Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 05.05.2015 по делу n А31-8306/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

с полным его текстом можно будет ознакомиться на официальном сайте Администрации в сети Интернет.

30.10.2013 ИП Кузнецов М.В. обратился к Главе администрации города Костромы с заявлением, в котором сообщил о своем желании принять участие в реализации проекта по благоустройству Парка «50-летия Победы».

В письме от 18.11.2013 Управление территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы дало ответ, аналогичный тому, который был дан ИП Жуковой Т.Р. в письме от 19.11.2013.

В письме от 25.11.2013 на имя Главы администрации города Костромы ИП Жукова Т.Р. просила разрешить организацию на территории Парка «50-летия Победы» мини-парка развлечений.

Управление территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы в письмах от 25.12.2013 сообщило, что постановлением Администрации от 17.12.2013 № 2893 ИП Жуковой Т.Р. разрешена организация спортивных мероприятий в Парке «50-летия Победы» в период с 17.12.2013 по 31.03.2014.

27.11.2013 ИП Жукова Т.Р. обращалась с заявлением на имя Главы администрации города Костромы с просьбой разрешить проведение 21.12.2013 в парке массового мероприятия – фестиваля частушек «ЗдорОво живешь».

Письмом от 20.12.2013 Администрация сообщила о том, что не возражает против проведения данного мероприятия.

25.12.2013 ИП Кузнецов М.В. обратился к Главе администрации города Костромы с просьбой о разрешении организации массового мероприятия по организации досуга граждан «Катайся-закаляйся» для отдыха жителей и гостей города на территории Парка «50-летия Победы».

10.01.2014 на данную заявку Администрацией был дан ответ, в котором сообщалось, что в настоящее время Комитетом образования, культуры, спорта и работы с молодежью администрации города Костромы с ИП Кузнецовым М.В. заключен договор на подготовку и содержание лыжной трассы в Парке «50-летия Победы» для занятия спортом жителей города с декабря 2013 года по март 2014 года.

По результатам рассмотрения материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия Управления установила, что в том числе и по причине отсутствия должного внимания со стороны Администрации к реализации предоставленных Законом № 131-Ф3 и Уставом муниципального образования городского округа город Кострома, утвержденным решением Думы города Костромы от 26.05.2005 № 41, полномочий в вопросах местного значения города (создание условий для досуга и массового отдыха жителей города Костромы, организация обустройства мест массового отдыха населения, содействие развитию разнообразных форм культурно-досуговой деятельности жителей города Костромы, различных форм культурного обслуживания в местах массового отдыха жителей города Костромы) ИП Кузнецов М.В. был поставлен в неравные условия с иными лицами (ИП Жуковой Т.Р. и ИП Брагиным М.Д.), также осуществляющими предпринимательскую деятельность. Обращения предпринимателя в Администрацию с предложениями создать на территории Парка «50-летия Победы» условия для досуга и массового отдыха жителей города Костромы, произвести обустройство данной территории, организовать прокат электромобилей, велосипедов, роликов и другого спортивного инвентаря (по востребованию посетителей), общественное питание и размещение катка, а также иных необходимых (востребованных у посетителей) нестационарных торговых объектов, установку и обслуживание биотуалетов, были оставлены без движения (в удовлетворении обращений было отказано) под предлогом рассмотрения вопроса разработки плана благоустройства парка (в отсутствие каких-либо четко сформулированных требований для получения указанного права, с отсылкой на нормы законодательства, положения нормативно-правовых актов, регулирующих указанный вопрос) с указанием на то, что рассмотрение обращений по существу будет возможно после разработки концепций по комплексному благоустройству территории парка, в то время как ИП Жуковой Т.Р. и ИП Братину М.Д., так же обратившимся в Администрацию с аналогичными предложениями, было дано такое согласие.

Ответчиком был сделан вывод о том, что исключительное право на размещение объектов отдыха и развлечений на территории Парка «50-летия Победы» отдельными лицами явилось следствием отсутствия единого порядка, определяющего условия организации массового отдыха и регламентирующего отбор поступающих предложений по организации деятельности досуга и массового отдыха жителей на территории города Костромы.

