Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.07.2015 по делу n А28-639/2015. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании статьи 65 АПК РФ обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.

Согласно ст. 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Как указано в абзаце 4 ч. 1 ст. 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, государственные (муниципальные) учреждения.

Согласно части 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (часть 2 статьи 269.2 БК РФ). Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций (часть 3 статьи 269.2 БК РФ).

В силу статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (часть 1).

Частью 2 указанной статьи определено, что представление органа государственного (муниципального) финансового контроля представляет собой документ, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения, информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Таким образом, орган государственного финансового контроля выдать субъекту бюджетных правоотношений представление лишь в случае установления в его действиях (бездействии) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 306.1 БК РФ, введенной в действие Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ с 04.08.2013, бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения. Таким образом, по смыслу нормы ч. 1 ст. 306.1 БК РФ, к бюджетными нарушениями, при наличии которых органом государственного финансового контроля может быть выдано представление, относятся лишь правонарушения, указанные в главе 30 БК РФ. Перечень таких правонарушений является исчерпывающим. К ним относятся нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита; нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов. Какого-либо иного понятия нарушения бюджетного законодательства или бюджетного нарушения БК РФ не содержит. Квалифицировать же те или иные действия (бездействие) субъекта бюджетных отношений как нарушение бюджетного законодательства произвольно, то есть, игнорируя положения глав 29-30 БК РФ, орган государственного финансового контроля не вправе.  Следовательно, представление органа государственного финансового контроля может быть выдано лишь в случае установления в действиях (бездействии) субъекта бюджетных правоотношений какого-либо бюджетного нарушения из перечня, предусмотренного главой 30 БК РФ.    

Порядок осуществления органами Росфиннадзора контроля в финансово-бюджетной сфере определяется Правилами осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее- Правила № 1092).

Согласно пункта 6 Правил № 1092 в редакции, действовавшей на момент принятия ТУ Росфиннадзора в Кировской области решения о проведении ревизии в отношении ФКУ «ЦХиСО УМВД России по Кировской области», то есть по состоянию на 20.09.2014, при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере органы Росфиннадзора наделяются следующими полномочиями:

а) полномочиями по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений;

б) полномочиями по внутреннему государственному финансовому контролю в отношении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, предусмотренному частью 8 статьи 99 Федерального закона о контрактной системе.

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее- Закон 3 44-ФЗ) в том числе его статья 99 (за исключением п. 1 ч. 8 данной статьи), регламентирующая порядок осуществления, в том числе, финансового контроля в сфере закупок, вступили в силу с 01.01.2014. Действовавший до 01.01.2014 Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не предусматривал осуществление финансового контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, по смыслу приведенных выше норм БК РФ, Правил № 1092, Закона № 44-ФЗ органы Росфиннадзора до 01.01.2014 не были уполномочены на осуществление внутреннего государственного финансового контроля в отношении закупок товаров работ, услуг для обеспечения федеральных нужд. Соответственно до 01.01.2014 и после указанной даты-в отношении временных периодов проверки (ревизии), предшествующих ее наступлению, органы Росфиннадзора имели право осуществлять внутренний государственный финансовый контроль только в сфере бюджетных правоотношений. В силу положений ст.1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся:

1) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

2) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Правоотношения, регулируемые законодательством о государственных закупках и гражданским законодательством, в том числе в части исполнения государственных контрактов, не относятся к бюджетным правоотношениям, в рамках которых может осуществляться государственный финансовый контроль.  

Как следует из материалов настоящего дела, ТУ Росфиннадзора в Кировской области в период с 30.09.2014 по 21.11.2014 провело в отношении ФКУ «ЦХиСО УМВД России по Кировской области» ревизию финансово-хозяйственной деятельности за период с 01.08.2012 по 31.12.2013. В силу приведенных выше положений бюджетного законодательства в ходе данной ревизии административный орган не вправе был осуществлять внутренний финансовый контроль в отношении закупок Учреждением товаров, работ, услуг в проверяемом периоде (2012-2013 годы). Между тем как видно из содержания акта ревизии от 01.12.2014 такой контроль ответчиком был осуществлен и выявленные ТУ Росфиннадзора в Кировской области нарушения законодательства в сфере закупок были отражены в пунктах 1-4 оспариваемого представления от 30.12.2014 № 40-01-19/2769. Из содержания указанных пунктов представления следует, что административным органом проверялось исполнение условий заключенных Учреждением в 2013 году государственных контрактов на выполнение работ по ремонту объектов капитального строительства. При анализе исполнения указанных контрактов Территориальное управление пришло к выводу о том, что учреждением необоснованно оплачены фактически невыполненные работы. Между тем проверка исполнения условий государственных контрактов не относится к компетенции органов Росфиннадзора.

