Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22.07.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

не отвечает требованиям безопасности.

Оценив доводы сторон в данной части суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о министерстве транспорта Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 06.07.2010 № 377-п, министерство транспорта Красноярского края является органом исполнительной власти Красноярского края, который осуществляет оказание государственных услуг в областях транспорта и дорожного хозяйства; контроль в области транспорта.

Пунктом 3.8.6 указанного Положения предусмотрено, что в компетенцию министерства входит открытие, изменение и закрытие пригородных и межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок с учетом потребности населения в перевозках, возможности обеспечения безопасных условий перевозок.

Таким образом, вопросы организации транспортного обслуживания населения на территории субъекта Российской Федерации находятся в ведении субъекта Российской Федерации и относятся к компетенции министерства.

Отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным, внутренним водным пассажирским транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении, железнодорожным пассажирским транспортом в пригородном сообщении, воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении (далее - организация транспортного обслуживания), а также с обеспечением безопасности дорожного движения при организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом на пригородных, межмуниципальных и муниципальных маршрутах и организации проведения технического осмотра находящихся в эксплуатации транспортных средств (далее - обеспечение безопасности дорожного движения) в Красноярском крае регулируются Законом Красноярского края от 09.12.2010 № 11-5424 «О транспортном обслуживании населения и некоторых вопросах обеспечения безопасности дорожного движения в Красноярском крае» (далее - Закон от 09.12.2010 № 11-5424).

Согласно статье 2 Закона от 09.12.2010 № 11-5424 под регулярными пассажирскими перевозками понимаются перевозки пассажиров и багажа транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок; под маршрутом регулярных перевозок - предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке.

Статьей 9 Закона от 09.12.2010 № 11-5424 предусмотрено, что открытие, изменение и закрытие маршрутов регулярных перевозок осуществляется уполномоченным органом с учетом потребности населения в перевозках, возможности обеспечения безопасных условий перевозки в порядке, установленном Правительством края - для пригородных и межмуниципальных маршрутов и органом местного самоуправления - для муниципальных маршрутов. Инициаторами открытия, закрытия и изменения маршрутов регулярных перевозок могут выступать органы исполнительной власти края, органы местного самоуправления, юридические и физические лица (пункт 1) .

Открытие и изменение маршрута регулярных перевозок удостоверяется внесением маршрута в реестр маршрутов регулярных перевозок (пункт 2).

Из анализа приведенных положений следует, что открытие и закрытие маршрутов регулярных перевозок осуществляется уполномоченным органом, учитывая потребности населения в перевозках и возможности обеспечения безопасных условий перевозок. Инициатором открытия либо закрытия маршрута может являться любое заинтересованное лицо.

Таким образом, доводы антимонопольного органа о том, что закрытие маршрута возможно исключительно по основанию его несоответствия требованиям безопасности, судом апелляционной инстанции не принимаются. Вторым основанием, которое подлежит оценке при открытии или закрытии маршрута – это наличие необходимости в его существовании.

Из материалов дела следует, что реализуя свои полномочия в области организации транспортного обслуживания населения, связи с отсутствием потребности в пассажирских перевозок, министерство приказом  от 20.02.2013 № 6/19 закрыло межмуниципальный маршрут междугороднего сообщения №  518 «Красноярск – Кононово».

Закрытие указанного маршрута осуществлено на основании соответствующего письма единственного перевозчика на данном маршруте - ОАО «Автоколонна 1967» от 29.01.2013 № 75, с которым указанное общество обратилось в министерство транспорта Красноярского по причине нерентабельности маршрута.

К заявлению общества были приложены технико-экономическое обоснование закрытия междугороднего маршрута № 518 (Красноярск - Кононово), согласно которому затраты на перевозки при обслуживании маршрута № 518 за 3 месяца с ноября 2012 года по январь 2013 года ОАО «Автоколонной 1967» составили 287,1 тысяч рублей при доходах в размере 161,0 тысяч рублей; количество перевезенных пассажиров 1645 человек. По результатам 3 месяцев, выполняя программу перевозок по вышеуказанному маршруту, предприятие получило убыток в размере 126,1 тысяч рублей в связи с низким пассажиропотоком (у=0,34) и дополнительными затратами по содержанию автокасс, мест стоянки автобусов и мест ночевок водителей.

