Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07.08.2008 по делу n А33-15926/2007. Отменить решение полностью и принять новый с/а

в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие его закону или иным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов, обязательность и основания проведения землеустройства; полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства; организация и порядок проведения землеустройства; ответственность за их нарушение, технические условия и требования при проведении землеустройства установлены Федеральным законом от 18.06.2001   № 78-ФЗ «О землеустройстве».

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость).

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет свои полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы (пункт 4 Положения «О Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2004 № 418).

Согласно перечню территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и подведомственных ему учреждений, утвержденных приказом Роснедвижимости от 26.09.2005 № П/0183, Положению об Управлении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Красноярскому краю, утвержденного Приказом Роснедвижимости от 13.02.2007 № П/0026, Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Красноярскому краю является территориальным органом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости на территории Красноярского края, осуществляющим, в том числе государственные услуги в сфере землеустройства.

Согласно статье 1 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» под землеустройством понимаются мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство); под землеустроительной документацией понимаются документы, полученные в результате проведения землеустройства.

В целях обеспечения соответствия землеустроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям предусмотрено осуществление государственной экспертизы землеустроительной документации в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации (статья 6 Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве»).

Согласно пункту 1 Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2002 № 214 экспертиза осуществляется по решению органов государственной власти, органов местного самоуправления или по инициативе заинтересованных лиц в целях обеспечения соответствия землеустроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям проведения землеустройства.

Землеустроительная документация направляется заказчиком экспертизы в Федеральную службу земельного кадастра России или в ее территориальный орган, где она регистрируется в установленном порядке (пункт 6 Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации).

Из материалов дела следует, что на основании обращения закрытого акционерного общества Производственно-строительная компания «Союз» Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Красноярскому краю организовало проведение государственной экспертизы землеустроительной документации, составленной в отношении земельного участка, расположенного по адресу: г. Красноярск, ул. Попова, 1, и предоставленного федеральному государственному унитарному предприятию «Российская телевизионная радиовещательная сеть» в аренду из федеральной собственности (землеустроительное дело № 17392). 16.02.2007 экспертной комиссией проведена экспертиза, составлено заключение. 16.04.2007 экспертной комиссией Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Красноярскому краю дополнительно к заключению от 16.02.2007, в связи с вновь открывшимися обстоятельствами, проведена государственная экспертиза вышеуказанной землеустроительной документации.

По результатам проведенной экспертизы Управлением Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Красноярскому краю приняты приказы от 16.03.2007 № 1/79, от 24.04.2007 № 1/145 об утверждении заключения экспертной комиссии.

Вывод суда первой инстанции о наличии оснований признания оспариваемого ненормативного правового акта (приказа от 02.08.2007 № 1/281) недействительным основан на неверном толковании Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации, что в силу пункта 4 части 1, пункта 3 части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием отмены решения суда первой инстанции.

В соответствии с пунктом 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

При вынесении нового судебного акта суд апелляционной инстанции учитывает следующее.

В соответствии с пунктом 4 Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации Федеральная служба земельного кадастра России (в настоящее время преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314) организует проведение экспертизы следующей землеустроительной документации:

а) генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации;

б)   документация по вопросам землеустройства, разработанная в соответствии с решениями органов государственной власти;

в)   документации, касающейся земель, находящихся в федеральной собственности.

Проведение экспертизы остальной землеустроительной документации организуют территориальные органы Федеральной службы земельного кадастра России.

Из толкования названной нормы следует, что территориальные органы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, каким является Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Красноярскому краю, не вправе принимать участие в организации проведения экспертизы документации, касающейся земель, находящихся в федеральной собственности.

Понятия «организация проведения экспертизы» и «проведение экспертизы» не являются тождественными понятиями. Из анализа пунктов 6, 8, 13 Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации следует, что в понятие организации проведения экспертизы входят: прием и регистрация заявления с землеустроительной документацией, утверждение состава экспертной комиссии, задания на осуществление экспертизы, срок ее проведения и утверждение заключения экспертной комиссии. В понятие проведения экспертизы входит непосредственно проверка землеустроительной документации на ее соответствие техническим требованиям и нормам, подготовка проекта заключения, одобрение проекта заключения членами комиссии.