Таким образом, в нарушение положений ч.1 ст. 269.2 БК РФ и п.6 Правил № 1092 ТУ Росфиннадзора при проведении в отношении Учреждения ревизии финансово-хозяйственной деятельности вышло за пределы предоставленных ему на момент проведения ревизии полномочий.

Кроме того, выявленные административным органом и отраженные в пунктах 1-4 оспариваемого представления нарушения, выразившиеся, по его мнению, в необоснованном расходовании средств федерального бюджета, не относятся в силу положений главы 30 БК РФ, действующих на момент проведения проверки и выдачи преставления, к нарушениям бюджетного законодательства. Ссылки административного органа в названных пунктах представления на нарушение Учреждением требований статей 70 и 152 БК РФ не состоятельны, поскольку названные нормы носят общий характер, перечисляют функции казенных учреждений и полномочия получателя бюджетных средств и не содержат конкретных требований об обоснованности расходования бюджетных средств. С учетом данных обстоятельств ТУ Росфиннадзора незаконно квалифицировало изложенные в пунктах 1-4 представления действия ФКУ «ЦХиСО УМВД России по Кировской области» как нарушения бюджетного законодательства и незаконно возложило на него обязанность принять меры по устранению причин и условий данных нарушений. В этой связи арбитражный суд первой инстанции обоснованно признал указанные пункты представления ответчика недействительными. Также судом обоснованно признаны незаконными действия заместителя начальника отдела ТУ Росфиннадзора в Кировской области Бабкиной И.Н. в части осуществления проверки соблюдения Учреждением законодательства в сфере размещения заказа для государственных и муниципальных нужд, а также установления нарушений государственным заказчиком пункта 5 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2002 № 94-ФЗ «О размещении заказа на поставки товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» при исполнении государственных контрактов №№ 366, 898, 1044, 1154, 486, 369, 383, 342, 559, 1120.

В пунктах 5,7,10 представления ТУ Росфиннадзора от 30.12.2014 изложены факты оплаты Центром в 2012 году расходов за оказанные услуги по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, находящихся на праве оперативного управления других юридических лиц (подразделений УМВД России  по Кировской области), расходов на выполнение работ по ремонту объектов недвижимости, не находящихся в оперативном управлении и не состоящих на балансовом учете Учреждения, расходов по оплате услуг по техническому обслуживанию и ремонту автотранспорта, не находящегося в оперативном управлении  и не состоящего на балансовом учете Учреждения. Данные действия ФКУ «ЦХиСО УМВД России по Кировской области» квалифицированы административным органом как нарушение положений ст. 70 БК РФ (пункт 5 представления) и раздела 5 «Классификация  операций сектора государственного управления», группа 200 «Расходы» Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 21.12.2011 № 180н (пункты 7,10 представления).

Оценив законность указанных пунктов 5,7,10 оспариваемого представления, арбитражный суд пришел к правильному выводу о несоответствии их действующему законодательству, отметив, что, осуществляя за счет бюджетных средств платежи, связанные с содержанием имущества, находящегося  в оперативном управлении территориальных органов внутренних дел, ФКУ «ЦХиСО УМВД России по Кировской области» действовало в полном соответствии с положениями абзаца 2, ч.1 ст.24 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и пунктов 22, 22.2 Устава, согласно которым предметом и видами деятельности Учреждения являются организация эксплуатации и содержания движимого и недвижимого имущества, находящегося в оперативном управлении территориальных органов МВД России. Поскольку Центр создан для реализации функций материально-технического обеспечения деятельности иных юридических лиц-территориальных органов МВД России, функционирующих на территории Кировской области, он вправе осуществлять расходование выделяемых ему бюджетных средств на выполнение данных функций, в том числе на содержание имущества, закрепленного за указанными органами на праве оперативного управления.

Кроме того, оценивая законность пунктов 5,7,10 оспариваемого представления ТУ Росфиннадзора в Кировской области, арбитражный суд апелляционной