Учитывая, что  закрытие маршрута было осуществлено министерством в соответствии с предоставленными полномочиями, в связи с наличием конкретных причин (наличием заявления единственного перевозчика), а также то обстоятельство, что ООО «Сисим» обратилось в министерство уже после закрытия маршрута, суд апелляционной инстанции не находит в действиях министерства в части издания приказа от 20.02.2013 № 6/19 каких-либо нарушений антимонопольного законодательства.

Доводы антимонопольного органа о неверных расчетах рентабельности, наличие потребности в маршруте и т.д. данный вывод не изменяют.

Оценивая соответствующие доводы сторон, апелляционный суд принимает во внимание их пояснения, согласно которым организация перевозок в вышеуказанные населенные пункты осуществляется следующим образом. От города Красноярска до поселка Сухобузимское и далее до п. Кононово идет маршрут №518 «Красноярск-(Сухобузимское)-Кононово», который открыт и частично финансируется Красноярским краем. Кроме того, имеется маршрут №502 «Красноярск-Сухобузимское», который так же открыт и частично финансируется Красноярским краем. Местной администрацией открыт маршрут «Сухобузимское – Кононово».

Глава Сухобузимского района Красноярского края письмом от 11.10.2013 №298 (т. 2, л.д. 44) указал, что «В настоящее время администрацией Сухобузимского района организованы муниципальные маршруты, в том числе по направлению Сухобузимское-Кононово с учетом прибытия и отправления автобусов на маршруте №502 «Красноярск-Сухобузимское». Соответственно транспортная доступность населения д. Кононово в полной мере обеспечена круглый год.

На муниципальных маршрутах Сухобузимское-Кононово предусмотрена перевозка пассажиров льготной категории граждан, а на планируемом к открытию маршруту межмуниципального сообщения «Красноярск- Кононово» данные перевозки не допускаются.

Сокращение финансирования приведет к закрытию муниципальных маршрутов по направлению Сухобузимское-Кононово.

Вместе с тем, закрытие сезонного маршрута №518 «Красноярск- Кононово» приведет к недовольству населения так как в весенне-летнее время на сезонном маршруте №518 «Красноярск-Кононово» плавающий пассажиропоток».

Таким образом, из указанного письма следует, что существует необходимость в организации перевозки от п. Сухобузимское до п. Кононово и что перевозка граждан от п. Сухобузимское до п. Кононово в полной мере организована местной администрацией, необходимость в перевозке по маршруту «Красноярск-Кононово» существует только в весенне-летний период.

Действия Министерства и его позиция в полностью соответствуют той ситуации, которая описана в этом письме – существует круглогодичный маршрут №502 «Красноярск-Сухобузимское» и кроме того, в весенне-летний период добавлен маршрут №518 «Красноярск-Кононово».

Таким образом, довод Министерства о том, что при его действиях учитывалась позиция органов местного самоуправления, подтвержден документально.

Антимонопольный орган указывает, что жители п. Кононово указывали на необходимость в наличии маршрута в своем обращении от 07 марта 2013 года (т. 2, л.д. 79), но Министерством данное обращение не было рассмотрено надлежащим образом. Министерство указывает, что обращение не соответствовало требованиям   Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Оценка действий Министерства на соответствие Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не входит в предмет исследования по настоящему спору, вместе с тем, изучив данное обращение, апелляционный суд приходит к выводу что граждане указывают на перегрузку автобусов, ходящих по внутрирайонному маршруту (между п. Сухобузимское и п. Кононово). Однако в таком случае не ясна необходимость  наличия дополнительных автобусов от Красноярка до п. Сухобузимское. Соответственно, наличие данного обращения не опровергает позицию Министерства об отсутствии необходимости в спорном маршруте в течение круглого года.

Антимонопольный орган указывает, что отсутствие рентабельности на маршруте при осуществлении перевозок был установлен применительно к конкретному хозяйствующему субъекту на основе только одного его заявления и применительно к транспорту определенной вместимости, использование транспорта меньшей вместимости повысит рентабельность маршрута.

