанному Закону является Методика расчёта нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности для определения общего объёма субвенций, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета для осуществления государственных полномочий.

Указанные нормативы были установлены Законом № 29-ЗРХ.

Так, в соответствии с частями 2 и 3 статьи 4 Закона № 29-ЗРХ объём субвенций, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета на осуществление государственных полномочий, определяется на основании нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности и данных о количестве детей, обучающихся и проживающих в специальных (коррекционных) учреждениях.

Нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности утверждаются ежегодно указанным Законом. Перечень и величины нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья определены в приложениях 5, 6 к указанному Закону.

Согласно указанной Методике норматив обеспечения образовательной деятельности складывается из расходов на оплату труда, расходов на организацию учебного процесса детей, обучающихся в коррекционных учреждениях, расходов на содержание детей, проживающих в муниципальных специальных (коррекционных) школах-интернатах.

Вместе с тем данной Методикой не предусмотрены расходы на содержание зданий (капитальный и текущий ремонт) коррекционных школ № 17 и № 27 и на оплату коммунальных услуг.

Данное обстоятельство явилось основанием для обращения истца с заявлением в Верховный Суд Республики Хакасия.

Как следует из решения Верховного Суда Республики Хакасия от 19.06.2013, данным решением пункт 4 Методики, которым устанавливается состав расчёта расходов на организацию учебного процесса, признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения в законную силу в части слов: «за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых за счёт местных бюджетов».

При этом суд установил: «здания муниципальных бюджетных специальных (коррекционных) образовательных учреждений для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья г. Абакана №17 и №27 находятся в муниципальной собственности. Однако, несмотря на то, что эти здания не переданы в собственность Республики Хакасия, но учитывая, что они должны находиться в собственности субъекта Российской Федерации в силу положений Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон №122-ФЗ) и Закона №131-ФЗ, в силу использования данного имущества исключительно для выполнения государственных полномочий, сам факт нахождения зданий в муниципальной собственности не свидетельствует об обязанности муниципалитета нести расходы по его содержанию, т.к. отношения по передаче государственных полномочий органам местного самоуправления вытекают из общих принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и разграничения их полномочий».

Таким образом, решением  Верховного Суда Республики Хакасия от 19.06.2013 установлено неправомерное использование в Законе №29-ЗРХ формулировки «за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых за счёт местных бюджетов», которое повлекло необходимость включения органом местного самоуправления в расходную часть городского бюджета на 2011, 2012 и 2013 годы расходов по содержанию зданий и по коммунальным услугам для коррекционных школ:

- 2011 год – в приложении № 5 (функциональная классификация расходов бюджета города Абакана на 2011 год) решения Абаканского городского Совета депутатов от 27.12.2010 № 296 «О бюджете муниципального образования город Абакан на 2011 год» в бюджете муниципального образования город Абакан были предусмотрены расходы на специальные (коррекционные) учреждения в 2011 году в сумме 31.531.000,0 руб., расходы на образование за счёт средств республиканского бюджета - в сумме 21 327 000 рублей;

- 2012 год - в приложении № 9 (ведомственная структура расходов городского бюджета на 2012 год) к решению Абаканского городского Совета депутатов от 27.12.2011 №385 «О бюджете муниципального образования город Абакан на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» в бюджете муниципального образования город Абакан были предусмотрены расходы на специальные (коррекционные) учреждения в 2012 году за счёт субвенций из республиканского бюджета 35 216 000 рублей, за счёт средств бюджета муниципального образования 7 092 000  рублей;

-2013 год - в приложении № 9 (ведомственная структура расходов городского бюджета на 2013 год) к решению Абаканского городского Совета депутатов от 25.12.2012 №499 «О бюджете муниципального образования город Абакан на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» в бюджете муниципального образования город Абакан были предусмотрены расходы на специальные (коррекционные) учреждения в 2013 году за счёт субвенций из республиканского бюджета 32 541 000 рублей, за счёт средств бюджета муниципального образования 5 300 000 рублей.

Доказательств, опровергающих факт использования истцом зданий коррекционных школ №17 и №27 в целях иных, чем выполнение государственных полномочий, ответчиком не представлено.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечёт обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закреплённых в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абзац третий пункта 1 и пункт 3 статьи 86, статьи 129 и 135).

Из изложенного выше следует, что передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий.

Между тем в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о выделении в спорный период из бюджета субъекта – Республики Хакасия финансовых средств на реализацию истцом мер по исполнению государственных полномочий, направленных на содержание зданий (капитальный и текущий ремонт) коррекционных школ № 17 и № 27 и оплату коммунальных услуг.

Учитывая вышеизложенное, суд апелляционной инстанции соглашается с тем, что исполняя государственное полномочие, истец понёс расходы на содержание зданий (капитальный и текущий ремонт) коррекционных школ № 17 и № 27 и оплату коммунальных услуг.

Более того,  судом первой инстанции обоснованно учтено, что коррекционные школы № 27 и № 17 владеют земельным