Следовательно, нельзя отнести организационно-распорядительные функции, направленные на обеспечение проведения землеустроительных экспертиз, к непосредственному проведению экспертиз землеустроительной документации.

В рассматриваемом случае объектом исследования являлась землеустроительная документация в отношении земель федеральной собственности.

Из системного анализа норм подпункта «в» пункта 4, пунктов 6, 8, 13 Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации следует, что полномочиями по организации проведения экспертизы землеустроительной документации в отношении таких земель обладает лишь Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

Таким образом, Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Красноярскому краю (территориальный орган) не обладало достаточными полномочиями по организации проведения такой экспертизы: созданию экспертной комиссии для проведения экспертизы землеустроительной документации, а также по изданию приказа, утверждающего заключение экспертной комиссии.

В связи с тем, что экспертиза землеустроительной документации в отношении земельного участка, расположенного по адресу: г. Красноярск, Октябрьский район, ул. Попова, 1, находящегося в федеральной собственности, организована неуполномоченным органом, приказы Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Красноярскому краю от 16.03.007 №79, от 24.04.2007 №1/145, утверждающие заключения экспертной комиссии, противоречат Положению о государственной экспертизе землеустроительной документации, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2002 № 214.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства.

В соответствии с подпунктом «г» пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Таким образом, право нормативно-правового регулирования федерального агентства в установленной сфере деятельности ограничено. Все акты федерального агентства в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, носят ненормативный характер и могут быть отменены путем издания нового распорядительного акта.

Пункт 10.3 Положения об Управлении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Красноярскому краю, утвержденного Приказом Роснедвижимости от 27.07.2006 № П/0230 закрепляет за руководителем Управления Роснедвижмости по Красноярскому краю полномочие по изданию организационно-распорядительных актов.

Полномочия Управления Роснедвижимости по Красноярскому краю по утверждению заключений экспертных комиссий при проведении экспертизы землеустроительной документации предусмотрены пунктом 7.4.13 Положения об Управлении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Красноярскому краю, утвержденного Приказом Роснедвижимости от 13.02.2007 № П/0026. Заключение экспертной комиссии утверждается Федеральной службой земельного кадастра России или ее территориальным органом, приказом об его утверждении, который направляется заказчику экспертизы (пункты 13, 14 Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации).

На основании изложенного, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Красноярскому краю наделено как полномочиями по изданию приказов об утверждении заключений экспертных комиссий, так и полномочиями по их отмене.

Следовательно, отмена приказом от 02.08.2007 № 1/281, ранее изданных приказов от 16.03.2007 № 1/79, от 24.04.2007 № 1/145, не выходит за пределы полномочий Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Красноярскому краю. Таким образом, издание Управлением Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Красноярскому краю оспариваемого приказа от 02.08.2007 №1/281 «Об отмене приказов от 16.03.2007 №1/79, от 24.04.2007 №1/145» является законным и не противоречит действующему законодательству.

Из материалов дела не усматривается также нарушения интересов заявителя. Отмена приказов от 16.03.2007 № 1/79, от 24.04.2007 № 1/145 не повлекла отрицательных правовых последствий для закрытого акционерного общества Производственно-строительная компания «Союз». На настоящий момент в результате отмены приказов, противоречащих законодательству, произведен возврат правоотношений в первоначальное состояние: имеется факт обращения закрытого акционерного общества Производственно-строительная компания «Союз» с заявлением о проведении экспертизы, но проведение экспертизы в установленном порядке не организована.

Как следует из пункта 6 Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации, обращение заказчика в территориальный орган Федерального агентства кадастра объектов недвижимости влечет обязанность зарегистрировать землеустроительную документацию в установленном порядке. При поступлении заявления в ненадлежащий орган у территориального органа возникает обязанность направить заявление с документацией по подведомственности.

Следовательно, интересы заявителя могут быть восстановлены не путем оспаривания приказа от 02.08.2007 №1/281, а путем организации и проведения экспертизы в установленном законодательством порядке.

В силу части 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение между сторонами судебных расходов, в том числе судебных расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы, понесенные лицами, участвующими в деле,