Оценив указанные доводы, апелляционный суд не соглашается с ними.

Антимонопольный орган ссылается на расчеты ООО «Сисим», вместе с тем данный документ направлен обществом как «предварительный расчет рентабельности по маршруту» (т 2, л.д. 42), соответственно, он носит предположительный характер. Указывая на использование автобуса меньшей вместительности общество не учитывает что необходимость в перевозке носит сезонный характер и соответственно в весенне-летний период использование автобуса меньшей вместительности не будет отвечать интересам жителей. Выводы же Министерства основаны на письме ОАО «Автоколонна 1967» (т. 2, л.д. 101), то есть на изменениях, сделанных действующим на маршруте перевозчиком. Выводы, сделанные ОАО «Автоколонна 1967» соотносятся с содержанием письма Главы Сухобузимского района Красноярского края письмом от 11.10.2013 №298. Кроме того, выводы Министерства основаны на отчете о научно-исследовательской работе по теме «Обследование пассажирских потоков межмуниципальных автобусных маршрутов и формирование проекта межмуниципальной сети Красноярского края, составленном ФГБОУ ВПО «Сибирский государственный университет путей сообщения», выводы которого антимонопольным органом не опровергнуты.

Относительно доводов о том, что Министерство необоснованно отказало и не рассмотрело надлежащим образом заявку ООО «Сисим» в согласовании министерством транспорта Красноярского края паспорта указанного маршрута (письмо от 07.05.2013 № 06-2627) и создало препятствие в осуществлении предпринимательской деятельности ООО «Сисим», апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Как было сказано, часть 1 статьи 9 Закона Красноярского края от 09.12.2010 № 11-5424 устанавливала, что открытие, изменение и закрытие маршрутов регулярных перевозок осуществляется уполномоченным органом с учетом потребности населения в перевозках, возможности обеспечения безопасных условий перевозки в порядке, установленном Правительством края - для пригородных и межмуниципальных маршрутов и органом местного самоуправления - для муниципальных маршрутов. Инициаторами открытия, закрытия и изменения маршрутов регулярных перевозок могут выступать органы исполнительной власти края, органы местного самоуправления, юридические и физические лица.

В Постановлении Правительства Российской Федерации   от 14.02.2009 № 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом» было сказано, что регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются по расписаниям (пункт 3), расписание регулярных перевозок пассажиров и багажа (далее - расписание) составляется для каждого остановочного пункта маршрута регулярных перевозок, в котором предусмотрена обязательная остановка транспортного средства (пункт 4).

До июня 2013 года (то есть в период существования спорных отношений) вопросы организации пассажирских перевозок регулировались, в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом утвержденными Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 № 200 (далее – Правила от 31.12.1981 № 200).

Пунктом 14 Правил от 31.12.1981 № 200 было предусмотрено, что для решения вопроса о целесообразности открытия маршрута предварительно необходимо:

- определить потребность в перевозках пассажиров по этому маршруту (предполагаемый устойчивый пассажиропоток);

- выбрать трассу движения и обследовать дорожные условия;

- составить технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрута.

В силу пункта 15 Правил от 31.12.1981 № 200 новые маршруты открываются при наличии устойчивого пассажиропотока и условий, обеспечивающих безопасность движения.

В соответствии с пунктом 18 Правил от 31.12.1981 № 200 в случае, когда признано целесообразным открыть автобусный маршрут, службой эксплуатации в порядке, определенном Инструкцией по заполнению паспорта автобусного маршрута (Приложение 3), составляется паспорт маршрута по установленной форме (Приложение 4), разрабатывается расписание движения автобусов, которое утверждается в установленном порядке.

В паспорт включаются сведения, характеризующие маршрут: наличие линейных сооружений, остановочных пунктов, расстояния между ними, стоимость проезда, состояние дороги и др.

В силу пункта 51 Правил от 31.12.1981 № 200 расписание является основой организации движения автобусов на маршрутах и обязательно для выполнения всеми линейными работниками пассажирского автотранспорта. Им определяется количество рейсов, время движения автобусов между остановочными пунктами.

Таким образом, организация движения на маршруте происходит в несколько этапов, в том числе: решение вопроса