С учетом изложенного бездействие Администрации по принятию мер по определению (разработке и утверждению) единого порядка, регулирующего условия организации массового отдыха и регламентирующего отбор поступающих предложений по организации деятельности массового отдыха жителей на территории города Костромы (в том числе, порядка размещения уличных передвижных объектов сферы услуг в области досуга жителей на территории общего пользования в городе Костроме, установки и эксплуатации аттракционов, надувных батутов и горок, детских электрических машинок, ледовых катков, передвижных пунктов проката и тому подобных объектов на территориях общего пользования (площадях, улицах, парках, бульварах, скверах и т.п.)), а также ненадлежащее рассмотрение поступивших в Администрацию обращений по указанному вопросу было признано не основанным на требованиях Закона о защите конкуренции.

30.04.2014 комиссией УФАС по результатам рассмотрения материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства № 04-71/1181 было принято решение (в полном объеме изготовлено 16.05.2014), в соответствии с пунктом 3 которого описанное выше бездействие Администрации было признано нарушением части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Не согласившись с решением антимонопольного органа в этой части, заявитель обратился в Арбитражный суд Костромской области с требованием о признании его в данной части незаконным.

Суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности квалификации действий (бездействия) Администрации по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и наличии состава вмененного нарушения, в связи с чем признал оспариваемое решение Управления законным и обоснованным и отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

 Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона № 135-ФЗ целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

По смыслу статьи 15 Закона № 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Имеющиеся в деле материалы позволяют прийти к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно поддержал позицию антимонопольного органа и признал решение УФАС в оспариваемой части законным и обоснованным, поскольку ответчиком доказано, что спорное бездействие Администрации привело к предоставлению исключительного права на установку игрового оборудования и аттракционов на территории Парка «50-летия Победы», его размещению и последующей эксплуатации без получения соответствующего разрешения уполномоченного лица органа местного самоуправления определенной группе хозяйствующих субъектов и лишению иных потенциальных заинтересованных лиц возможности претендовать на получение права на законных основаниях осуществлять указанную деятельность. Таким образом, иные хозяйствующие субъекты, желавшие осуществлять деятельность на соответствующем товарном рынке (в том числе ИП Кузнецов М.В.), не получили возможность реализовать свое право побороться за установку игрового оборудования и аттракционов на территории Парка «50-летия Победы», доступ на рынок для них был закрыт, а для определенных хозяйствующих субъектов (для ИП Жуковой Т.Р. и ИП Брагина М.Д.) были созданы преимущественные условия деятельности на рынке организации досуга граждан.

Антимонопольный орган и суд первой инстанции обоснованно установили, что существующая в городе Костроме в 2013 году избирательность в части предоставления права на размещение объектов отдыха и развлечений на территории Парка «50-летия Победы» была связана с отсутствием единого порядка, определяющего как условия организации массового отдыха граждан, так и регламентирующего отбор поступающих предложений по организации деятельности досуга и массового отдыха жителей и гостей города. Именно бездействие Администрации в части разработки и утверждения такого порядка, а также ненадлежащее рассмотрение поступивших в Администрацию обращений по вопросу организации массового отдыха на территории Парка «50-летия Победы» было признано не соответствующим требованиям Закона о защите конкуренции. При этом следует принимать во внимание, что создание соответствующих условий для организации досуга и массового отдыха граждан, содействие развития разнообразных форм культурно-досуговой деятельности отнесено к исключительной компетенции органа местного самоуправления.

С учетом существа вмененного заявителю нарушения и содержания оспариваемой части решения УФАС представляются безотносительными доводы апелляционной жалобы о том, что проект благоустройства Парка «50-летия Победы», разработанный Жуковой Т.Р. и Брагиным М.Д., согласованный Управлением территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, предусматривал исключительно выполнение работ по благоустройству территории и не являлся разрешительным документом для осуществления предпринимательской деятельности. Действия Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы по согласованию проекта благоустройства и издания распоряжения от 24.06.2013 № 545-р, последствием реализации которого явилось